最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第57號上 訴 人 嘉惠電力股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 古嘉諄 律師
李元德 律師湯東穎 律師被 上訴 人 經濟部代 表 人 乙○○上列當事人間電業法事件，上訴人對於中華民國97年1月31日臺北高等行政法院96年度訴字第1487號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣訴外人星元電力股份有限公司籌備處（下稱星元公司籌備處）及上訴人分別於民國（下同）94年3月4日及94年3月23日，依現階段開放民間設立發電廠方案(下稱現階段方案)規定，提出「星元天然氣發電廠建廠計畫書」及「嘉惠電廠第二期擴建計畫書」，經彰化縣政府及嘉義縣政府轉被上訴人審查。被上訴人以上訴人部分，建廠計畫書尚待修正與補充，須補提詳實財務可行性分析說明，以94年4月11日經授能字第09420081010號函還請上訴人處理。嗣後上訴人依被上訴人要求多次修正建廠計畫書之財務計畫，送請被上訴人繼續審查嘉惠發電廠第二期擴建計畫。惟迄被上訴人於95年6月6日以經能字第09504603140號令訂定第四階段開放民間設立發電廠方案(下稱第四階段方案)，並自即日生效，以經能字第09504603150號令廢止現階段開放民間設立發電廠方案，並自即日生效，以95年7月10日經能字第09502612640號函訂定第四階段民間設立發電廠審查作業要點（下稱審查作業要點）。乃以95年7月31日經授能字第09520082630號函上訴人，略以:「依第四階段開放民間設立發電廠方案參、開放原則八、過渡條款規定之適用對象，以獲該部核准籌設取得98年34萬瓩開放容量者為限，本件34萬瓩開放容量已核准首家申請業者（即星元公司籌備處）取得，已無申請之標的，上訴人申請案應予退件，請逕洽該部能源局辦理審查費退款事宜」(下稱原處分)等語。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：上訴人對於現階段方案及被上訴人94年5月11日經授能字第09400069310號函具有正當合理之信賴，業符合信賴保護要件，是被上訴人對於上訴人所具有之信賴利益（即上訴人如經被上訴人依現階段方案審查獲得籌設許可，於備用容量率大於20%時，可享有以容量電費及能量電費計算之購電價格，低於20%時，可享有以能量電費計算之購電價格），於新法階段仍應依法予以保障。被上訴人告知上訴人得繼續推動申請在先，卻又出爾反爾，刻意遲延審查，嗣第四階段方案通過後再以已無申請標的為由駁回上訴人申請，有違誠信原則。第四階段審查作業要點乃係於95年7月10日當天經「第四階段民間設立發電廠審查會」審議通過，顯未依中央法規標準法第7條發布或下達，被上訴人以尚未生效力之命令駁回上訴人申請，顯屬違法。被上訴人召開審查會作成決議前僅通知星元公司到場，並未通知上訴人，使上訴人完全喪失表示意見之機會，審查程序違反平等原則。被上訴人就上訴人申請予以退件前，完全未給予上訴人陳述意見之機會，違反行政程序法第102條及正當法律程序原則等語，求為撤銷訴願決定及原處分，並請求判命被上訴人作成就上訴人94年3月23日依現階段開放民間設立發電廠方案提出之電廠籌設許可申請（即嘉惠電廠第二期擴建電廠計畫）許可籌設之行政處分。
三、被上訴人則以：被上訴人於95年6月6日廢止現階段方案，並同時發布第四階段方案。對於已依據現階段方案提出申請之廠商，於衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重下審慎考量廠商信賴利益之保護，並於第四階段方案中增列過渡條款。按依民營公用事業監督條例第2條及第4條規定與電業法第18條規定，對於電業之設立，係採特許主義。職此之故，並非廠商備妥文件提出申請，被上訴人即須無條件予以核准，除需考量其適法性外，尚需兼顧公益性及可行性等。訴外人星元公司申請案係於94年3月9日經彰化縣政府函轉至被上訴人，上訴人申請案則遲至94年4月1日始經嘉義縣政府函轉至被上訴人，故依「先到先審」原則，被上訴人當然應先就訴外人星元公司申請案為審查，斷無「優先審查」申請在後上訴人之理。被上訴人於95年7月10日召開「第四階段民間設立發電廠審查會」第1次委員會議，關於上訴人之申請案，因過渡條款規範之34萬瓩開放容量業經同次會議決議由首家申請廠商星元公司取得，上訴人遂未通過程序審查，委員會並決議上訴人之申請案應由被上訴人予以退件，不進入實體審查，被上訴人遂依該委員會之決議將上訴人之申請案退件，並通知上訴人辦理審查費退款事宜，自與通過程序審查應為實體評選之訴外人星元公司不同，依事物之本質，並無通知到場簡報之必要。被上訴人並未違反平等原則。依據國家能源政策規畫與前述特許事業之特性，在尚未獲得授益的特許處分前，上訴人本無一確定之既存權利，因而不生權利限制或剝奪之情事。是故，原處分並無違法等語，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）按「經營電業應備具左列計畫圖說，申請中央主管機關核准備案：一、供電目的。二、供電區域圖。三、設施計畫。四、財務預算估計。施工前應報請核發工作許可證；施工完竣，應報請派員查驗，並備具圖說申請登記，經查驗合格，核發電業執照及營業區域圖給予電業權後，始得營業。前項備案，經過六個月尚未進行施工之籌備者，除有正當理由申請准予延展者外，得撤銷之。」電業法第18條有明文規定。又按「第四階段方案參、開放原則八、過渡條款」規定「本方案發布施行前，業依『現階段開放民間設立發電廠方案』申請98年34萬瓩開放容量者，未來如獲經濟部核准登記備案，其34萬瓩除外之剩餘容量僅能獲得能量電費部分，於實際商轉後每年依備用容量率16%基準計算能否獲得容量電費，惟至遲可於100年獲得容量電費。」審查作業要點五規定「程序審查包括下列事項，由經濟部能源局辦理；惟程序審查僅審查申請人是否備齊相關文件，至於文件內容是否完備，交由實體審查為之：．．．(四)現階段方案因採先到先審原則辦理，98年公告之34萬瓩開放容量如已核准，後續申請案因已無申請標的，由經濟部予以退件。．．．」。（二）關於原處分有無違反平等原則、誠信原則及原處分依第四階段民間設立發電廠審查作業要點駁回上訴人申請，是否適法部分。查本案之審查順序係採先到先審之原則辦理，被上訴人優先審查訴外人星元公司申請案，於95年7月10日召開「第四階段民間設立發電廠審查會」第1次委員會議時，僅通知星元公司到場，就其籌設申請案進行簡報及詢答，未通知上訴人到場，於法尚無不合。而上訴人既未通過程序審查，無從進入實體審查，自與已通過程序審查應為實體審查之訴外人星元公司不同，亦無通知上訴人到場簡報之必要。是上訴人主張被上訴人召開審查會作成決議前僅通知星元公司到場，並未通知上訴人，使上訴人完全喪失表示意見之機會，審查程序違反平等原則云云，亦非可採。至上訴人主張之原審94年度訴字第752號判決與本院95年度判字第1239號判決，因該案與本件電廠籌設審查程序不同，二者事實與法律之適用均有不同，自無從比附援引作有利於上訴人之認定。另嗣因臺電公司未公告94年至98年購電費率，致星元公司籌備處未能確認是否興建星元發電廠，又電力系統備用容量率迄研議調降，被上訴人乃暫緩相關審查程序。是上訴人主張被上訴人刻意遲延審理上訴人申請，直至現階段方案廢止後，始以原處分駁回上訴人申請，違反誠信原則云云，尚非可採。（三）關於原處分有無違反行政程序法第102條規定部分。因該條文適用之前提要件係以「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分」為要件，本件屬上訴人申請被上訴人作成授益處分之行政程序，無該條文之適用，是上訴人此部分之主張，委無可採。（四）關於原處分有無違反信賴保護原則部分。按依民營公用事業監督條例第2條及第4條規定與電業法第18條規定，對於電業之設立，係採特許主義。職此之故，並非廠商備妥文件提出申請，被上訴人即須無條件予以核准，除需考量其適法性外、尚需兼顧公益性及可行性等。查被上訴人經過規劃評估後，以第四階段開放民間設立發電廠方案取代原先之方案，並訂定「過渡條款」，而上訴人既非過渡條款之保護對象，且本案已無「剩餘」容量可供上訴人申請設廠。被上訴人參酌「第四階段民間設立發電廠審查會」第1次委員會議之決議，將上訴人之申請案退件，並未違反信賴保護原則。綜上所述，上訴人所訴各節，均非可採。原處分以「本件34萬瓩開放容量已核准首家申請業者（即星元公司籌備處）取得，已無申請之標的，上訴人申請案應予退件，請逕洽該部能源局辦理審查費退款事宜」核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合等語，資為其判斷之論據。
五、本院按：原判決主要以：依民營公用事業監督條例第2條及第4條規定與電業法第18條規定，對於電業之設立，係採特許主義。職此之故，並非廠商備妥文件提出申請，被上訴人即須無條件予以核准，除需考量其適法性外、尚需兼顧公益性及可行性等。查被上訴人經過規劃評估後，以第四階段開放民間設立發電廠方案取代原先之方案，並訂定「過渡條款」，而上訴人既非過渡條款之保護對象，且本案已無「剩餘」容量可供上訴人申請設廠。被上訴人參酌「第四階段民間設立發電廠審查會」第1次委員會議之決議，將上訴人之申請案退件，並未違反信賴保護原則。原處分以「本件34萬瓩開放容量已核准首家申請業者（即星元公司籌備處）取得，已無申請之標的，上訴人申請案應予退件，請逕洽該部能源局辦理審查費退款事宜」核無違誤等由，據以駁回上訴人之訴，固非全無所據。惟查：（一）「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。．．．」，司法院釋字第525號解釋甚明。至於法規變動時，對於人民之信賴利益保護之方式，「究係採減輕或避免人民之損害，或避免影響人民依法所取得法律上地位等方法，須衡酌法秩序變動所追求之政策目標、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。」，司法院釋字第589號解釋亦有說明。（二）現階段方案及第四階段方案，規範內容包括開放設置電廠之基本原則及民營發電廠籌設準則等事項，並經報行政院核定，作為被上訴人依電業法第18條辦理核准開放民營電廠時之裁量準據，是其性質上為行政機關為協助屬官行使裁量權，依行政程序法第159條第2項第2款及第160條所發布規範裁量基準之行政規則。現階段方案係於95年6月6日經被上訴人廢止，並同時發布第四階段方案取代原現階段方案，作為繼續辦理民營電廠設立之審查規範，已涉及行政規則之變更，依前開司法院釋字第525號、第529號解釋意旨及行政程序法第8條之規定，如上訴人有因信賴現階段方案所生之信賴利益，自應予保障。（三）上訴人於原審即主張：現階段方案為被上訴人依法對外發布，作為是否核准民營電廠設立之裁量準據，具有公信力，構成上訴人之信賴基礎。為配合電業自由化政策，並解決電力短缺問題，現階段方案明文揭示「放寬發電廠設置管制」之基本原則，具體內容包括：不限發電裝置容量、不限商轉年度、不限設置地區。申言之，在現階段方案下，即便特定年度之需求容量已有電廠先通過許可，亦不因此禁止其他業者之繼續申請籌設，縱因此國家電力供給超出備用容量率20%之目標，亦僅於購電價格上予以區別處理而已。被上訴人於94年3月間已有條件通過星元公司98年34萬瓩新增購電容量案之籌設申請後，仍於94年5月11日以經授能字第09400069310號函知上訴人略以：「．
．．星元發電廠獲准籌設後，98年已無購電容量需求，爰貴公司之擴建案如獲本部核准籌設，其購電價格僅有能量電費．．．為釐清貴公司是否仍將繼續推動本擴建計畫，請就整廠之『財務計畫』再予詳實評估與分析，另依『電業規費收費標準』第2條規定，繳交新臺幣（下同）30萬元審查費，俾憑辦理相關後續審查事宜」等語，可知，依現階段方案，縱使98年度開放購電容量已有業者獲得許可，亦不禁止他業者繼續申請籌設。倘如被上訴人所主張，星元電廠申請經籌設許可後已無需求容量，上訴人申請即應予駁回，又何來上訴人之「購電價格僅有能量電費」可言？前述94年5月11日經授能字第09400069310號函，為被上訴人對於現階段方案基本原則之確認，並與現階段方案共同構成信賴基礎。上訴人依現階段方案「陸、作業程序」規定，取得環保署之環境影響評估核准文件、地方政府同意函、燃料供應業者之燃料供應同意函、台電公司之電源線引接同意書、土地主管機關之土地使用同意書及使用變更意見函暨主要融資機構之融資意願書等相關文件，涉及單位眾多，相關程序繁瑣，辦理過程已耗費相當時日及費用。抑且，於被上訴人來函明確告知本申請案可能只能取得能量電費後，經上訴人評估財務上仍認具有可行性，乃於94年8月30日再檢送修改後之財務計畫，並繳交審查規費30萬元，向被上訴人表示同意繼續推動設廠申請，即屬已生信賴之客觀上具體表現，與信賴基礎具有因果關係。又現階段方案及94年5月11日經授能字第09400069310號函，並無重大明顯違反上位規範之情形，且上訴人亦無以任何不正當方法或提供不正確資料，使被上訴人發布上開方案及函文，是上訴人並無信賴不值得保護之情形。上訴人依現階段方案提出籌設電廠之申請，已符合信賴保護之要件等由，並據其提出現階段方案內容及被上訴人前開函等為證，上開事實亦為被上訴人所不爭執，自堪認其主張為真實。揆諸上引司法院解釋，上訴人前開主張並非無據，是原處分未考量上訴人信賴保護之利益，遽予以駁回上訴人之申請，即難謂適法。原判決對上訴人此項影響判決結果之主張，未於理由項下記載何以不可採之理由，自屬判決不備理由之違背法令。（四）又按「第四階段方案參、開放原則八、過渡條款」固規定：「本方案發布施行前，業依『現階段開放民間設立發電廠方案』申請98年34萬瓩開放容量者，未來如獲經濟部核准登記備案，其34萬瓩除外之剩餘容量僅能獲得能量電費部分，於實際商轉後每年依備用容量率16%基準計算能否獲得容量電費，惟至遲可於100年獲得容量電費。」。然其僅針對依『現階段開放民間設立發電廠方案』申請98年34萬瓩開放容量者，未來如獲經濟部核准登記備案，其34萬瓩除外之剩餘容量僅能獲得能量電費部分，如何計算能量電費之過渡規定，對於依『現階段開放民間設立發電廠方案』申請98年34萬瓩開放容量者，除獲經濟部核准登記備案者外，其他未獲核准備案者，其信賴保護如何補救，則未加以規定，故上述所稱過渡條款，尚與司法院釋字第525號解釋所保護之信賴利益有間，尚難以此過渡條款而認第四階段規定已有信賴保護原則之規定。（五）另按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文，亦即法規適用從新從優原則。本件上訴人一再主張現階段方案（舊法規）對上訴人聲請核准設立發電廠較有利，上訴人又係在舊法規有效時即提出聲請，因此有無適用中央法規標準法第18條從新從優規定，將影響判決之結果，自有進一步探究之必要，原審未注意及此，遽為上訴人不利之判決，亦有未盡職權適用法規之疏漏。（六）綜上，原判決既有上述違背法令情事，上訴意旨據以指摘求予廢棄，為有理由，應將原判決廢棄。因本案事實尚未明確，本院無從據以自為判決，故一併將本案發回原審法院依本判決意旨查明事實後，另為適法之判決。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 1 月 28 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 鄭 小 康法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 1 月 28 日
書記官 彭 秀 玲