最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第56號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 林文鵬 律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 乙○○上列當事人間有關農業事務事件，上訴人對於中華民國97年1月30日高雄高等行政法院96年度訴字第750號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人前於民國（下同）95年3月31日向被上訴人申請臺南市○○區○○段130、28-1、131、142、144、145地號土地（下稱系爭土地）之農業用地容許作農業設施使用同意書，經被上訴人以95年4月13日南市建農字第09541017320號函核發「農業用地容許作農業設施使用同意書」（編號：95水產006號，核發日期為95年4月10日）在案。嗣教育部中部辦公室以96年3月19日教中（總）字第0960504796號書函請被上訴人查明確認是否曾核發上訴人前揭同意書，案經被上訴人查明後，以96年3月21日南市建農字第09640031910號函復教育部中部辦公室略以，前揭同意書確為被上訴人所核發，惟再經被上訴人複核後發現原申請土地之使用分區不符農業用地容許作農業設施使用審查辦法第2條規定之適用範圍，被上訴人將依法另案撤銷該同意書等語。被上訴人旋以96年3月26日南市建農字第09641015030號函撤銷前於95年4月10日發給上訴人之農業用地容許作農業設施使用同意書。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：系爭土地之使用分區編列為養地，屬於農業用地容許作農業設施使用審查辦法第2條規定之養殖用地，依法應得發給農業用地容許作農業設施使用同意書，被上訴人撤銷發給上訴人之使用同意書，顯無理由；又上訴人向被上訴人承租土地，卻無法在租賃目的內合法設置農業設施，被上訴人之作為顯然前後矛盾；再者，上訴人對於使用同意書之違法發給確非明知或因重大過失而不知，且上訴人信賴此使用同意書的利益，顯然大於撤銷違法使用同意書所欲保護之公益，被上訴人核發使用同意書之行政處分縱有違法，亦不得撤銷等語，求為撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：教育部應早於被上訴人發給違法同意書前，即已認為上訴人疑似違反土地租賃契約，始會要求上訴人申請農業用地容許作農業設施使用同意書。故被上訴人撤銷原違法處分，並不因而改變當時系爭土地原本既已存在之事實及爭端，從而上訴人尚無信賴利益可言。然倘若只因被上訴人一時疏察而為違反農業發展條例等相關農業法規，其違法之行政處分又不得撤銷，則顯與行政程序法第1條明示所欲維護之大眾公益有所違悖，且易失人民對行政機關行政之信賴。本件上訴人其信賴利益顯無大於撤銷同意書所欲維護之公益，亦無違反行政程序法第117條但書規定不得撤銷之情形，故被上訴人依行政程序法第117條規定，依職權撤銷原違法行政處分（原發給上訴人之前揭同意書），並無違誤等語，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰
以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」行政程序法第117條、第119條分別定有明文。次按「本辦法之適用範圍如下：本條例第3條第11款所稱之耕地。依區域計畫法劃定為各種使用分區內所編定之林業用地、養殖用地、國土保安用地、或上開分區內暫未依法編定用地別之土地。依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區以外之分區內所編定之農牧用地。依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地。」為農業用地容許作農業設施使用審查辦法（下稱審查辦法）第2條所規定。又「都市計畫發布實施後，不合分區使用規定之土地及建築物，除經自行停止使用2年或經目的事業主管機關令其停止使用者外，得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，並依下列規定處理之：原有合法建築物不得增建、改建、增加設備或變更為其他不合規定之使用。建築物有危險之虞，確有修建之必要，得在維持原有使用範圍內核准修建。但以縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所尚無限期要求變更使用或遷移計畫者為限。因災害毀損之建築物，不得以原用途申請重建。」都市計畫法臺灣省施行細則第31條亦定有明文。（二）查臺南市土地屬都市土地，係依都市計畫法劃定各種土地使用分區，而上開臺南市○○段28-1、144地號2筆土地屬74年5月6日發布實施「擬定臺南市北區（鄭子寮地區）細部計畫」案內劃設之道路用地，同段130、131、145地號3筆土地屬前揭細部計畫案內劃設○住○區○○段○○○○號土地則屬前揭細部計畫案內劃設之公園兼兒童遊樂場用地，有被上訴人96年11月26日南市建農字第09641077430號函附原審卷可稽，足見系爭土地均非依都市計畫法劃定為農業區、保護區範圍內之土地，與農業用地容許作農業設施使用審查辦法第2條之規定不符，並無農業用地容許作農業設施使用審查辦法之適用，是被上訴人依據上開審查辦法核發上訴人95年4月10日95水產006號農業用地容許作農業設施使用同意書，即非適法。另查，上開審查辦法第2條第2款，係針對依區域計畫法劃定為各種使用分區內所編定之林業用地、養殖用地、國土保安用地、或上開分區內暫未依法編定用地別之土地而為規定，而本件系爭土地屬依都市計畫法劃定各種土地使用分區之土地，並無該款適用之餘地，故上訴人所訴系爭土地之使用分區編列為養地，屬於養殖用地，依法應得發給農業用地容許作農業設施使用同意書云云，顯係對上開審查辦法第2條規定有所誤解，並不足採。（三）次按，行政程序法第8條規定行政行為，應保護人民正當合理之信賴。而主張適用此項信賴保護原則，須具備：⑴有信賴基礎⑵信賴表現⑶信賴值得保護。經查，農業用地容許作農業設施使用審查辦法係於92年12月15日經行政院農業委員會發布實施，而上訴人於95年3月31日依據該辦法檢齊應附文件提出申請，自應知悉該辦法之相關規定。次查，觀諸上訴人95年3月31日提出之農業用地容許作農業設施使用申請書，其就系爭土地之土地標示使用分區欄分別記載為低密○住○區○道路用地、低密度住宅區、公園兼兒童遊樂場、道路用地、低密度住宅區，亦有該申請書附於訴願卷內可憑，足見上訴人向被上訴人提出申請時，已對其申請之各筆土地使用分區，並非依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地乙節知之甚詳。縱被上訴人雖疏未查明，誤為核發系爭使用同意書，然上訴人於申請使用同意書之初，既有客觀事實足以證明其知悉所承租之系爭土地並非依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地，卻仍向被上訴人提出申請，則上訴人對於被上訴人核發系爭農業用地容許作農業設施使用同意書顯屬違法之事實，縱非明知亦有重大過失而不知之可歸責原因。何況，被上訴人於核發系爭之使用同意書後，上訴人並不因而在系爭土地增設各種農業設施，而有信賴利益值得保護之情形，揆諸前揭說明，自無信賴保護原則之適用。從而，被上訴人依行政程序法第117條規定職權撤銷其所為之違法行政處分（原核發給上訴人之前揭同意書），並無不合。上訴人主張：其對於使用同意書之違法發給確非明知或因重大過失而不知，且上訴人信賴此使用同意書的利益，顯然大於撤銷違法使用同意書所欲保護之公益，被上訴人核發使用同意書之行政處分縱有違法，亦不得撤銷云云，核不足採。（四）末查，依都市計畫法臺灣省施行細則第31條規定，都市計畫發布實施後，不合分區使用規定之土地及建築物，除經自行停止使用2年或經目的事業主管機關令其停止使用者外，得繼續為原有之使用。本件系爭土地雖不在農業用地容許作農業設施使用審查辦法所規範得申請核發農業設施容許使用範圍，然系爭土地上之建物是否為水產養殖附屬設施？系爭土地及其建物得否依據都市計畫法臺灣省施行細則第31條規定，得繼續為原有之使用？及上訴人與教育部間之土地租賃關係是否得以存續？自應依據事實現狀及被上訴人與上訴人原來所訂土地租賃契約之約定予以認定，核與被上訴人自行撤銷其核發違法之系爭使用同意書之處分，為分屬不同之二件事情，要不能混為一談。從而上訴人主張被上訴人撤銷原發給上訴人之系爭使用同意書，和被上訴人與上訴人訂立之臺灣省臺南市公有養魚池租賃契約相互矛盾云云，仍無可採。綜上所述，上訴人之主張並不可採。被上訴人依行政程序法第117條規定，以96年3月26日南市建農字第09641015030號函撤銷95年4月10日發給上訴人之農業用地容許作農業設施使用同意書，並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合等由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：（一）「編為某種使用地之土地，於其所定之使用期限前，仍得繼續為從來之使用。」固為土地法第83條所定。然依其規定文義，係指於編定所定之使用期限前，仍得繼續為從來之使用，並非指該使用已經合於編定之使用用途。而所謂為從來之使用，上引都市計畫法臺灣省施行細則第31條所定，即不得增建、改建或重建。次查依農業發展條例第8條之1第3項授權訂定之上述審查辦法，其目的在於審查農業設施之容許使用及許可申請建照，此由同條例第8條之1第2項規定可知，故是否容許使用之農業設施，主管機關必須依據農業發展條例相關規定及上述審查辦法為之，與土地法第83條准許為從來使用，為不同之範疇，即雖合於土地法第83條之從來使用規定，如該土地業經都市計畫變更為非農業使用區，主管機關仍無從核發容許作農業設施使用證明，或准許申請建造執照。是以上訴意旨將不相關之二者混為一談而主張：原判決未依土地法第83條規定撤銷原處分，反以法位階較低之法規命令即審查辦法為據，認臺南市政府撤銷該行政處分係屬合法，原判決除顯有不適用土地法第83條之違背法令外，更因錯誤引據法規命令而違背具法律位階之土地法規定，是原判決亦已違背法治主義原則中法律優位之概念，顯有判決違背法令之違誤等語，尚屬誤解而無足取。（二）次查本件系爭土地雖不在審查辦法所規範得申請核發農業設施容許使用範圍，然系爭土地上之建物是否為水產養殖附屬設施？系爭土地及其建物得否依據都市計畫法臺灣省施行細則第31條規定，得繼續為原有之使用？及上訴人與教育部間之土地租賃關係是否得以存續？以及民事契約當事人有無違反誠實信用原則等，純屬民事問題，與被上訴人自行撤銷其核發違法之系爭使用同意書之處分，分屬不同之二件事情，要不能混為一談等由，業經原判決敘明在案，上訴意旨復以：原判決對於被上訴人與教育部出爾反爾及自行「設計」行政處分違法情狀，以達其取回系爭土地目的等違反誠實信用原則之行為，不僅未加以非難，更未依法本其職權適用行政程序法第8條關於誠信原則之規定，是原判決即有不適用誠信法則之違誤云云，加以爭執，依上開說明，亦難認有理。（三）上訴人係就已存在之建築物申請被上訴人核發作農業使用證明書，並非因被上訴人核發該證明書後始據以興建該建築物，上訴人又未證明其因系爭證明書之核發而有財產處置之規劃，致生一定之損失，亦即上訴人並未證明其有信賴表現，自難認其合於信賴保護之要件。原判決以上訴人主張不合信賴保護要件，並無不合。綜上，原判決將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 1 月 28 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 鄭 小 康法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 1 月 28 日
書記官 彭 秀 玲