最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第545號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 張洪昌律師被 上訴 人 臺北縣政府
61號代 表 人 周錫瑋訴訟代理人 杜淑君律師上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國97年7月31日臺北高等行政法院96年度訴字第4175號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人於民國（下同）95年12月5日以北府水河字第0950850476號公告（下稱系爭公告），請於河川區域範圍內建造工廠或房屋等有礙排水行為之建物所有權人，自公告日起至95年12月31日止，自行拆除清理完竣、回復原狀，逾期不從者，被上訴人將依法派員強制執行拆除等語。嗣上訴人委請至善法律事務所於95年12月28日發文（下稱至善事務所函）陳請被上訴人就其所有位於臺北縣新店市○○街○○○巷○○號廠房（下稱系爭建物）妥為安置後，再行拆除，經被上訴人以96年1月5日北府水河字第0960000309號函（下稱系爭函文）復略以：系爭建物坐落新店溪行水區內未登錄國有土地上，已違反水利法規定，被上訴人已以前揭公告給予上訴人期限進行拆遷事宜，對於其代上訴人所請妥為安置後，再行拆除部分歉難照准；又系爭房屋經審查並不符合救濟金發放標準等語。上訴人不服系爭函文，提起訴願，亦遭駁回，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠系爭建物坐落之基地，於日據時期即已原始登記為新店石頭厝小段56-5號（下稱系爭土地），有地籍圖及土地登記簿冊可按，足證系爭土地早經政府編定地號，屬私人所有，且於登記之初，並非屬於國有河川水利地，後因水患致地籍資料幾乎全毀，地政機關嗣後重建資料時，竟漏未登記系爭土地之所有權人，致土地登記簿所有人欄位空白，73年間訴外人朱和興於系爭土地上興建鐵皮房屋乙幢，並申請電力公司架接電線電錶供電使用，系爭建物仍未為所有人之登記。朱和興乃將系爭建物售與曾豔玲再輾轉讓與上訴人。㈡新店溪河川區域線即行水區域線經臺灣省政府核定，於74年7月2日以74府建水字第149908號公告時（下稱省政府74年公告），系爭建物尚在河川管制線外，被上訴人未經詳查當初編定地號漏記載所有人之原委，逕列系爭土地為未登錄國有地，並以系爭建物建造完成後始公布之行政命令認定系爭建物屬違章建築，致上訴人蒙受財產上之鉅額損失，顯違法律不溯既往、土地登記之信賴保護原則及最高法院67年度第2次民事庭庭長會議決議。㈢被上訴人及訴願機關未向原始起造人朱和興、當地管區員警及鄰里長查明，系爭建物是否於73年間起造完成，逕以上訴人未提出系爭土地所有權狀、房屋建造及使用執照為由，而認系爭建物非合法建物，並依水利法第78條第4款規定否准所請，顯有違法。
三、被上訴人則以：㈠有關上訴人不服系爭函文中「已給予期限進行拆遷事宜，對於妥為安置後，再行拆除部分，歉難照准」部分，僅為系爭公告之說明，並對其陳情（妥為安置，再行拆除）案件之答復，未對其法律上權利或利益直接發生任何法律效果，故屬單純事實敘述而為觀念通知之一種，與行政處分之要件有間，自無侵害上訴人權益之問題。㈡有關上訴人不服系爭函文中「系爭違建物不符合救濟金發放標準」部分，並非對上訴人之請求有所准駁（況上訴人委託之律師事務所函亦未對此有所請求），顯不發生何種具體的法律上之效果，其性質自非屬行政處分，應僅為事實行為之觀念通知，對上訴人而言，自不發生處分之效果。又上訴人無法提出系爭土地所有權狀、房屋建造及使用執照等證據，以證明系爭建物屬合法施設之建造物、系爭土地依新店市地政事務所土地登記簿登記為國有及上訴人自承系爭建物為違章建築等情可知，上訴人請求補償乙節顯與水利法第79條第1項規定及經濟部以91年12月9日經授水字第09120211020號函（下稱經濟部91年函）釋，補償應以系爭建物合法為前提之要件不符，是上訴人請求補償，自屬無據。㈢依上訴人所提之78年11月4日不動產買賣合約書影本，其買賣標的物係坐落新店市○○段○○○○段56-4號土地上面積約190坪之鐵屋建築物一棟全部，非如上訴人所稱係坐落系爭土地上，故系爭建物顯非如上訴人所稱繼受於曾豔玲，而係上訴人於78年11月4日買賣不動產後自行搭蓋施設於新店溪河川區域內國有土地上之原始取得違章建物，上訴人前揭訴稱顯然矛盾不實，為推諉之詞，自不足採。又系爭建物縱坐落於系爭土地上，惟查新店溪河川區域線業係經省政府74年公告在案，經比對地籍圖及前揭公告之新店溪河川圖籍、套繪前揭新店溪河川圖籍之現場空照圖節本及前揭地號之土地建物查詢資料影本，足資認定系爭土地係位於新店溪河川區域內之國有土地無誤。另查省政府74年公告新店溪河川區域時，已將系爭土地劃入河川區域內，迄今未曾變更，亦無76年8月10日經濟部水利署變更新店溪河川區域線之情事等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭函文乃對至善事務所函所為之回復，並非被上訴人單方主動所為，自非行政訴訟法第4條第1項撤銷違法行政處分之領域，亦即系爭函文係被上訴人為答復上訴人之陳情函所為，故首應探討者係上訴人有無「依法申請」被上訴人就系爭建物予以妥為安置後，再行拆除之權利，而上訴人之訴訟代理人亦自陳系爭建物乃未經申請即予建造，可知系爭公告令上訴人限期進行拆遷系爭建物，自符合水利法第78條、第78條之1等規定；況遍觀水利法，要無被上訴人拆遷廠房前，先妥為安置之規定，且上訴人亦未提出其請求先行安置、再為拆除之法律依據，是至善事務所函僅係屬行政程序法第168條之「陳情」，要無因此賦予被上訴人應先為安置，再為拆除系爭建物之義務，從而系爭函文否准上訴人此項請求，並無不合。㈡依上訴人提出之78年11月4日不動產買賣合約書影本，其向曾豔玲購買之190坪鐵屋建築物係坐落在新店市○○段○○○○段56-4號之土地上，而非上訴人申請安置妥適，再行拆除之系爭建物，上訴人雖堅詞陳稱其所購買者係位於系爭土地上，惟未舉證證明，足證上訴人之主張不實。從而，上訴人請求傳訊證人劉天進，以資證明其主張之廠房係坐落系爭土地上，且係73年以前建築完成，即無必要。㈢至上訴人主張系爭建物早於省政府74年公告河川管制線前建造完成，則系爭公告命上訴人限期拆除系爭房屋，顯有違法乙節，經查上訴人起訴爭執之標的，係系爭函文而非系爭公告，上訴人此項有關系爭建物被認定為在河川區域內之違章建築，應行拆除之處分不當之主張，非系爭函文之內容，上訴人此項主張，即有未合，洵不足採。況系爭新店溪河川區域線係經省政府74年公告在案，經比對地籍圖及前揭公告之新店溪河川圖籍、套繪前揭新店溪河川圖籍之現場空照圖節本及前揭地號之土地建物查詢資料影本，足資認定系爭土地係位於新店溪河川區域內之國有土地無誤，且已於省政府74年公告時，劃入河川區域內未曾變更，故上訴人所陳，俱不足採。㈣依經濟部水利署91年函釋可知，水利法第79條第1項規定之適用，係以系爭建物合法為前提要件。查上訴人主張其係系爭建物之所有權人，惟未提出系爭建物坐落土地之土地所有權狀、房屋建造及房屋使用執照等證據以資證明。且系爭土地依新店市地政事務所土地登記簿登記為國有。況上訴人亦自承系爭建物屬未辦理保存登記且未向地政機關辦理所有權登記之建物，其既屬違章建物，顯與首揭水利法第79條第1項補償規定不符，被上訴人於系爭函加以註記，並無不合。又至善法律事務所函並未對被上訴人請求核發補償金，從而，被上訴人對於此項有關上訴人廠房拆除不符合救濟金發放標準之註記，非基於上訴人之請求，且上訴人訴訟代理人堅詞本件係提起撤銷訴訟而非課予義務訴訟，則此項對於是否符合救濟金發放標準之爭執，對上訴人而言，並無實益，因將原決定及原處分予以維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：㈠按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權
利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為或不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」，行政訴訟法第4條第1項、第5條分別定有明文。可知撤銷訴訟之提起，必有行政機關所做出之損害人民權利或法律上利益之不利的行政處分存在；而所謂行政處分，依行政程序法第92條及訴願法第3條之規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。而欲提起課予義務訴訟，請求行政機關為有利申請人之行政處分者，必該申請人有依法申請之權利，始得為之，自不待言。
㈡次按「河川區域內，禁止下列行為：…建造工廠或房屋。
…」、「河川區域內之下列行為應經許可：施設、改建、修復或拆除建造物。…」、「水道沿岸之種植物或建造物，主管機關認為有礙水流者，得報經主管機關核准，限令當事人修改、遷移或拆毀之。但應酌予補償。」，水利法第78條、第78條之1、第79條第1項分別定有明文。又「…如擬依水利法第79條規定辦理補償，則系爭建物應為合法建物。…河川公地搭建違建戶，應無水利法第79條第1項之適用。…另查水利法第78條第1項規定在行水區內禁止妨礙水流之建造行為…如係非法施設建造物，其拆除自不生補償問題。」，業據經濟部以91年12月9日經授水字第09120211020號函釋在案，該函釋係經濟部本諸水利法主管機關之地位，為執行水利法之職責而為之細節性、執行性之解釋規則，核與水利法第79條規定之意旨無違，自得予以適用。
㈢上訴意旨略以：⑴被上訴人就新店溪水利事項未會同河川事
業主管機關到場履勘；及地政機關到場履勘系爭房屋之坐落地號卻未繪製現場圖並明確標示建物之坐落位置；及地政機關未針對被上訴人函詢主旨明確函復系爭建物有無占用河川地，上訴人請求調查未果，原判決有不備理由之違法。⑵新店溪河川區域計劃成果圖內共有四種區域線或範圍線，所謂水利地之範圍究應以何者為準據，尚不明確，原審認定上訴人廠房位於河川區域內之國有地，其判決有適用法規不當之違法等語。
㈣經查，新店溪河川區域線即行水區域線經臺灣省政府核定，
且於74年7月2日以74府建水字第149908號公告，系爭土地為新店溪行水區內土地，而上訴人所有系爭建物所在土地是新店溪行水區內之未登錄國有土地，且未經申請核准即予建造，應屬違章建物，被上訴人認系爭建物有礙排水行為，乃以系爭公告限令於公告日起至95年12月31日止自行拆除清理完竣、回復原狀，逾期不從者，被上訴人將依法派員強制執行拆除；上訴人乃陳請就其所有系爭建物妥為安置後，再行拆除，經被上訴人以系爭函文函復略以：系爭建物坐落新店溪行水區內未登錄國有土地上，已違反水利法規定，被上訴人已以前揭公告給予上訴人期限進行拆遷事宜，對於其代上訴人所請妥為安置後，再行拆除部分歉難照准；又系爭違建物經審查並不符合救濟金發放標準等情，為原判決經調查證據及辯論後依法認定之事實。而上訴人對系爭公告（按系爭公告始為認定系爭建物位於新店溪行水區內之未登錄國有土地有礙排水行為並限期拆除效力之行政處分）無爭議，僅請求就系爭建物先安置再拆除，則系爭函文僅為被上訴人函復上訴人之陳情而為，並非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對上訴人發生法律上效果之單方行政行為，依首揭規定及說明，系爭函文非屬行政處分，原判決據以認定系爭函文非屬撤銷訴訟之標的；復以水利法並無在河川區域內未經申請核准而建造廠房者，得依法請求主管機關應在拆遷廠房前，先妥為安置後再行拆除之規定，上訴人應無此申請權，亦無提起課予義務訴訟之權利等，據以駁回上訴人之訴。其認事用法並無違誤，並已明確論述其認定事實之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當或理由不備等違背法令之情形，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，要難謂為原判決有違背法令之情形。至其餘上訴理由或係重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或係執其一己之法律見解，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，自難認為合法之上訴理由。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 27 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 黃 淑 玲法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 5 月 27 日
書記官 賀 瑞 鸞