最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第577號上 訴 人 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○庚○○辛○○壬○○癸○○○子○○丑○○寅○○辰○○巳○○午○○戌○○亥○○天○○地○○玄○○黃○○Ａ○○Ｂ○○Ｄ○○Ｅ○○Ｆ○○Ｈ○○Ｉ○○Ｊ○○Ｌ○○Ｍ○○Ｎ○○Ｏ○○Ｐ○○○Ｑ○○Ｒ○○Ｓ○○Ｔ○○Ｕ○○Ｖ○○Ｗ○○Ｘ○○Ｙ○○ｃ○○○ｄ○○ｅ○○ｆ○○ｇ○○ｈ○○ｍ○○○ｎ○○ｏ○○ｐ○○ｓ○○ｔ○○ｗ○○ｙ○○
524號ｚ○○丁○○戊○○己○○○庚○○○辛○○壬○○○癸○○子○○丑○○○寅○○卯○共 同訴訟代理人 王伊忱 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 巳○上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國97年8月6日高雄高等行政法院96年度訴字第972號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣高雄市第48期重劃區，原經高雄市都市計畫編定為高雄市三民區文小五用地，提供作為被上訴人所屬三民國民小學（下稱三民國小）擴校用地，經奉行政院民國77年11月15日臺
（77）內地字第651872號函核准徵收，被上訴人所屬地政處於78年4月18日以高市地政4字第7202號公告徵收，並發放地價補償費在案。嗣因三民國小學區學生人數急遽遞減，且經本期重劃區內土地所有權人120位出具「申請將本市三民國小預定用地辦理都市計畫變更減額使用並以市地重劃方式開發同意書」（下稱重劃同意書），已超過重劃區內土地所有權人半數以上，且其所有土地面積超過區內私有土地面積半數，符合平均地權條例第57條優先實施市地重劃之規定，被上訴人乃依所請納入都市計畫通盤檢討，於82年2月18日完成公告「擬定及變更高雄市原都市計畫區（三民區部分）細部計畫（通盤檢討）並配合變更主要計畫案」，並於都市計畫說明書內限定以市地重劃方式辦理整體開發，內政部亦以86年8月4日臺（86）內地字第8607367號函（下稱內政部86年8月4日函）撤銷徵收及同意減額使用辦理市地重劃。被上訴人乃於86年9月24日以高市府地發字第23118號公告高雄市48期市地重劃區範圍及計畫書。嗣重劃土地分配結果亦經被上訴人以95年6月28日高市府地4字第0950033268號公告，含上訴人在內之96人（下稱上訴人等96人）於公告期間提出異議，經被上訴人查處後，以95年8月17日高市府地4字第0950042463號函駁復。上訴人等96人仍有異議，於96年2月6日提出申請書，經被上訴人報請內政部以96年5月15日內授中辦地字第0960045655號函裁決後，以96年5月29日高市府地4字第0960025217號函復上訴人略以：「......台端等土地係依平均地權條例、市地重劃實施辦法及相關規定辦理，前經召開調處會，調處不成立，爰依平均地權條例第60條之2規定報請內政部裁決『維持原土地分配結果』在案。」上訴人等96人對被上訴人95年6月28日高市府地4字第0950033268號公告不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，上訴人仍不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）內政部86年8月4日函核定系爭重劃之函文載明：「本案市地重劃土地所有權人平均重劃負擔比率概計超過百分之四十五，請依本部85年5月23日臺（86）內地字第8604873號函說明2（2）之規定，於撤銷徵收後立即就原出具之同意書予以確認，於確認之人數及其所有土地面積，符合平均地權條例第60條第3項但書規定後，始得實施市地重劃。」即係附條件核准辦理系爭重劃。被上訴人既未履行「重新確認土地所有權人意思，以確認同意重劃之人數及其土地面積均過半數」之條件，其條件未成就，依法自不生內政部核定之效力。系爭重劃因未獲內政部核定而確定無效，則被上訴人逕行公告實施，明顯違反平均地權條例第56條第2項、都市計畫法第58條第2項及市地重劃實施辦法第14條第1項規定而有瑕疵，此一瑕疵明顯而重大，依法自屬無效。又系爭重劃之重劃計畫書未依法通知上訴人等土地所有權人，程序明顯重大瑕疵，違反行政程序法第100條第1項、第110條第1項規定，對上訴人不生任何效力。被上訴人據以辦理本件重劃土地分配及分配結果公告，自屬違法。（二）又系爭重劃區內絕大多數私有土地所有權人並未簽具所謂「重劃同意書」，參以被上訴人於原審法院95年度訴字第489號事件提出之「重劃同意書」，有筆跡雷同、不同家族之人簽署之筆跡竟然完全相同情形。顯示被上訴人提出之「重劃同意書」應非真正。再系爭重劃範圍內土地，經被上訴人報奉撤銷徵收後，私有土地所有權人阮石柱等32人並未繳回徵收補償款，已確定喪失所有權，被上訴人仍將已喪失所有權之「阮石柱」等32人列入其「重劃同意書」之計算人數，於法顯有未合。又系爭重劃區內私有土地所有權人於78年當時尚有許海旺等38人，被上訴人未曾提出其「重劃同意書」，再加計目前找到確定未簽署「重劃同意書」之私有土地所有權人達55人，系爭重劃根本未經私有土地所有權人126人（即120-32+38＝126人）過半數之同意，違反平均地權條例第60條第3項規定而有瑕疵，此一瑕疵明顯而重大，系爭重劃公告當屬無效。且「重劃同意書」係簽立於78年，卻遲至8年後之86年始擬訂系爭重劃計畫書，依法應重新確認土地所有權人之意思，不得再舉時隔多年之重劃同意書作為依據。況該等重劃同意書第6點明確記載以全體私有土地所有權人均同意，作為接受此市地重劃之前提條件。（三）本件被上訴人86年9月24日公告經內政部附條件核定之重劃計畫書，業經上訴人等120人於公告期間內依法表示反對，依平均地權條例第56條第2項及第3項規定，其計畫顯因此法定反對而未確定，自不生行政處分之效力。被上訴人仍執以辦理本件重劃土地分配及分配結果公告，亦屬違法。（四）縱認原重劃計畫公告仍有行政處分之效力，惟本件重劃計畫書公告期間內，上訴人等私有土地所有權人126人曾於86年10月27日連署異議書面表示反對，並由當時市長吳敦義親自參與調處，會中達成結論：「公有土地原則上以78年徵收前登記為公有之土地，全部調配予公共設施。」以提高私有土地所有權人土地分配率之協議結論。依平均地權條例第56條第3項規定，被上訴人即有依此調處結論修訂重劃計畫書重行報請內政部核定之公法上義務。況市長為被上訴人之代表人，其就職權範圍內事項與上訴人等表示反對之私有土地所有權人達成修訂重劃計畫書之調處結論，亦具有行政契約之效力，上訴人自亦得訴請被上訴人履行此公法上契約之給付義務等語，聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人應依86年10月27日調處結論，修訂重劃計畫書，重行報請內政部核定，再依核定之修訂重劃計畫書辦理高雄市第48期重劃土地分配及分配結果公告等語。
三、被上訴人則以：（一）本件市地重劃之土地，被上訴人原已完成徵收及發放徵收補償費之行政作業，並無擅自主張研擬撤銷已完成之徵收改辦市地重劃之動機及必要。乃因其中私有地之地主曾出具共120份重劃同意書，被上訴人始配合重劃同意書所載以辦理都市計畫之變更及市地重劃之程序。被上訴人實無甘冒瀆職風險偽造重劃同意書之簽署，故上訴人質疑系爭120份重劃同意書涉有偽造之嫌，實違常情，亦與事實不符；且彼等間曾對重劃同意書之真正與否涉訟，結果為不起訴處分。況該126名私有土地所有權人就本件重劃計畫書公告異議時，並未就同意書之真正表示異議。（二）本件都市計畫之變更，係先徵詢已被徵收土地所有權人之同意，並協商將來以「土地重劃」方式辦理及土地重劃之土地分配比例，再據此協商結果，套入都市計畫變更之方案，以擬定變更都市計畫之內容，故其為「量身訂做」之變更案。本件市地重劃之土地分配比例，乃原擬變更都市計畫之先決條件，原出具重劃同意書之土地所有權人及其繼承（受）人，均應同受拘束。否則依重劃同意書第6條約定，將影響撤銷原徵收程序之效力，其結果倘回歸原徵收之效力，上訴人之土地即應為三民國小都市計畫學校預定地，不但不能分配土地，且僅能依被上訴人78年4月18日高市地政4字第7202號公告30日期滿確定之徵收補償地價收取「土地徵收補償地價」。況本件重劃計畫書業經公告確定，本件上訴人請求顯無理由。（三）86年10月27日之陳情紀錄，雖載明三項結論，惟涉及都市計畫變更之結論（一），嗣經都市計畫委員會審議結果，而維持原計畫，因此無從依上開結論之意見，重新修改本件已公告之重劃計畫書。又因本期重劃區共有2項共同負擔之公共設施用地（道路及國民小學），倘要以78年徵收前登記為公有之土地，全部調配予共同負擔之公共設施，則與平均地權條例第60條第1項及第2項規定相牴觸，亦無法列為已公告重劃計畫書之修改意見。至該結論（三）內容，則涉及「重劃計畫書」公告確定後執行之問題，並非重劃計畫書所需規範之內容，因此，無需列為原公告重劃計畫書修改之規範。另上訴人及其他私有土地所有權人於86年10月27日出具之異議書，其異議內容，均屬針對本件市地重劃所依據之「都市計畫」及「都市計畫變更」案，所表示之異議，與本件公告「重劃計畫書」之內容無涉，要難認上訴人前開異議書，符合平均地權條例第56條第3項規定之「反對」程序。且原審法院95年度訴字第489號判決亦認定上訴人86年10月27日之陳情書並非「合法之異議」，並認本件原公告之重劃計畫書已告確定。（四）又內政部86年8月4日函，所謂「立即就原出具之同意書予以確認」，其「確認」之意，乃指「確認出具同意書之人數及所有土地面積，是否符合平均地權條例第60條第3項但書之規定」，並非指再確認「出具同意書人，是否有意辦理市地重劃」之意。又許海旺等38人，僅許海旺等7人為本件78年土地徵收當時之土地所有權人，其餘31名均非當時土地之所有權人等語為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件重劃區土地，原均為三民國小擴校用地，業經徵收並發放地價補償費完畢，倘非因徵收區內私有土地所有權人120名地主分別於78年1月至79年2月間出具重劃同意書，表示同意以公共設施用地及費用負擔由重劃區內私有土地所有權人平均負擔比率為百分之六十七點五，將三民國小保留地辦理都市計畫變更減額使用，並以市地重劃方式辦理整體開發，被上訴人實無須就已辦理徵收取得之土地，改以都市計畫變更減額使用再辦理撤銷徵收而以市地重劃方式開發。至內政部86年8月4日函，乃在提醒被上訴人應注意法令之規定，其並未附加任何條件。（二）本件重劃，乃以撤銷原已完成徵收之48筆土地中之46筆土地（其中有部分土地分割，而增加13筆土地，合計59筆土地），並同時辦理市地重劃。因此，本件市地重劃之私有土地所有權人人數，係以上開原被徵收之46筆土地（含分割所增加之13筆土地）之私有土地所有權人共計126人為依據。故上開120份私有土地所有權人重劃同意書，自已超過所有權人之半數，且其所有面積亦過半數，則依平均地權條例第60條第3項但書規定，其共同負擔之土地面積為該重劃區總面積百分之六十七點五，尚非無憑。（三）本件重劃計畫書於86年9月24日公告，並於同年10月21日舉辦高雄市第48期市地重劃區座談會，上訴人等亦於同年10月27日提出異議，即上訴人已知悉其內容，且依法主張其權益，其權利並不因而受不利之影響。又平均地權條例第56條第3項所規定之「表示反對者」，係指合乎法定人數之私有土地所有權人反對重劃計畫書之內容而言，若與該「重劃計畫書」內容無關者，不生反對表示之效力。本件私有土地所有權人雖以被上訴人規劃第48期市地重劃，渠等權益受損為由，共同於86年10月27日提出「異議書」，惟其異議內容，均屬針對本件市地重劃所依據之「都市計畫」及「都市計畫變更案」所表示之異議，並非針對「重劃計畫書」之11項內容為具體之異議，是被上訴人認上訴人前開異議書，並未符合平均地權條例第56條第3項規定之反對程序，尚非無據。（四）另上訴人主張之86年10月27日陳情紀錄，其結論固記載：
「（一○○○區○○○○○路地下化後將成為市中心重地，請本府工務局都市發展處研議將住宅區變更為商業區或提高容積率，並提請都委會審議，俾利土地高度使用。（二）公有土地原則上以78年徵收前登記為公有之土地，全部調配予公共設施；78年徵收後之公有土地，則參與計算負擔分配土地。（三）有房屋無地居民之安置問題，請本府國宅處、研究、國宅配售事宜，以解決其居住問題。」惟查：⒈前揭涉及都市計畫變更之86年10月27日陳情紀錄之結論（一），嗣經被上訴人所屬都市計畫委員會審議結果，而維持原計畫，被上訴人依法自無從依上開結論之意見，重新修改已公告之重劃計畫書。⒉上開陳情紀錄結論（二）顯與平均地權條例第60條第1項及第2項規定應由參加重劃所有權人按其土地受益比例共同負擔之規定相牴觸，從而，被上訴人主張其無法將該項結論列為已公告重劃計畫書之修改意見，依法尚非無據。⒊陳情紀錄結論（三）乃涉及「重劃計畫書」公告確定後執行之問題，其本身並非重劃計畫書所規範之範圍。（五）上訴人等人前曾訴請確認上述重劃計畫公告無效及確認該重劃計畫公告所形成之法律關係不存在，遞經原審法院95年度訴字第489號判決及本院97年度判字第571號判決駁回確定在案。本件重劃計畫書既未經撤銷，亦非無效，則被上訴人據以公告本件市地重劃土地分配結果，依法自無不合等語，為其論據，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：
（一）按「（第1項）各級主管機關得就左列地區報經上級主管機關核准後辦理市地重劃：......。（第2項）依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿30日後實施之。（第3項）在第2項公告期間內，重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關應予調處，並參酌反對理由，修訂市地重劃計畫書，重行報請核定，並依其核定結果公告實施，土地所有權人不得再提異議。」本件重劃計畫書公告時（75年6月29日修正公布）之平均地權條例第56條第1、2、3項分別定有明文。可知，主管機關須因重劃地區私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，於公告期間內反對市地重劃計畫書之內容，始得進行調處，並參酌反對理由，修訂市地重劃計畫書。經查：（1）本件之市地重劃計畫書係經被上訴人於86年9月24日公告，公告期間為86年10月1日至同年月30日，而上訴人及其他私有土地所有權人則於86年10月27日提出異議書，異議書內容為：「「1、民宙○○等126人，對高雄市政府規劃第48期市地重劃之土地所有權人權益嚴重受損，特提異議，理由陳述如下：（1）民等所有座落於高雄市三民區鳳北里文小五等土地，數十年前為本市最熱鬧之地區，怎知市府規劃不當，將民等土地超額規劃入三民國小校地之範圍內，使民等蒙受數十年重大損失。（2）近年來，三民國小就讀學生人數，不但沒有增加之趨勢，反而逐年銳減，由原120餘班，縮減至目前只剩原3分之1學生數，以此逐年之就學人數，現有之三民國小校地已足堪使用，並無必要再擴充校地之必要。（3）該文小五即已決定撤銷徵收在案，那有僅再徵收土地一半，則另一半再辦理土地重劃之理。2、建請市府能撤銷本市第48期市地重劃，改由地主自行辦理市地重劃或辦理都市計畫將該原文小五用地變更為住宅區或商業區。3、今因民等推派代表謹呈異議書乙份，面陳 鈞長懇祈重視實情，體恤民困，妥為處理，免生民怨，並造福社區，實感德便。」等語，而此異議書因其內容均屬針對本件市地重劃所依據之「都市計畫」及「都市計畫變更案」表示之異議，並非針對「重劃計畫書」之11項內容為具體之異議，故原審乃認被上訴人謂此異議書非平均地權條例第56條第3項規定之「反對」，並非無據一節，已經原判決依調查證據之辯論結果論斷在案。觀上述異議書，其中固有關於「......市府規劃不當，將民等土地超額規劃入三民國小校地之範圍內，使民等蒙受數十年重大損失」等語之記載，惟因依原審確定之事實，系爭48期重劃區土地，原係為三民國小校地而辦理徵收完竣，嗣後方因土地所有權人提出同意書，而變更都市計畫、撤銷徵收及辦理市地重劃。故自上述異議書上文字之文義及其整體意旨，實無從認定異議書上之「市府規劃不當，......，使民等蒙受數十年重大損失」等語，含有上訴意旨所稱係在表示市府規劃不當使上訴人超額負擔，蒙受重大損失，即在對重劃負擔比率反對云云之意旨。是原審上述認定核與卷內證據及經驗法則均無違背，上訴意旨再就原審之事實認定之職權行使事項為爭議，並無可採。（2）又依原審確定之事實，於上述異議書提出之同日，被上訴人當時代表人即市長吳敦義曾會見本件之48期重劃區民眾等，並作有陳情紀錄記載：「......結論：（一○○○區○○○○○路地下化後將成為市中心重地，請本府工務局都市發展處研議將住宅區變更為商業區或提高容積率，並提請都委會審議，俾利土地高度使用。（二）公有土地原則上以78年徵收前登記為公有之土地，全部調配予公共設施；78年徵收後之公有土地，則參與計算負擔分配土地。（三）有房屋無地居民之安置問題，請本府國宅處、研究、國宅配售事宜，以解決其居住問題。」等語。而如上所述，被上訴人就上述異議書並不認其屬平均地權條例第56條第3項所規定之「反對」，衡諸常情，其自無再行同條項所規定「調處」程序之理，且觀此紀錄，復係以「陳情紀錄」之形式為之，且其內容亦均無關於調處等文字或意旨，並其結論亦非全屬本件市地重劃計畫書之內容，足見此「陳情紀錄」並非平均地權條例第56條第3項所規定之「調處」。又依上述會見結果係以陳情紀錄之方式記載，並所載結論，復均無關於應修訂重劃計畫書等相關文字等情形，可見陳情紀錄之結論，核屬市長針對人民對於行政興革之建議、行政上權益之維護等事項之陳情所為處理，尚非所謂行政契約之訂立。是上訴人以陳情紀錄之結論係屬調處結論或行政契約，訴請被上訴人應據以修訂重劃計畫書云云，自無可採。又上述陳情紀錄之結論既非平均地權條例第56條第3項規定之調處，故上訴意旨針對原判決所論斷陳情紀錄結論（二）部分因與平均地權條例第60條第1項、第2項規定不合，故被上訴人無從據以修訂重劃計畫書等語之指摘，因與判決結論無影響，故本院自無再予審究之必要，附此敘明。
（二）又按「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告30日，並通知土地所有權人。（第2項）土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。（第3項）前項異議，由主管機關調處之；調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」為平均地權條例第60條之2所明定。可知上述平均地權條例第56條所規定之重劃計畫書與同條例第60條之2規定之重劃分配結果，為市地重劃程序中不同階段之單方行政行為，並此等行政行為因均對外直接發生法律效果，目前實務上認均屬行政處分。而行政處分除具有無效事由而當然無效者外，在未經撤銷、廢止或因其他事由而失效前，其效力繼續存在。經查：本件之重劃計畫書曾經上訴人訴請確認無效，已經本院97年度判字第571號判決駁回確定，故其並無無效事由，且迄今並未經撤銷一節，已經原判決認定甚明，則依上開所述，其效力自仍繼續存在。而本件上訴人所為重劃同意書有瑕疵、重劃計畫書未送達相對人、對重劃計畫書有為反對表示之異議及重劃計畫書尚未確定等等之爭執，均係關於重劃計畫書行政處分之爭議，惟重劃計畫書並非本件上訴人所不服而求為撤銷之原處分，而本件之重劃計畫書依上開所述，其效力仍繼續存在，故上訴意旨針對重劃計畫書部分之爭議，即與本件判決之結論無影響，是上訴意旨再執以指摘原判決違法云云，自無可採。
（三）綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 3 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鄭 淑 貞
法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都法官 楊 惠 欽法官 胡 方 新以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 6 月 4 日
書記官 張 雅 琴