最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第531號上 訴 人 甲 ○
丙○○
97巷2號丁○○戊○○
號己○○
號庚○○
巷4弄12號辛○○
巷24弄2號6樓壬○○
65號癸○○
號子○○丑○○寅○○
號卯○○
巷7之3號辰○○
號巳○○
17弄29號午○○
24號未○○申○○酉○○戌○○亥○○天○○地○○
共同送達代收人 宇○○
-49號11樓A1被 上訴 人 臺南市政府
6號代 表 人 宙○○
參 加 人 玄○○
14號上列當事人間祭祀公業事件，上訴人對於中華民國97年7月24日高雄高等行政法院96年度訴字第819號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、坐落於臺南市○區○○段（下稱省躬段）978、978之1、978之2、978之3地號等4筆土地（重測前為灣裡段1820地號，民國84年逕為分割978-1、-2地號，85年978-2地號逕為分割978-3地號，以下合稱為系爭土地），原登記為「祭祀公業蘇紅戇」所有，管理人為「蘇四夷」。上訴人甲○於94年4月12日檢具相關表件，向臺南市南區區公所（下稱南區區公所）申報，並請求准許公告異議、核發派下全員證明，南區區公所審查後，以94年6月14日南南民字第0940010019號函，同意備查「現派下全員名冊」「派下員全員系統表」「財產清冊」等。上訴人甲○再於94年7月20日提出申請書，表示已獲派下全體2/3以上同意推舉本公業之派下員甲○為新任管理人，請求南區區公所准予備查，南區區公所遂以94年7月27日南南民字第0940013274號函准予備查。嗣因漏列省躬段978之3地號1筆土地，上訴人甲○再於94年8月22日提出申請書，請求南區區公所更正財產清冊，南區區公所遂以94年11月3日南南民字第0940020290號函同意備查。嗣參加人於95年11月間接獲系爭土地95年度地價稅繳款通知書，發現納稅義務人已變更為「祭祀公業蘇紅戇管理人甲○」，乃檢具其父蘇來成、祖父蘇萬的、曾祖父蘇四夷等戶籍謄本，主張上訴人甲○所陳報之派下全員名冊及全員系統表，均非蘇四夷之後嗣，而對於南區區公所前開94年6月14日及94年7月27日等同意備查函，表示不服，提起訴願，案經訴願決定撤銷原處分。上訴人不服，提起行政訴訟，經原審以96年度訴字第819號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）參加人主張之「蘇四夷」與系爭土地登記之祭祀公業管理人「蘇四夷」之住址不同，無從證明二者為同一人，故參加人是否具備提起本件行政爭訟之利害關係人身分，殊有疑義。（二）上訴人雖無法提出祖父「蘇畢」之戶籍謄本，以證明「蘇畢」為系爭祭祀公業設立人「蘇四夷」之子孫，惟行政機關核發祭祀公業派下全員證明書僅有形式效力，故受理申報機關祇須依行為時（下同）祭祀公業土地清理要點（下稱清理要點）（97年7月1日廢止）第2點就管理人或其派下所推舉之代表身分證明，與申請公告所應附文件是否具齊，程式是否相符予以形式審查即可，至於申報推舉人與享祀人是否有直系血親關係或有無設立原始資料，由於公業均年代久遠，資料多不齊全，實務上均係由申報人附具切結書而予公告徵求異議即足；因「蘇畢」於日據時期之明治32年1月4日死亡（即西元1899年1月4日），當時日本政府尚未對臺灣人口進行調查，上訴人自無法提出蘇畢之戶籍謄本，故上訴人等人共同推舉上訴人甲○檢附切結書切結申報內容實在，形式上符合清理要點第2點規定之程式，南區區公所已盡其形式審查之責准予公告，而於無人異議之情形下，核發派下全員證明書及准予上訴人甲○為祭祀公業蘇紅戇新任管理人之備查，並無違誤；又南區區公所核發之派下全員證明書及同意備查上訴人甲○為新任管理人之處分，並無確定私權之效力，參加人如對之有爭執，應循民事訴訟以求解決，被上訴人無於事後介入為實質審查之權限。依重測前灣裡段1930地號之「土地台帳」記載業主為「蘇紅戇」管理人為「蘇佛」，而蘇佛為上訴人之先祖，上開台帳「蘇紅戇」一欄應是漏載「祭祀公業」等字，參以系爭土地登記簿謄本所載管理人「蘇四夷」之住址為灣裡路1930號，核與上訴人祖先「蘇佛」及上訴人甲○父親「蘇爛」之戶籍地址即「臺南州新豐郡永寧庄灣裡千九百參拾番地」相符，此外，系爭土地向來由上訴人甲○以祭祀公業蘇紅戇管理人身分繳納地價稅，凡此足見上訴人當然係蘇佛所管理之「祭祀公業蘇紅戇」之派下員。被上訴人徒以上訴人父親蘇爛之設籍地並無蘇四夷之設籍資料，即謂上訴人非系爭公業之派下員，因而撤銷原處分，自有違誤等語，為此，訴請將訴願決定撤銷。
三、被上訴人則以：（一）參加人玄○○已提出其父蘇來成、祖父蘇萬的、曾祖父蘇四夷等戶籍謄本，加以證明其為本公業設立人之子孫，應認參加人對南區區公所94年6月14日南南民字第0940010019號函、94年7月27日南南民字第0940013274號函，同意核備本公業派下全員名冊及新任管理人之處分，具有法律上之利益，應為法律上之利害關係人。（二）上訴人甲○向南區區公所申報本公業所有省躬段978、978之1、978之2地號等3筆土地（嗣後再追加申報同段978之3地號土地），固然提出申報書、推舉書、沿革、派下全員系統表、派下全員名冊、土地清冊、派下全員戶籍謄本等相關資料。惟查，祭祀公業設立人及其子孫始得謂之為派下，並對祭祀公業有所謂「派下權」，因此南區區公所有依申報人即上訴人甲○所提出之戶籍資料，善盡其形式審查之義務。但申報人即上訴人甲○當時並未提出「蘇畢」之除戶謄本，且其提出之派下全員系統表及派下全員名冊，亦無法證明「蘇畢」為「該祭祀公業設立人蘇四夷」之子孫，被上訴人乃以96年6月12日南市法濟字第09600557490號函通知限期提出足資證明之證據，上訴人甲○仍無法提出。次查，自上訴人甲○提出其父「蘇爛」之除戶謄本，可知蘇爛當時（日據時代）設籍之「臺南州新豐郡永寧庄灣裡千九百參拾番地」，並無蘇四夷設籍資料，此觀上訴人甲○96年6月8日檢送參加訴願程序意見書附件4之臺南市南區戶政事務所85年10月8日南南戶楊字第9690號簡便行文表主旨可證。又臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）89年度亡字第22號民事判決書理由欄所謂「聲請人（甲○）係蘇四夷之派下員」，並非該案訴訟標的，故就此事實尚無確認事實之既判力。從而，南區區公所未善盡形式審查之義務，即遽認申報人即上訴人甲○及其所提出之派下全員名冊所列之派下，為系爭「祭祀公業設立人蘇四夷」之後代子孫，分別以94年6月14日南南民字第0940010019號函、94年7月27日南南民字第0940013274號函，同意核備上訴人甲○所提出之派下全員名冊及同意核備上訴人甲○為新任管理人。上開核備處分，難謂無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）系爭土地登記之所有權人為「祭祀公業蘇紅戇」，管理人為蘇四夷，而參加人業已提出其父親蘇來成、祖父蘇萬的、曾祖父蘇四夷之戶籍謄本，形式上足以證明與上開祭祀公業管理人蘇四夷之子孫關係，應認參加人對於南區區公所前揭同意核備「祭祀公業蘇紅戇」派下員名冊及新任管理人之處分，為具有法律上利益之利害關係人，而得提起訴願及本件行政訴訟。
(二)上訴人祇能提出蘇爛及蘇佛以下子孫之戶籍謄本，而無法提出蘇畢至蘇四夷之間之戶籍謄本以證明其間之親屬關係，以致出現戶籍資料上之斷層，故無法從上訴人提出之戶籍謄本釋明上訴人等人即為蘇四夷之派下子孫之事實；因此，上訴人無非以其自行製作之祭祀公業沿革及另筆重測前灣裡段1930地號（重測後為中和段941地號，即日據時期土地台帳1930番地）土地台帳記載之情形，主張蘇佛為上訴人之先祖，而蘇佛又為蘇紅戇所有之1930番地管理人，此外，1930番地復為蘇佛等祖先之設籍地，足證上訴人當為蘇佛所管理之「祭祀公業蘇紅戇」之派下員等語，為其釋明之論據。惟查，系爭登記為祭祀公業蘇紅戇所有之土地，重測前為灣裡段1820地號，該土地即為日據時期土地台帳之1820番地，此有土地登記簿謄本及土地台帳附訴願卷可稽。而依上訴人甲○提出之系爭祭祀公業沿革描述該公業之宗祠係設立地於日據時期臺南廳永寧里灣里庄一千九百三十番地，該地即為日據時期土地台帳之1930番地等情，復為上訴人所不爭，並有該份公業沿革附訴願卷可稽。然而，1820番地及1930番地之所有權人，前者為「祭祀公業蘇紅戇，管理人蘇四夷」；而後者則為「蘇紅戇，管理人蘇佛」，嗣又變更為共有，其後又移轉登記為蘇佛、蘇爛、蘇無毛等人所有，嗣更傳至後代男女子孫。是以1930番地於土地台帳所登記之所有權人既非「祭祀公業蘇紅戇」，參以上訴人等亦未將1930番地列為本件「祭祀公業蘇紅戇」之土地辦理申報等情，從而，形式上已難認1930番地為「祭祀公業蘇紅戇」之公產甚明。1930番地既難認係「祭祀公業蘇紅戇」之公產而與祭祀公業無關，則上訴人於公業沿革內記載所謂其先祖蘇四夷於設立該公業後，即每於清明時節在日治舊址臺南廳永寧里灣里庄一千九百三十番地舉行祭典，嗣更由上訴人甲○之祖父蘇畢出資於原址重建宗祠等詞，從形式上觀察，已難遽信，從而僅由1930番地之土地登記或設籍資料，自難釋明上訴人即為系爭祭祀公業設立人蘇四夷之派下子孫甚明。（三）如前所述，1930番地之土地所有權人為「蘇紅戇」而非「祭祀公業蘇紅戇」，嗣又變成共有，形式上已難認該土地與祭祀公業有關；尤其該土地登記曾登記之管理人「蘇佛」，亦與1820番地登記之「祭祀公業蘇紅戇，管理人蘇四夷」之情形，明顯不同；是從形式上觀察，自難僅憑「蘇佛」曾登記為1930番地之管理人乙節，即得出「蘇佛」亦為祭祀公業蘇紅戇所有之1820番地之管理人，從而，自亦無脈絡可導出蘇佛為蘇四夷子孫之外觀。況且，日據時期臺灣土地台帳為日本政府於明治37年間依據明治31年成立之臺灣臨時土地調查局所為之土地調查成果整理編製，此亦為上訴人於其訴願時提出之意見書所不否認；南區區公所身為祭祀公業受理申報機關，對於臺灣土地調查之歷史沿革，理應有瞭解之義務，不能怠於認識。則依系爭1820番地與1930番地係位在同一區域之情形，該2筆土地衡情應係在同一時期完成調查。然而，依上訴人甲○提出之祭祀公業沿革卻記載蘇四夷於民國前24年（即明治21年）失蹤，則蘇四夷又何能於10餘年後之明治37年間接受土地台帳之地籍調查﹖尤其，上開公業沿革既謂蘇佛係於蘇四夷失蹤後接續蘇四夷成為「祭祀公業蘇紅戇」之管理人，則何以蘇佛在同一時期之土地調查中未如同1930番地一般，將其本人登記為1820番地之管理人﹖其間顯有矛盾甚明。從而，上訴人於祭祀公業沿革內主張原公業管理人蘇四夷死亡，續由蘇佛擔任管理人，核與上開土地台帳登記之情形不符，尚難信實。是以，本件從上訴人甲○提出之申報文件即1820番地、1930番地土地台帳，對照其提出之祭祀公業沿革，從形式上審查，已難得出彼此相符之結論，則上訴人甲○所提上開資料即難以釋明其為系爭祭祀公業設立人蘇四夷之派下員而具有申報人之資格，洵堪認定。（四）土地台帳上登記之住所何在，與該人是否為某人之子孫，並無必然關係；況且，上訴人於系爭祭祀公業沿革中既謂蘇四夷於民國前24年（即明治21年）即已失蹤而下落不明，斯時土地台帳及戶籍登記尚未實施，則蘇四夷又何能於土地台帳上申報其住所為1930番地？亦啟人疑竇，因此，本件上訴人提出之戶籍謄本、系爭祭祀公業沿革及1820、1930番地之土地台帳，既存有如前所述之不明與不符之處，則自僅難以1820番地記載管理人蘇四夷之住所係在1930番地乙節，即謂已足釋明蘇佛及上訴人等即為蘇四夷之派下子孫。至於臺南地院89年度亡字第22號民事判決，係由上訴人甲○自稱為蘇四夷派下子孫而向該法院聲請對蘇四夷為死亡宣告之判決，核該判決僅是依上訴人甲○之片面聲請，經由公示催告程序後所為之死亡宣告判決，並無確定上訴人甲○即為蘇四夷之派下員之效力，故縱令該判決依上訴人甲○之聲請內容而記載蘇四夷之生前最後住所，亦無從釋明上訴人即為蘇四夷之派下子孫。況依原審法院卷附臺南市東南地政事務所97年3月7日東南地所登字第0970002062號函及其檢附之臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書等資料，可知系爭祭祀公業土地（即1820番地）於35年間曾由蘇佛之子蘇雙耳以原管理人蘇四夷死亡為由，而暫為代理申報管理人蘇雙耳，登記住址臺南市灣裡1930號，惟經受理申報機關審核結果認為業主不符，而將土地登記簿謄本有關管理人蘇雙耳之記載刪除，回復蘇四夷為管理人，惟住址之部分則未更改；此外，蘇雙耳代理申報時所檢附蘇四夷之日據時期戶籍謄本，有關記載蘇四夷之住址「臺南廳永寧里灣裡庄千九百五十一番地」及蘇四夷之死亡日期「大正5年11月29日」等情，反而是與參加人所提出其祖先蘇四夷及蘇四夷之子蘇萬的之戶籍謄本之記載相符，足見參加人主張其為系爭1820番地原管理人蘇四夷之子孫乙節尚非虛構。
由此益證上訴人所稱系爭祭祀公業土地管理人「蘇四夷」已於民國前24年（明治21年）失蹤而下落不明云云，與事實不符甚明。從而當無法單從系爭1820番地之土地台帳登記管理人蘇四夷之住所為1930番地乙節，即謂曾設籍於1930番地之人包括蘇佛及上訴人等人在內均為蘇四夷之派下員，甚為明確。又單從上訴人甲○曾於84年、86年及87年繳納系爭土地地價稅乙節，亦難得出上訴人為系爭祭祀公業設立人蘇四夷派下員之關聯性。從而上訴人上開主張，即難採取。（五）綜上所述，本件由上訴人甲○提出之申報資料，無從由其形式上認定上訴人甲○為系爭祭祀公業設立人蘇四夷之派下員，則其自稱已獲蘇四夷派下員推舉為該公業之申報人，即難謂符合清理要點及行為時（下同）臺灣省祭祀公業土地清理辦法（下稱清理辦法）（95年12月12日廢止）所定之申報人資格，其辯稱可以立具切結書以代釋明，並不可採。訴願機關以南區區公所未審究上訴人未提出「蘇畢」之戶籍謄本及上訴人甲○父親蘇爛設籍之「臺南州新豐郡永寧庄灣裡千九百三十番地」查無蘇四夷之設籍資料等情節為由，指摘南區區公所未盡形式審查義務，理由雖有不同，惟同謂南區區公所未盡形式審查義務之結論，則無二致，故訴願決定以南區區公所未盡形式審查義務為由，撤銷該所據以核發之派下全員證明書及管理人備查函，洵屬有據等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，再論斷如下：
(一)清理要點第1點：「為清理祭祀公業土地，加強其管理與使用，特訂定本要點。」第2點第1項：「祭祀公業土地之申報，由管理人檢具左列文件，向該土地所在地之直轄市或縣(市)政府民政機關(單位)為之。……㈠申報書。㈡沿革。㈢派下全員系統表及現員名冊。㈣土地清冊。㈤派下全員戶籍謄本。㈥土地所有權狀影印本或土地登記簿影印本。㈦原始規約，但無原始規定者，免附。」第7點第1項：「縣(市)政府(民政單位)審查祭祀公業申報後，應就其所附文件予以審查。其有不符者，應通知申報人於30日內補正；逾期不補正者，駁回其申請。」清理辦法第1條：「臺灣省政府為清理祭祀公業土地，以健全地籍管理，促進土地利用，特訂定本辦法。」第3條：「清理祭祀公業應確定派下員及辦理土地登記，其作業程序如左：一、清查造冊。二、公告清理清冊及清理期限。三、受理申報。四、審查、公告及異議處理。
五、發給派下全員證明及土地清冊。六、土地登記。七異動管理。」第5條第1項：「祭祀公業以管理人或派下員之一為申報人，並於申報期限內檢具左列文件申報之：一、申報書。二、沿革。三、派下全員系統表及現派下全員名冊。四、土地清冊。五、派下全員戶籍謄本。六、土地所有權狀影本或土地登記簿謄本。七、原始規約（無者免附）。」第7條：「(第1項)縣(市)政府(民政單位)審查祭祀公業申報案，發現應提出之文件不符者，應通知申報人於接到通知書之日起3個月內補正。(第2項)申報案有左列情形之一者，應以書面敘明理由，駁回之：一、申報人之資格不符者。二、不屬受理機關管轄者。三、逾期不補正或未完全補正者。四、涉及私權爭執者。(第3項)同一祭祀公業有2人以上申報者，縣( 市)政府(民政單位)應通知當事人於3個月協調以1人申報，逾期協調不成者，均駁回之。」（現行祭祀公業管理條例第1條、第8條及第10條有類似規定）。
(二)根據上開清理要點及清理辦法規定，行政機關藉由祭祀公業確定派下員及辦理土地登記，以清理祭祀公業土地，健全地籍管理，促進土地利用，規定經由一定程序後對有關核發派下全員證明(含管理人)之申報，予以備查並發給證明書，用以辦理土地登記。是以派下全員證明(含土地清冊)之核發，具有初步形式認定派下全員及祭祀公業之土地權利範圍，直接對外發生法律效果，自屬行政處分。本院48年判字第8號判例曾認關於祭祀公業派下之證明，非屬行政處分，嗣經本院庭長法官聯席會議決議不再援用，足見派下全員證明之核發，自屬行政處分，現為本院一致之見解。上訴意旨以行政機關所為之「同意備查」乙事是否具有行政處分性質，尚非無審究之餘地，而指摘原判決未依行政訴訟法第4條第1項及訴願法第3條之規定加以審查，即有違反行政訴訟法第125條云云，並不可採。
(三)依據清理要點第7點第1項及清理辦法第7條第1項、第2項規定，主管機關對祭祀公業申報案，就申報人提出之文件予以審查。而查台灣之祭祀公業係屬派下全體公同共有祀產之總稱，其設立方式，依習慣固有以太祖為享祀人而採取廣泛之族人為其範圍，或以最近共同始祖為享祀人，將其範圍限於家產分割當時，或分財後不久所成立各家之親屬。惟不論何者，原則上均須為祭祀公業之設立人及其繼承人始得為派下（參見台灣民事習慣調查報告第703、712、740、741頁）。
是以申報人所提出之申報資料，不足以證明其主張之派下全員為祭祀公業之設立人或其繼承人者，即不符合申報要件，主管機關不應予以備查及核發派下全員等相關證明，否則即屬違法。又認定事實為事實審之職權，是事實審法院之事實認定，如無違經驗法則、論理法則或證據法則，即不能指為違法。原判決自參加人提出其父親蘇來成、祖父蘇萬的、曾祖父蘇四夷之戶籍謄本，及其他相關事證，認定參加人與系爭祭祀公業管理人蘇四夷有子孫關係，核其認定並無違經驗法則、論理法則或證據法則，上訴意旨指摘參加人亦自承其曾祖父蘇四夷，生前住所未設於永寧庄千九百三十番地，即與本祭祀公業現行土地登記謄本記載之祭祀公業管理人蘇四夷住所地址不同，又本案無從證明參加人之曾祖父「蘇四夷」與上訴人之先父祖「蘇四夷」為同一人，原判決卻憑空論斷「參加人為祭祀公業蘇紅戇設立人蘇四夷之子孫」，即有矛盾之處，違行政訴訟法第133條應依職權調查證據及有經驗法則與論理法則之違反情事，要無可採。參加人既為系爭祭祀公業管理人蘇四夷之男性子孫（見原處分卷第471頁），上訴人如非系爭祭祀公業管理人蘇四夷之子孫，而申報為派下全員，且排除參加人為派下員，自會侵害參加人之權利或法律上利益。是參加人主張上訴人非系爭祭祀公業管理人蘇四夷之子孫，南區區公所對上訴人甲○所為核發派下員全員及其為新任管理人之申報，所為准予備查及核發證明為違法，即對該准予備查及核發證明，有提起訴願之權能。上訴意旨主張有關系爭祭祀公業管理人變更應是屬於祭祀公業派下員權利，參加人尚非祭祀公業蘇紅戇派下員，亦無依清理辦法及清理要點之規定，向法院提起「確認派下權」之訴，是以參加人所為之行政救濟行為應屬不合程式，參加人逕向訴願機關（即被上訴人）提起訴願本屬違誤云云，法律見解有誤。本案既自上訴人甲○之申報資料，無從認定上訴人為系爭祭祀公業設立人蘇四夷之派下員，此為原判決依法確定之事實，南區區公所為准予備查及核發證明，即於法有違。上訴人所為關於原判決就上訴人為系爭祭祀公業設立人蘇四夷之派下員事實認定之指摘，核屬就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言未論斷，或就原審所為論斷，泛言其論斷矛盾，均不足採。
(四)行政法院就屬於其審判權範圍事項為裁判時，對先決事實或法律問題，原則上均得自行認定事實及適用法律。本件原判決係審查被上訴人撤銷南區區公所對上訴人甲○之系爭祭祀公業申報案所為准予備查及核發證明處分，是否合法，就先決事實即上訴人是否為系爭祭祀公業管理人蘇四夷之子孫，得自行認定。上訴意旨以確認派下權之訴，應屬民事法院之權限，惟原判決竟以「形式上」認定本件當事人之「子孫關係」，進而為判決，顯已越俎代庖，侵害上訴人之權利，違反行使民事法院之職權，亦已超出法律所賦予之權限，與行政訴訟法第1條之規定相違，原判決為本案「子孫關係」之認定既屬錯誤，再據此前提肯認參加人為具有法律上利益之利害關係人，更屬謬誤，而指摘原判決有行政訴訟法第243條第1項不適用法規或適用法規不當之理由云云，亦屬誤解。
(五)行政訴訟法第162條第1項：「行政法院認有必要時，得就訴訟事件之專業法律問題徵詢從事該學術研究之人，以書面或於審判期日到場陳述其法律上意見。」係就「專業法律問題」為規定，而且是否為徵詢，係屬於行政法院之裁量權限。上訴意旨所指原審應依上開規定為徵詢之事項，均非屬法律問題，其指摘原判決違反行政訴訟法第162條第1項云云，自非有理。
(六)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 27 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 廖 宏 明法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 5 月 27 日
書記官 郭 育 玎