最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第476號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 吳永茂 律師被 上訴 人 高雄市立凱旋醫院代 表 人 乙○○上列當事人間申請閱覽卷宗事件，上訴人對於中華民國97年6月25日高雄高等行政法院96年度訴字第646號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之女魏淑華前因病在被上訴人所屬大寮復健中心（下稱大寮復健中心）住院治療，於民國87年8月19日（下稱案發當日）晚上9時20分遭訴外人即同病房病患溫月盆攻擊，致腦部受傷成殘，經法院裁定宣告為禁治產人，上訴人即以法定代理人身分代為主張被上訴人之醫護人員於病患管理上有過失及怠忽職務之情事，向被上訴人請求國家賠償，案經最高法院93年度臺上字第1486號民事判決魏淑華敗訴確定。
嗣上訴人於95年9月4日代理魏淑華主張為訴訟之需要，向被上訴人申請案發當日魏淑華遭受暴力攻擊時，大寮復健中心復健病房之工友值班及開放病床數等資料，經被上訴人核認於法不合，而予以否准。上訴人再代理魏淑華表示不服，並提起訴願，期間魏淑華於96年2月10日死亡，乃由其繼承人即上訴人承受其訴願。嗣經訴願決定駁回，上訴人仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：其代理魏淑華向被上訴人申請提供大寮復健中心復健病房當日工友值班及開放病床數資料給上訴人閱覽、抄印及影印，並無行政程序法第46條第2項除外規定之情形，被上訴人予以拒絕，顯有違誤；又依檔案法施行細則第2條規定被上訴人為管理大寮復健中心工友及住院病患所作成或取得之工友值班及開放病床數等資料，應屬政府資訊之範疇，係被上訴人於執行醫療公務之過程中所製作，為檔案法所稱之檔案；另依醫療法第48條第1項規定，病歷至少保存10年，而修正後之同法第70條第1項亦規定至少保存7年，被上訴人稱上開資料已於保存3年後銷毀，且未製作銷毀紀錄，顯已違反檔案法第12條、同法施行細則第24條及中央主管機關法規命令之相關規定等語，求為判決原處分及訴願決定均撤銷，被上訴人應提供大寮復健中心復健病房87年8月19日晚上9時20分之工友值班資料（即工友值班表），及當天該復健病房開放病床數資料（即病人異動表）供上訴人閱覽、抄錄及影印。
三、被上訴人則以：檔案法係於88年12月15日公布，91年1月1日施行，是87年8月間檔案法尚未施行，被上訴人於案發當日之「病人異動表」、「工友值班表」等資料，並非檔案；而因公立醫院每3年評鑑1次，護理科內部管理上會將工友值班表留存3年，並不定期銷燬已逾3年無需留存之工友值班表，系爭大寮復健中心87年8月之工友值班表，業已銷燬未留存，被上訴人已無法提供以供閱覽；另上訴人擬申請閱覽之資料，並非修正前醫療法第48條第1項規定所指之病歷，況病歷保存年限已改為7年，本件95年9月4日申請閱覽資料時，距案發時業已逾7年，無該法之適用。又本件上訴人所申請被上訴人提供工友值班及開放病床數資料，並非被上訴人從事公權力行政所作成或取得之資料，上訴人申請被上訴人提供上述資料，要無可採；上訴人亦非特定之行政程序中當事人或利害關係人，不得依行政程序法第46條規定閱覽卷宗等語，資為抗辯，求為判決上訴人之訴駁回。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)按當事人或利害關係人為主張或維護其法律上利益有必要者，固得依行政程序法第46條第1項規定向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。惟參酌法務部90年6月6日（90）法律字第018721號函釋意旨略以：「……說明：……2、按行政機關之定義，宜視各個法律規定內容分別予以界定。行政程序法第2條第2項規定：『本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。』本項規定對於行政機關之定義，係採實質觀點，從而公立醫院如係『具有單獨法定地位之組織』，於從事公權力行政時亦屬行政程序法上之行政機關。本件原行政院衛生署所屬嘉義醫院(公立醫院)擬以公民合營型態經營，如其原具有之單獨法定地位之組織體仍存在而未裁撤，則基於從事公權力行政時，仍屬行政程序法上之行政機關。」故公立醫院如係具有單獨法定地位之組織，於從事公權力行政時，始屬行政機關，而有行政程序法第46條第1項規定之適用。本件上訴人申請被上訴人提供上開工友值班及開放病房病床數等資料，係被上訴人基於公立醫院之地位，從事醫療業務時，為完成其醫療核心任務，所為相關工友人力及復健病房開放病床醫療資源之調配而製作之文件資料，此非被上訴人從事公共事務之行為，亦非被上訴人行使公權力行政作成或取得資料，上訴人自無從依同法第46條規定，向被上訴人申請閱覽、抄寫、複印或攝影上開工友值班及開放病房病床數等資料。
(二)次按檔案法係於88年12月15日公布，並由行政院依該法第30條規定，以90年11月2日（90）臺秘字第063882號令發布自91年1月1日開始施行。上訴人之女魏淑華於案發當日在大寮復健中心遭同病房住院病患溫月盆攻擊時，檔案法尚未發布施行，被上訴人自無從依檔案法規定，依照管理程序，而歸檔當日大寮復健中心之工友值班及開放病房病床數等資料，故上訴人亦無法依據嗣後發布施行之檔案法規定，請求被上訴人提供上開資料供其閱覽、抄錄及影印。況依檔案法第2條第2款、第7條及檔案法施行細則第6條之規定，各機關處理公務或因公務而產生之各類紀錄資料及其附件，須依照管理程序，為點收、立案、編目、管理、檢調、清理、安全維護、其他檔案管理作業及相關設施事項等檔案管理作業，而歸檔管理者，始為該法所稱之檔案。經查，證人即案發當日大寮復健中心復11病房之護理長鄭秀治於原審97年2月29日準備程序時證稱：大寮復健中心87年間每月之工友值班表係由被上訴人所屬護理科之各護理長輪流負責排班，技佐據以抄表影印後，再分給各個病房，因工友值班是各自負責1個區域，1個工友可能負責好幾個病房，故工友值班表要發放給好幾個病房，該復11病房之工友值班表由其負責保管，其目的在工友評考績時作登錄，看其差假、休假等有幾天，沒有一定保管多久，通常隔年考績打完後，就將之銷毀等語；再者，證人即當時被上訴人人事室書記林玲娟於前揭準備程序時證稱：大寮復健中心當時之工友排班資料由護理科排班後，送至人事室加以登記蓋上「大夜班」或「日班」字樣，工友即依該排班簽到上班，故人事室會留存該排班表，有關資料銷燬之事，伊不知情等語；又證人即當時被上訴人人事室助理員陳美珠於前揭準備程序時證稱：上開工友排班資料由護理科排班，送至人事室登記備查後放在倉庫，因該資料是備查用，所以沒有登錄表冊，未加分類存放，時間到了，就會銷燬等語；另證人即案發當日任職被上訴人醫療事務室之工友黃富綿於原審同一準備程序時證稱：87年8月間大寮復健中心的病人異動情形，該中心每天會輸入電腦，可自電腦中讀取製作報表後，分送給被上訴人院長室、醫師及總醫師各1份，自己保留1份，所保留的那份異動表因為不是檔案也不是重要文件，故分月將之裝訂放在儲藏室，以供醫院評鑑時相關人員使用等語，有原審準備程序筆錄附卷可參。足見，上開工友值班表及開放病房病床數（即病人異動表）等文件，因僅供被上訴人醫院內部工友次年度打考績及備供被上訴人醫院評鑑之用，而未依檔案法第7條所規定，由檔案管理單位或人員將辦畢歸檔之案件，予以清點受領，並依檔案之性質及案情，歸入適當類目，並建立簡要案名，亦未就檔案之內容及形式特徵，依檔案編目規範著錄整理後，製成檔案目錄，且未將檔案依序整理完竣，以原件裝訂或併採微縮、電子或其他方式儲存後，分置妥善存放等檔案之點收、立案、編目等檔案管理作業流程而歸檔管理，是被上訴人稱上開資料尚難謂係檔案法所稱之檔案，要可採信。
(三)又行政機關持有及保管之資訊，除法令有限制之情形外，當事人固得依法申請行政機關提供由其閱覽及影印，然應以行政機關確持有或保管該資料為限，若行政機關已無持有或保管該資料，當事人自無從要求行政機關提供該資料供其申請閱覽及影印。依行為時87年度醫院評鑑暨教學醫院評鑑作業程序第11點第3款之規定：「經評鑑合格之各類醫院及教學醫院，其資格之有效期間原則分為3年及1年2種，期滿前需重新申請評鑑。」又被上訴人於原審另案（96年度訴字第863號）所提出之衛生署於96年間所頒發衛署醫字第8603264號精神醫療院所科評鑑合格證明書所載，被上訴人為評定為精神科專科教學醫院，其有效期間自86年7月1日至89年6月30日。再參酌行政院及所屬各機關公務人員平時考核要點第20點前段之規定：「各機關之平時成績考核紀錄資料，自紀錄之次年起保存3年，期滿後始得銷毀。」上開工友值班及開放病房病床數等資料，既係作為被上訴人醫院內部工友次年度打考績及備供被上訴人醫院評鑑之用，則被上訴人將上開資料保存3年後即加以銷燬而未留存，並無違法。且上開工友值班及開放病房病床數等資料，既係被上訴人基於遂行其醫療核心任務，所為相關工友人力及復健病房開放病床醫療資源之調配而製作之文件資料，自非行為時醫療法第48條第1項所規定至少保存10年之醫院或診所之病歷；又93年4月28日修正後醫療法第67條第2項第3款，雖規定病歷包括「其他各類醫事人員執行業務所製作之紀錄」，惟同法第70條第1項本文規定：「醫療機構之病歷，應指定適當場所及人員保管，並至少保存7年。」即病歷保存年限已改為7年；而上訴人95年9月4日申請閱覽上開資料時，距案發當日已逾7年之保存期限，縱被上訴人依醫療法規定，將之銷燬，亦無何違法之處。另證人鄭秀治於上開準備程序時亦證稱：上開工友值班表確於隔年考績打完後，就將之銷毀等語，則被上訴人稱上開工友值班及開放病床數等資料因已逾保存期限而銷燬等情，尚非無據。故被上訴人已無相關資料可資提供，而上訴人亦無法舉證被上訴人確實保存有該相關文件，是上訴人請求被上訴人提供系爭文件，已屬事實不能，從而被上訴人否准上訴人之申請，於法尚無不合，訴願決定遞予維持，亦無不合，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：
(一)按「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」「本法用詞，定義如下：……二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」「各機關管理檔案，應設置或指定專責單位或人員，並編列年度計畫及預算。」「檔案管理作業，包括下列各款事項：一、點收。二、立案。三、編目。四、保管。五、檢調。六、清理。七、安全維護。八、其他檔案管理作業及相關設施事項。」「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」分別為行政程序法第46條第1項、檔案法第2條第2款、第4條、第7條及第17條所明定。
(二)本件上訴人依行政程序法第46條及檔案法第17條規定，向被上訴人申請提供其所屬大寮復健中心復健病房87年8月19日晚上9時20分之工友值班資料，及當天該復健病房開放病床數資料（以下合稱系爭申請資料）供上訴人閱覽、抄錄及影印，核屬課予義務訴訟，其申請有無理由，自應分別就行政程序法第46條及檔案法第17條之規定探究之。按行政程序法第46條規定之申請閱覽卷宗請求權，係指特定之行政程序中之當事人或利害關係人，為主張或維護其法律上之利益必要，有向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之權利，該種資料提供之對象，並非一般大眾，僅限於行政程序中之當事人或利害關係人。其所謂當事人，依同法第20條規定，係指「一、申請人及申請之相對人。二、行政機關所為行政處分之相對人。三、與行政機關締結行政契約之相對人。四、行政機關實施行政指導之相對人。五、對行政機關陳情之人。六、其他依本法規定參加行政程序之人。」其所謂利害關係人，係指因行政程序進行之結果，其權利或法律上之利益將受影響而未參與為當事人之第三人。是必須先有一行政程序存在，而該人符合第20條規定之身分或屬利害關係人者，始具備申請之資格。茍無一先行之行政程序存在，僅為訴訟之須，即不得依行政程序法第46條規定而申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。查上訴人之女魏淑華前因病在被上訴人所屬大寮復健中心住院治療，於案發當日晚上9時20分遭訴外人即同病房病患溫月盆攻擊，致腦部受傷成殘，經法院裁定宣告為禁治產人，上訴人即以法定代理人身分代為主張被上訴人之醫護人員於病患管理上有過失及怠忽職務之情事，向被上訴人請求國家賠償，案經最高法院93年度臺上字第1486號民事判決魏淑華敗訴確定，嗣上訴人於95年9月4日代理魏淑華主張為訴訟之需要，向被上訴人申請案發當日魏淑華遭受暴力攻擊時，大寮復健中心復健病房之工友值班及開放病床數等資料。足見於上訴人為本件申請前，並無一先行之行政程序存在，則依上開說明，其依行政程序法第46條規定而申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，即屬無據。
(三)次按檔案法係於88年12月15日公布，並由行政院依該法第30條規定，以90年11月2日（90）臺秘字第063882號令發布自91年1月1日開始施行。上訴人之女魏淑華於案發當日在大寮復健中心遭同病房住院病患溫月盆攻擊時，檔案法尚未發布施行，被上訴人自無從依檔案法規定，依照管理程序，而歸檔當日大寮復健中心之工友值班及開放病房病床數等資料，故上訴人依據嗣後發布施行之檔案法規定，請求被上訴人提供上開資料供其閱覽、抄錄及影印，亦屬無理由。
(四)況不論係依行政程序法第46條，或檔案法第17條之規定申請閱覽資料或卷宗，均須以該資料或卷宗於申請時尚屬存在為前提。茍該資料或卷宗業已銷燬或滅失，行政機關即無提供之可能。至該資料或卷宗業之銷燬或滅失，行政機關有無行政疏失，乃屬另一問題。原審依證人即案發當日大寮復健中心復11病房之護理長鄭秀治、證人即當時被上訴人人事室書記林玲娟、證人即當時被上訴人人事室助理員陳美珠所述，認系爭申請資料業已銷燬；且系爭申請資料係工友值班資料，及當天復健病房開放病床數資料，其性質非屬行為時醫療法第48條第1項所規定至少保存10年之醫院或診所之病歷；又93年4月28日修正後醫療法第67條第2項第3款，雖規定病歷包括「其他各類醫事人員執行業務所製作之紀錄」，惟同法第70條第1項本文規定：「醫療機構之病歷，應指定適當場所及人員保管，並至少保存7年。」即病歷保存年限已改為7年；而被上訴人95年9月4日申請閱覽上開資料時，距案發當日已逾7年之保存期限，縱被上訴人依醫療法規定，將之銷燬，亦無何違法之處；故被上訴人已無相關資料可資提供，而上訴人亦無法舉證被上訴人確實保存有該相關文件，是上訴人請求被上訴人提供系爭文件，已屬事實不能，從而被上訴人否准上訴人之申請，於法尚無不合等情，業據原判決詳述其得心證之理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明；經核與證據法則、經驗法則及上開規定無違。是上訴意旨猶稱系爭申請資料不應於3年內銷燬，指摘原判決適用法規不當云云，要無可採。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。
(五)綜上，上訴意旨均係就原審已詳為論述事項，指摘原判決違法，洵不可採。原判決並無不適用法規或適用不當等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令或不備理由之情形；上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 13 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 侯 東 昇法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 5 月 13 日
書記官 彭 秀 玲