最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第478號上 訴 人 台塑石化股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 謝政達 律師
楊景勛 律師被 上訴 人 行政院環境保護署代 表 人 乙○○訴訟代理人 李宗輝 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國97年8月7日臺北高等行政法院96年度訴字第4048號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國96年7月9日檢附土壤及地下水污染整治費投保環境損害責任險之保險退費申請書件，向被上訴人申請退還其於90年至93年所繳納之部分土壤及地下水污染整治費共計新臺幣（下同）11,698,845元。案經被上訴人以其於96年7月9日始提出申請，已逾90年10月29日發布之土壤及地下水污染整治費收費辦法（下稱整治費收費辦法）第6條及92年5月7日修正發布之整治費收費辦法第10條規定之申請期限，且未附保險契約書載明投保內容符合環境損害責任險或等同效益保險退費定義，亦未符整治費收費辦法之規定，乃以96年7月23日環署土字第0960055603號函否准所請(下稱原處分)。上訴人不服，提起訴願經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：整治費收費辦法並未明文規定申請退還整治費之失權期限，亦未規定逾所謂申請期限者，即不得再申請退還整治費，被上訴人不得將該辦法第10條行政機關方便作業期限之訓示規定解釋為失權規定，此觀整治費收費辦法修正草案本有「逾期不受理」之擬文，惟該草案內容嗣於修正時遭刪除足證，上訴人信賴該辦法第10條規定之利益即應受保護，被上訴人未依整治費收費辦法規定予以退費顯構成公法上不當得利與違反比例原則。又上訴人在申請退費時雖未提出保險契約書供核，但已提出保險費收據，足可證明在該等期間有保險契約存在，被上訴人未先命上訴人補正，即予駁回申請，顯不合法等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人對於上訴人於96年7月9日申請退還已繳納之90年11月至93年12月底土壤及地下水污染整治費事件，應作成退還11,698,845元之行政處分。
三、被上訴人則以：依被上訴人90年10月29日發布之整治費收費辦法第6條第2項及92年5月7日修正發布之同辦法第10條第2項規定，申請退還部分整治費，應於一定期間內，檢具保險契約書及保險費繳費單據，向主管機關提出。上訴人係於96年始申請退還90至93年之部分整治費，已明顯逾期，被上訴人無須進行審查。且其未檢附保險契約書，被上訴人亦無從審核其投保內容是否符合環境損害責任險或等同效益保險退費之規定。又整治費繳納後，本非必然須予退費，保險退費係為鼓勵廠商之機制，整治費收費辦法既已明訂申請退費期限，逾期申請者，即應不予受理，整治費收費辦法無須再訂明「逾期不予受理」之必要。上訴人申請90至93年退費部分已逾申請之時限，整治費收費辦法既有明文規定，即無信賴保護之問題。被上訴人亦無公法上不當得利等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)中央主管機關即被上訴人為整治土壤、地下水污染，得對指定公告之化學物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金；其收支、保管及運用辦法，由行政院定之（土壤及地下水污染整治法第22條第1項）。行政院爰基於上開法律之授權，及依預算法第21條：「政府設立之特種基金，除其預算編製程序依本法規定辦理外，其收支保管辦法，由行政院定之，並送立法院。」之規定，於90年6月11日以(90)臺孝授三字第05020號令訂定發布「土壤及地下水污染整治基金收支保管及運用辦法」；查整治基金為預算法第4條第1項第2款所定之特種基金，編製附屬單位預算，以被上訴人為主管機關（上開辦法第3條）；而整治基金之來源，計有土壤及地下水污染整治費收入、污染行為人或污染土地關係人依土壤及地下水污染整治法第38條、第39條規定繳納之款項、土地開發行為人依土壤及地下水污染整治法第46條第3項規定繳交之款項、本基金之孳息收入、被上訴人循預算程序之撥款、環境保護相關基金之部分提撥、環境污染之罰金及行政罰鍰之部分提撥，及其他有關收入（上開辦法第4條）；且整治基金之用途，為各級主管機關依土壤及地下水污染整治法第12條、第13條、第16條、第17條、第21條規定支出之費用、本基金涉訟之必要費用、人事及行政管理費用、其他經被上訴人核准有關土壤或地下水污染整治之費用(上開辦法第5條、土壤及地下水污染整治法第22條第2項）；整治基金之收支、保管及運用，則由土壤及地下水污染整治基金管理委員會辦理（上開辦法第8條）；且整治基金之保管及運用應注重收益性及安全性，其存儲並應依國庫法及其相關法令規定辦理（上開辦法第6條）；整治基金為應業務需要，得購買政府公債、國庫券或其他短期票券（上開辦法第7條）；整治基金有關預算編製與執行及決算編造，應依預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令規定辦理(上開辦法第9條）；整治基金會計事務之處理，應依規定訂定會計制度（上開辦法第10條）；整治基金年度決算如有賸餘，得循預算程序撥充基金或以未分配賸餘處理（上開辦法第11條）；整治基金結束時，應予結算，其餘存權益應解繳國庫（上開辦法第12條）。是由上開規定可知，整治基金為預算法第4條第1項第2款所定之特種基金，編製附屬單位預算，有其固定之來源、用途，其存儲應依國庫法及其相關法令規定辦理，並得購買政府公債、國庫券或其他短期票券，有關預算編製與執行及決算編造，應依預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令規定辦理，會計事務之處理應依規定訂定會計制度，年度決算如有賸餘，得循預算程序撥充基金或以未分配賸餘處理，結束時，並應予結算解繳國庫其餘存權益。
(二)被上訴人依土壤及地下水污染整治法第22條第3項之授權所訂定發布之整治費收費辦法，以「會計年度」為計算單元，准由繳費義務人於「每年一定期間」【90年10月29日訂定發布之整治費收費辦法第6條，係規定「每年10月1日起至12月31日止」；92年5月7日修正發布之整治費收費辦法第10條，則規定「每年2月1日起至3月31日止」；94年12月30日修正發布之整治費收費辦法第10條，則規定「每年6月1日起至7月31日止」】，檢具保險契約書及前1年度保險費繳費單據，向被上訴人申請退還部分實際繳納之整治費，符合行政院依據土壤及地下水污染整治法第22條第1項及預算法第21條規定所訂定發布之「土壤及地下水污染整治基金收支保管及運用辦法」所要求整治基金會計事務之處理，應依規定訂定會計制度，其收支、保管、運用、存儲、預算編製與執行及決算編造，應依國庫法、預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令規定辦理之規定，並未逾越土壤及地下水污染整治法第22條第3項授權之目的、內容及範圍，與法律明確性原則尚無違背。上訴人稱整治費收費辦法未明文規定申請退費之失權期限，該辦法規定之退費申請期限，僅係行政機關為方便行政作業之訓示規定，予以退費未損及任何公共法益，不予退費反構成公法上不當得利與違反比例原則等節，乃誤解整治基金之性質（其為特種基金，編製附屬單位預算）、來源、用途、會計事務處理、收支、保管、運用、存儲、預算編製與執行及決算編造，應依國庫法、預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令規定辦理之要求。再者，土壤及地下水污染整治費之徵收，係依土壤及地下水污染整治法第22條規定，對指定公告之化學物質所收取之規費，專款用於各級主管機關依土壤及地下水污染整治法第12條、第13條、第16條、第17條、第21條規定支出之費用、整治基金涉訟之必要費用、人事及行政管理費用、其他經被上訴人核准有關土壤或地下水污染整治之費用，尚非上訴人所指等同於暫時性擔保金之性質，故必須建立穩定之整治基金機制以為因應，而整治費之徵收，攸關土壤及地下水污染之預防及整治、土地及地下水資源永續利用之確保、生活環境之改善、國民健康之增進（土壤及地下水污染整治法第1條參照）等公共利益，上訴人依法負有繳納之義務，於繳費後，本非必然須予退費，整治費收費辦法之所以規定得予退費，乃獎勵措施，核與課稅處分係增加人民給付義務之性質不同，應容許被上訴人於符合土壤及地下水污染整治法、土壤及地下水污染整治基金收支保管及運用辦法、國庫法、預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令規定之情形下，訂定申請退費期限。準此，上訴人於96年7月9日始申請退還90年11月至93年12月之土壤及地下水污染整治費，被上訴人以其申請退費已逾90年10月29日發布之整治費收費辦法第6條及92年5月7日修正發布之整治費收費辦法第10條規定之申請期限而否准所請，並無上訴人所稱有何公法上不當得利或違反比例原則之情事可言。
(三)90年10月29日訂定發布之整治費收費辦法第6條，及92年5月7日修正發布之整治費收費辦法第10條，均已明文規定申請退還已繳納整治費之期間，本無上訴人所主張其有何值得保護之信賴利益存在。況上訴人於96年7月9日申請退費時，未檢具保險契約書，不符90年10月29日訂定發布之整治費收費辦法第6條第2項，及92年5月7日修正發布之整治費收費辦法第10條第2項之規定，被上訴人自難准許上訴人退費之申請。又縱依上訴人於原審審理時始行提出之保單，其內容亦未區分上訴人就公共意外責任險（Ａ部分）、污染責任險（Ｂ部分）、產品責任險（Ｃ部分）所支付之各該保險費金額；且上訴人於原審審理時始提出之保費證明書，除與上訴人申請退費時所提出之保險費收據及證明書不同外，其保險費總數額，亦與本件上訴人向被上訴人申請退費之金額不同，自難採據。從而，上訴人於96年7月9日所申請退還之90年11月至93年12月底土壤及地下水污染整治費，遭被上訴人否准退還，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：
(一)土壤及地下水污染整治法第22條規定：「(第1項)中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對指定公告之化學物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金；其收支、保管及運用辦法，由行政院定之。(第2項)前項基金用途如下：一、各級主管機關依第12條、第13條、第16條、第17條、第21條規定支出之費用。二、基金涉訟之必要費用。三、基金人事及行政管理費用。(第3項)第1項土壤及地下水污染整治費之化學物質徵收種類、計算方式、繳費流程與繳納期限及其他應遵行事項之收費辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」第25條規定「(第1項)污染土地關係人應盡善良管理人之注意義務，防止土壤及地下水受污染。(第2項)污染關係人因重大過失，至其土地公告為整治場址者，就各級主管機關依第12條第1項、第13條及第16條規定支出之費用，與污染行為人負連帶清償責任。」第38條規定：「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」又被上訴人依土壤及地下水污染整治法第22條第3項之授權，於90年10月29日發布之土壤及地下水污染整治費收費辦法第6條規定：「(第1項)繳費義務人如投保環境損害責任險或等同效益之保險者，得以會計年度為計算單元，申請退還部分已繳納之整治費。(第2項)前項退費之申請，由繳費義務人於每年10月1日起至12月31日止，檢具保險契約書及保險費繳費單據，向中央主管機關辦理；其退費金額，以該年度所繳整治費之5%為上限。」92年5月7日修正發布之土壤及地下水污染整治費收費辦法第10條規定：「(第1項)繳費人投保環境損害責任險或等同效益保險，得以會計年度為計算單元，申請退還部分實際繳納之整治費。(第2項)前項退費，繳費人應於每年2月1日起至3月31日止，檢具保險契約書及前一年保險費繳費單據，向中央主管機關提出申請；經審查核定者，其退費金額，以其前一年度實際繳納整治費費額5%為上限，並得充作其後應繳納費額之一部分。」
(二)按土壤及地下水污染整治費，係被上訴人依前述土壤及地下水污染整治法第22條之規定，就經其公告指定之化學物質之製造者及輸入者，以各該業者所經營之業務對於土壤及地下水造成污染之可能性，遠較其他國民之日常生活與其他產業之業務行為造成土壤及地下水污染之可能性為高，除污染行為人(土壤及地下水污染整治法第2條第12款)及污染土地關係人(土壤及地下水污染整治法第2條第15款)分別就其行為責任及狀態責任對污染結果須負清除責任外，為避免對環境安全及國民健康形成危害，乃對相關製造者及輸入者課徵整治費，並成立整治基金，以作為政府為預防、控制、清理、移除污染等整治土壤及地下水污染所為必要措施之經費來源，屬學理上所稱之特別公課，其對被課徵者具有合理之特殊法律關聯，其用途限於使用在有關預防及整治土壤及地下水污染等相關事項，係專款專用，符合人民財政負擔之平等原則。
(三)查土壤及地下水有發生污染之虞或發生污染時，對於週遭環境及國民健康將發生難以預期之危害，有必要迅速釐清原因，採取適當之措施，以預防、減輕並控制危害之繼續擴大。又臺灣地狹而人稠，工商住宅農業區域往往交錯設置，更使污染原因難以判斷；而污染原因調查及控制涉及各項環境有關專業，非迅速投入大量經費無以為功，故土壤及地下水污染整治法第22條規定，整治費基金之用途包括：(1)有關各級主管機關對整治場址污染範圍之調查及對環境影響之評估、審查所支出之經費(同法第12條)；(2)為減輕污染危害及避免污染擴大而對控制場址或整治場址採取必要措施所支出之經費(同法第13條)；(3)污染行為人不明或不遵行整治計畫時，主管機關自行訂定整治計畫所支出之相關經費，及變更整治計畫所支出之經費(同法第16條、第17條)；(4)對有污染之虞之場址查證時，發現污染達管制標準，但污染來源不明時，採取應變措施所支出之費用(同法第21條)；以期可迅速解決對環境安全及週遭居民健康可能發生之危害。
(四)但污染之發生如有應負責之行為人(行為責任人)，或土地關係人(狀態責任人)，則各該行為人或土地關係人本應負污染之清除責任，尤其是污染行為人，污染之危害既由其行為而致，自應負終局之清除責任。此由本法第25條(關於土地關係人責任)之規定「(第1項)污染土地關係人應盡善良管理人之注意義務，防止土壤及地下水受污染。(第2項)污染關係人因重大過失，至其土地公告為整治場址者，就各級主管機關依第12條第1項、第13條及第16條規定支出之費用，與污染行為人負連帶清償責任。(第3項)污染土地關係人依前項規定清償之費用及依……支出之費用，得向污染行為人求償。」及第38條(關於污染行為人責任)之規定：「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」足見運用整治基金先行為防止污染或控制並清除污染之必要措施，實係為環境安全及國民健康之社會公益，基金支出之費用仍應由土地關係人或污染行為人負償還之責，土地關係人償還基金支出費用時，得向污染行為人求償，換言之，污染行為人始為最終之清除責任人。由此可見，業者投保環境損害責任險或等同效益保險，與整治基金繳納並無直接之替代關係。蓋業者投保環境損害責任險或等同效益保險，係為分散其業務行為所肇致環境損害、污染等賠償責任之風險，為自己果發生污染責任時之清除或賠償責任而投保。與整治基金成立係為環境安全及國民健康之社會公益，在責任人不明，或責任雖已明，但責任人無法或不願積極處置時，運用整治基金，依土壤及地下水污染整治法規定，迅速介入污染事件，以為釐清原因，預防或避免污染發生或擴大，或儘速清除污染等必要之措施，二者之目的並不相同，故自無司法院釋字第515號解釋：「……。惟興辦工業人承購工業區土地或廠房後，工業主管機關依上開條例第38條之規定強制買回，……其自始既未成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員，亦不具有繳納規費之利用關係，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供作基金款項之法律上原因遂不復存在，成為公法上之不當得利」之問題。蓋釋字第515號解釋所指之特別公課─工業區開發基金─之徵收，係為全體利用關係成員(工業區土地或廠房之所有人)之利益，若未成為利用關係之成員，即無繳納基金義務，原已繳納之基金即成為不當得利。此與投保環境責任險或等同效益保險並不能代替整治基金之運用，並不相同。是被上訴人主張，土壤及地下水污染整治費收費辦法規定，業者投保上述保險後，在一定期間內可檢具相關資料申請被上訴人退還部分繳納之整治費，係為鼓勵業者自行投保，以強化其賠償或清除污染之能力所設計之措施，即屬可採。上訴人主張申請逾期即不予退費，形成國家不當得利，投保後，土壤及地下水污染整治法所欲維護之公益已獲滿足，以逾期而拒絕退費違反比例原則云云，均無可採。
(五)又土壤及地下水污染整治法，並無「繳費義務人如投保環境損害責任險或等同效益之保險者，得申請退還部分已繳納之整治費」之規定，亦不能由法理推論出上訴人有此一權利，是上述申請退費之機制，並非「法律」所賦予人民之權利。其請求權之基礎反而係主管機關基於土壤及地下水污染整治法第22條第3項之授權，於訂定「土壤及地下水污染整治費之化學物質徵收種類、計算方式、繳費流程與繳納期限及其他應遵行事項之收費辦法」時，為鼓勵業者加強其危險發生後之清除污染及賠償能力，投保相關責任保險，而於整治費收費辦法中所規定之鼓勵措施。主管機關為整體基金之運用、管理，自容許有較大之制度形成空間。除要求應檢具之一定之資料(保險契約書及保險費繳費單據)，且其退費之金額以前一年度實際繳納整治費百分之五為上限外，更規定退費申請有一定期間之限制，俾被上訴人得於該期間屆滿時，確認究竟有多少繳費義務人申請退還整治費，進一步得知悉整治基金可能被申請退還之數額，以確實掌握整治基金之餘額，而得作最有效之運用。故該限制之期間應解為申請之條件，逾期申請者，即生失權效果。本件上訴人於96年7月9日始向被上訴人申請退還其於90年至93年所繳納之部分整治費，顯已逾整治費收費辦法所規定之申請期限，自已生失權效果。至上訴人未提出保險契約書供核，被上訴人有無命上訴人補正，與失權之結果均不生影響，原判決認被上訴人否准其申請，於法並無不合，而駁回上訴人之訴，自無違誤。上訴人主張退還整治費應適用5年時效，整治費收費辦法有關申請期間之限制，違反法律保留原則，及其信賴整治費收費辦法退費請求之規定，應受信賴保護等語，係不了解退費請求權之法規範基礎本源自整治費收費辦法，而非其他更高位階之法律；及整治費收費辦法本已有期限限制，無主張信賴保護之信賴基礎可言。上訴人以上開主張指摘原判決適用法規不當及有理由不備之違法云云，均無足採。
(六)綜上所述，原判決並無判決不適用法規或適用不當及理由不備等違背法令情事。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 13 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 侯 東 昇法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 5 月 13 日
書記官 彭 秀 玲