最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第558號上 訴 人 遠傳電信股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 徐嘉男律師
李如龍律師楊文豪律師被 上訴 人 國家通訊傳播委員會代 表 人 乙 ○
送達代收人 丙○○上列當事人間電信法事件，上訴人對於中華民國97年8月6日臺北高等行政法院96年度訴字第3189號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
訴願決定撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國（下同）95年12月18日請上訴人及其從屬公司和信電訊股份有限公司（下稱和信電訊）提供自94年11月至95年10月間之用戶數及營業額統計資料，並以二者所經營業務項目之用戶數及營業額市占率合計均達行動電話業務市場25%以上等理由，經被上訴人96年3月1日第146次委員會議決議，依電信法第26條之1第2項及第26條第3項授權訂定之第一類電信事業資費管理辦法第10條第1項第3款規定，以96年3月12日通傳營字第09605026250號處分書（下稱原處分）認定上訴人為第一類電信事業行動電話業務之市場主導者。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠按不服行政機關所為處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4條及第5條規定，決定受理訴願之機關，被上訴人竟在無法律規定下，受理其所為行政處分之訴願案件，並作成訴願決定，顯已違反訴願法規定；且被上訴人自行頒布組織規程，組成訴願審議委員會審議其作成行政處分之訴願案件，亦顯有違訴願法第52條第3項規定。又縱認被上訴人得自任本件之訴願機關，然其由該會委員兼任訴願審議委員會委員審議原處分，並作成訴願決定，亦屬違法。被上訴人所為訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應予撤銷，由被上訴人送請法定管轄訴願機關行政院重行為適法之決定。㈡電信法第26條之1第2項規定之授權，顯不符授權明確性之要求，姑不論其合憲性，行政機關據該授權訂定之授權命令或作成行政處分，仍不可逾越母法，或增加母法所無之限制。原處分不僅悖於被上訴人自己訂定之授權命令，認定上訴人為第一類電信事業行動電話業務之市場主導者，且就「第一類電信事業」範圍之解釋，亦逾越母法即電信法對「第一類電信事業」定義之範圍；被上訴人對第一類電信事業資費管理辦法所定市場主導者之概念放寬界定，以公平交易法中「結合」及公司法中「關係企業」之概念，擴張認定上訴人屬第一類電信事業主導者，除違反法律保留原則、授權明確性原則及預見可能性原則外，在論理上亦有謬誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠訴願法未對不服被上訴人所為行政處分之救濟規範，被上訴人為貫徹司法院釋字第613號解釋意旨及參照訴願法第4條第8款規定，設置訴願審議委員會受理不服被上訴人未經聽證程序之行政處分，自無不合，被上訴人就本件自有訴願管轄權。㈡被上訴人為電信事業公平競爭之事前管制機關，與事業競爭之事後管制機關－行政院公平交易委員會，對於競爭事業與其市場力量之評估，應採相同之準則與解釋。行政院公平交易委員會發行之「競爭政策通訊」第8卷第1期，行政院公平交易委員會於上訴人與遠和電信及和信電訊水平結合申報案，評估結合事業體之市場力量，採「兩事業結合後之市場占有率約31.2%」，藉以評估結合事業體對整體市場結構、競爭情形暨服務品質之影響。被上訴人於第一類電信事業資費管理辦法第10條第1項第3款採相同認定標準，自無爭議；是被上訴人依電信法第1條規定，援引公平交易法第6條、公司法第369條之1至第369條之3等規定，認定上訴人及其從屬公司和信電訊已符合第一類電信事業資費管理辦法第10條第1項第3款所定情事，公告上訴人為第一類電信事業行動電話業務市場主導者，未違反法律保留原則及明確性原則，且與不對稱管制之立法意旨相符等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠程序方面：⒈現行訴願法第4條第7款係89年7月1日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為之修正。修正當時，我國法制上除憲法規定之獨立機關外，並無其他實質之獨立行政機關，該修正根本未慮及（實際上亦無從考量獨立通訊傳播監理行政機關即被上訴人），是該款立法原意應僅針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄，並非針對獨立通訊傳播監理行政機關即被上訴人所為處分之救濟規定。故現行訴願法第4條顯然未就不服獨立通訊傳播監理行政機關即被上訴人未經聽證程序之行政處分之救濟方式有所規範，則被上訴人為貫徹司法院釋字第613號解釋意旨及參照訴願法第4條第8款規定，得由被上訴人受理不服其未經聽證程序之行政處分。⒉查獨立機關之行政機關組織型態，緣自美國19世紀末到20世紀初所發展，另中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之不受其他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。觀諸司法院釋字第613號解釋，亦明確指出立法者將被上訴人設計為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力。是倘不服被上訴人之行政處分提起訴願係由行政院管轄，將導致行政院可就被上訴人基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而與上開解釋所示被上訴人所為具體個案決定不受行政院指揮與監督之意旨相違。⒊又行政院如可撤銷被上訴人之決定，將產生行政院實質介入獨立機關自主運作之結果，如此不啻由行政院對被上訴人直接進行指揮監督，亦不符合中央行政機關組織基準法「自主運作」之要求。被上訴人自設訴願審議委員會自屬有「法理」上之依據，且此係中央行政機關組織基準法建制「獨立機關」後方發生之問題，乃屬嗣後隱藏法律漏洞，此時應限縮訴願法第4條第7款適用範圍。故被上訴人組織上雖等同於部、會之二級機關，但因屬獨立機關而無監督機關，在作用法上等同於一級行政機關，應使被上訴人類推適用訴願法第4條第8款規定自設訴願審議委員會。⒋再者，考量訴願係機關自省之救濟機制，國家通訊傳播委員會組織法第7條所揭職權行使之獨立性，即司法院釋字第613號所附行政院釋憲聲請書所揭被上訴人就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），被上訴人所作成之處分均經被上訴人設置訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4條第8款及第5條第1項規定，要無相悖，被上訴人自為訴願管轄機關。㈡實體方面：⒈原處分就「第一類電信事業」範圍之解釋，並未逾越母法即電信法對「第一類電信事業」定義之範圍：按電信法第26條之1第2項規定「前項所稱市場主導者，由主管機關認定之。」係經立法院通過之法律，法院自不能拒絕適用，且依電信法第26條之1規定之立法意旨及背景觀之，該法律所以授權主管機關認定「市場主導者」，目的在於考量市場主導者相對於其他競爭同業擁有「優勢之市場力量」，為避免其濫用此優勢地位，而加以較高之規制，以維持市場公平競爭，並保障消費者權益，但所謂「優勢之市場力量」因素頗多，為免掛一漏萬，方以法律授權主管機關依個別情形為具體之認定，原處分就「第一類電信事業市場主導者」之範圍，未侷限於「單一事業」，自未逾越母法即電信法之範圍，亦未違反法律保留原則。⒉原處分得將「相結合」或「從屬公司」之概念納入電信法「第一類電信事業」之定義，並未違反預見可能性原則：按電信法第26條之l及固定通信業務管理規則、電信事業網路互連管理辦法、第一類電信事業資費管理辦法，就「市場主導者」之不對稱管制，分別定有規定，第一類電信事業資費管理辦法第10條第1項並對「市場主導者」有所界定。且依電信法第1條規定：「為健全電信發展，增進公共福利，保障通信安全及維護使用者權益，特制定本法；本法未規定者，依其他法律之規定。」可知電信法規對市場主導者予以不對稱之管制，其目的亦在於維持市場公平競爭，並保障消費者權益，於電信法不牴觸之範圍內，並可適用其他與不公平競爭相關之法律。蓋我國電信產業已由獨占的市場結構逐步轉變為競爭的市場結構，電信法對市場主導者之行為規範，除使新進業者能有與既有業者公平競爭之機會外，亦期透過競爭機制使消費者權益得以保障。電信相關法規因而對市場主導者所為「資費調整與其促銷方案」「批發價格之提供」「網路互連與接續費之計算」等行為，事前予以立法管制，其目的即係為預防「交叉補貼」「差別訂價」「不當偏好或差別待遇」「垂直價格擠壓」與「樞紐設施的濫用」等行為之發生，其所以要對「第一類電信事業市場主導者」之營業自由權利予以限制，目的顯在於「建立公平競爭秩序」與「維護消費者權益」，公平交易法既為所有競爭行為之法律規範，其有關「結合」之法律概念，及公平交易法第46條規定「事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規定。」於認定市場主導者實質範圍時，自有適用之餘地，上訴人主張「於『事前管制』之電信法不得適用『事後管制』之公平交易法『結合』概念」云云，尚難採信。復按「競爭法」上判斷個別事業之市場地位，對於「事業」主體觀念係以「功能性交易實體」為主，並得納入以「關係企業」一併計算持股，或將彼此在「事實上不為競爭之多數事業」一併規範，有關「市場主導者」之認定，既屬公平交易之事前管制，自當以其「實質上」是否擁有優勢之市場影響力為準，而不在於其市場力量係透過「何種形式或外觀」呈現。從而，第一類電信事業非僅以「單一事業」擁有優勢之市場影響力者為限，其縱屬2個以上組織結合，或以具有控制與從屬關係之2個以上組織，擁有優勢之市場影響力而成為市場主導者，顯亦應在不對稱管制範圍之列。如若不然，則具有結合及控制從屬關係之廠商，可運用直接或間接掌握之市場影響力，整合其於市場上之經濟力及控制力，與其他同業競爭，但卻不能受到較高之事前管制，則「維持市場公平競爭」「保障消費者權益」之預先管制立法意旨顯難達成。原處分依公平交易法「結合事業」或公司法「控制從屬關係」之概念，跨越名義上之單一組織，而以實質上之「單一事業」作為認定市場主導者之標準，自無違誤。再者，被上訴人為電信事業公平競爭之事前管制機關，與事業競爭之事後管制機關－行政院公平交易委員會，對於競爭事業與其市場力量之評估，應採相同之準則與解釋。依行政院公平交易委員會發行之「競爭政策通訊」第8卷第1期所載，行政院公平交易委員會於上訴人與遠和電信及和信電訊水平結合申報案，評估結合事業體之市場力量時，係採用「兩事業結合後之市場占有率約31.2%」之認定，原處分自得予以援用，又據上訴人96年1月18日遠傳（法規）字第09610100368號函已揭示上訴人對和信電訊直接持股達100%，和信電訊為上訴人之子公司，無論依據公平交易法第6條或公司法第369條之2規定，上訴人與和信電訊均屬結合及控制從屬公司之關係，上訴人及和信電訊自94年11月至95年10月間之用戶數及營業額市占率，合計均達行動電話業務市場25%以上，縱以上訴人所檢附之95年12月臺閩地區2G行動電話業務概況表內容觀之，上訴人及和信電訊之用戶數市占率亦為29.18%，營業額市占率亦為34.4%；上訴人於93年1月合併和信電訊後，且隨即自同年4月起與和信電訊共同推出「遠傳大雙網165、365、765」、「大三網333」等資費方案，為上訴人所不爭執，其共同決定價格及產品之行為，已直接限制競爭機制之發揮，且上訴人與和信電訊亦整合二者之網路設備、行銷通路及客戶服務等，該行為除消弭彼此原有之競爭關係外，亦產生一致之對外行為，而成為「事實上不為競爭之多數事業」，故上訴人與和信電訊縱分屬2個不同之法人人格，各自擁有不同之特許執照，然上訴人仍可基於結合及控制從屬關係，將上訴人及和信電訊整合成一市場上之經濟體，與其他同業競爭，原處分自「實質市場力量」觀點，認定第一類電信事業資費管理辦法第10條第1項第3款所謂之「市場主導者」，將上訴人所直接或間接掌握之市場影響力納入判斷，並援引公平交易法第6條、公司法第369條之1至第369條之3等規定，認上訴人及其從屬公司和信電訊已符合第一類電信事業資費管理辦法第10條第1項第3款情形，並公告上訴人為第一類電信事業行動電話業務市場主導者，自無違誤，且上訴人所具有之實質市場影響力，為其主觀所預見，亦未違反預見可能性原則。從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱正確。上訴人徒執前詞，訴請撤銷，為無理由等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：㈠按「訴願之管轄如左：．．．七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。
八、不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」、「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第4條第7款、第8款及第5條所明定。是不服行政機關之行政處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4條及第5條規定，決定受理訴願之機關。㈡次按「司法院解釋有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院釋字第185號、第188號解釋有案。本院就人民不服國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）之行政處分所提之訴願，應由行政院或由通傳會管轄？發生見解歧異，並於依法行使統一法令見解之職權時，就其是否涉及處理與釋字第613號解釋『有關事項』，發生適用釋字第613號解釋之疑義，爰依法聲請司法院大法官就釋字第613號解釋之適用範圍，為補充解釋。案經司法院大法官97年12月26日大法官第1333次會議議決不受理案件第12案決議『有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題，並不在本院釋字第613號解釋之解釋範圍內，自不生就此聲請補充解釋之問題』，故不受理。是釋字第613號解釋理由2第2段雖謂『承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督』等語，但並非有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題所為之釋示。故本院就人民不服通傳會之行政處分所提訴願應如何定其管轄機關，依法行使統一法令見解之職權時，並非處理與釋字第613號解釋『有關事項』，故不發生應依釋字第613號解釋意旨為之問題，合先敘明。人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4條第7款規定，由行政院管轄之。」復經本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議在案。是上訴意旨主張：被上訴人為行政院所屬機關，在現行法未規定，亦未授權被上訴人得自設訴願審議委員會之情形下，被上訴人自設訴願審議委員會即有違法律保留原則，且侵犯立法者之形成空間；原判決徒以訴願法第4條第7款之立法背景與獨立機關應自主運作等理由，逕認本件有法律漏洞情形，而忽略中央法規標準法第5條、訴願法第1條、第4條第7款及第5條明文規定，置權力分立與法律保留原則於不顧，有違訴願法第4條、第5條、中央行政機關組織基準法第2條、憲法第53條及行政一體原則，而有判決不適用法規之違法云云，自屬有據。㈢再按「（第1項）訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。（第2項）原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。（第3項）原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。．．．」為訴願法第58條所明定。本件上訴人因不服被上訴人所為之原處分，而提起訴願，揆諸前揭說明，其訴願管轄機關應為行政院，被上訴人於收受上訴人之訴願書時，依訴願法第58條規定，應先行重新自我審查，被上訴人既未依上訴人之請求撤銷或變更原行政處分，依上開訴願法第58條第3項規定，即應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關行政院，詎被上訴人未依上開規定為之，逕自為訴願決定，已牴觸訴願法第4條第7款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規定，而有程序上之瑕疵，其所為之訴願決定，自非合法。㈣綜上所述，被上訴人就上訴人不服原處分提起之訴願，未依訴願法第4條第7款及第58條規定辦理，而逕為駁回上訴人訴願之決定，於法尚有違誤，原判決遞予維持，未予糾正，自亦有未合，上訴意旨執此指摘，訴請廢棄，為有理由，應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並撤銷訴願決定，並被上訴人應依本院法律見解，將本件上訴人訴願書及必要之關係文件，送於訴願管轄機關行政院為訴願審議。至上訴人訴請撤銷原處分之實體上主張，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，無法逕為審酌，應待訴願結果後再為主張，併此敘明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 99 年 5 月 27 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 東 都法官 林 文 舟法官 曹 瑞 卿法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 5 月 27 日
書記官 吳 玫 瑩