最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第572號上 訴 人 誠信砂石股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡世祺 律師被 上訴 人 經濟部代 表 人 施顏祥上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國97年7月24日臺北高等行政法院96年度訴字第2785號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人所屬水利署第三河川局(下稱第三河川局)辦理「大安溪河川區域內土石堆(二、三)標售計畫」，由上訴人得標並於民國91年9月30日與第三河川局簽訂土石標售契約及據以清運土石。嗣第三河川局於92年5月15日會同臺灣臺中地方法院檢察署查驗，發現上訴人有超出得清運範圍及高程情事。被上訴人以上訴人未經許可盜採砂石，違反水利法第78條之1第3款規定，乃依同法第92條之2規定，以92年6月6日經授水字第09220237620號處分書(下稱前處分)處上訴人罰鍰新臺幣(下同)5百萬元。上訴人訴經行政院院臺訴字第0920093534號訴願決定，將上開處分撤銷，由被上訴人另為適法之處理。旋經被上訴人重新審酌後，作成94年3月25日經授水字第09420268850號處分(下稱原處分)，以上訴人在河川區域內超深挖取土石，處罰鍰5百萬元。上訴人不服，提起訴願，亦遭駁回(其餘部分訴願不受理)，遂循序提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：(一)本件被上訴人所作系爭處分，不僅對法令之引述未為必要之解釋，且對於兩造間尚存有土石標售契約，何以仍可對上訴人處以行政罰鍰，復均未於理由欄內加以說明；又依水利法第92條之2第7款規定，違反同法第78條之1第3款規定，得處以1百萬元以上5百萬元以下罰鍰，被上訴人逕依同法第92條之2第7款處以上訴人最高上限之罰鍰金額5百萬元，對於上開裁量權係如何行使亦未於處分書中加以說明，自有瑕疵，應予以撤銷。(二)第三河川局於辦理本案之土石堆之測量前，未先豎立界樁明確標示測量範圍之界址及高程，致時隔1月，前後2次測量結果，及與第3次陶林數值測量公司測量結果均有極大之差異，其作業粗疏草率，顯有違失，故而引發上訴人對本件土石標售範圍及數量生有爭議；由是可知，此乃土石標售契約如何予以解釋及認定之問題，要難謂上訴人因土石標售範圍及數量有爭議，即有故意採取砂石之行為，而第三河川局草率疏失在前，審酌上訴人之可歸責性，豈能逕以上訴人採取砂石之數量，遽以裁罰受處分人水利法之最高上限之5百萬元罰鍰，該處分顯有違反比例原則及濫用之違法。(三)按訴願法第96條規定之立法目的，即在於強化訴願決定之拘束力作用，因此原處分機關重為處分，除有在訴願決定作成時未發現之新事證，或訴願決定明顯預留餘地外，不得為已撤銷原處分內容相同之處分(司法院釋字第368號解釋參照)；查本件行政院乃於92年12月22日以院臺訴字第0920093534號決定書，撤銷前處分，並發回被上訴人機關重為處分，該訴願決定意旨業已表明，超挖土石不依上開土石標售契約規定，通知上訴人限期改善；以及完工查驗由第三河川局會同檢察官實施之，均已有違反該契約第12條第3項、第11條第1項第1款規定之疑義。被上訴人於無任何新事證之情形下，不僅未於處分理由書中詳加說明何以不受訴願決定機關發回意旨拘束之理由，抑且訴願機關即行政院對於之前所作有拘束力之決定內容，更於原處分機關重為處分，訴願決定時，更異前述自己所作訴願決定之內容，而謂不生扣除停工2日、上訴人超深挖取砂石數量龐大，已非通知限期改善條款之適用情形云云；按系爭土石標售契約第12條第3項已明訂，清除範圍超深挖取土石，第三河川局應通知限期改善，上開契約條款，並無超深挖取土石之數量差異而有不同之規定，乃訴願決定機關，不僅扭曲該契約之真義，更且更易原先訴願決意旨，認未通知受處分人限期改善不無商榷餘地之見解，其為不利益於上訴人之變更，依訴願決定之拘束力與不利益變更禁止之要求，原處分顯有應撤銷之事由存在。(四)本件受處分人涉及之挖取砂石之行為，同時觸犯刑法第320條第1項之竊盜罪及違反水利法第78條之1第3款，應依同法第92條之2處以行政罰鍰之規定，因上訴人法定代理人業為第一審臺中地方法院以93年度訴字第1746號判處有期徒刑1年，現上訴於臺灣高等法院臺中分院(下稱臺中高分院)審理中，是依行政罰法第26條規定及司法院釋字第503號解釋，被上訴人之處分，既違反一事不二罰原則，而失所依據，應予撤銷。(五)本件既因被上訴人所屬第三河川局之疏失有誤，致測量數據結果均有極大之差異，而兩造既對標售土石之範圍及數量有極大之爭執，自應依土石標售契約約定，經由司法訴訟途徑予以解決，方屬適法。惟被上訴人不僅未依訴訟途徑解決，抑且自行扭曲解釋契約約定內容，並要求有爭議之上訴人須遵守，並以公權力介入私權糾紛應處理之事項，此項併用行政處分之舉，致上訴人立於不對等之契約條件下，自有濫用權力之違法等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人則以：上訴人有未經許可於河川區域內採取土石之違章行為，經第三河川局於92年5月15日至現場檢測查驗發現，相關檢測資料經套繪該標的範圍，除顯已逾越點交範圍外，點交範圍內亦有超深採取情形；又相關檢測資料經計算結果，合計超挖土石數量共計62,160立方公尺，違反水利法第78條之1第3款規定，應依同法第92條之2第7款規定，處100萬元以上500萬元以下罰鍰，因其法定罰鍰之最高與最低額落差相當大，被上訴人為使裁罰之執行具有一致性，乃研訂「經濟部水利署辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準」，前開基準第2點關於水利法第92條之2第7款裁罰基準規定，裁罰金額之計算方式如下：⒈採取土石在500立方公尺以下者，罰100萬元，每增加100立方公尺加罰10萬元：100+(62,160-500)/100×10＝6,266萬元。⒉行為發生於汛期，依前項金額加罰二分之一：6,266/2＝3,133萬元。⒊依水利法第92條之2第7款之規定，裁罰金額為100萬元以上500萬元以下。依上開裁罰基準計算，則本件裁罰金額已顯逾500萬元之上限，是以被上訴人按上訴人違章情節，裁處500萬元之罰鍰，於法並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)被上訴人以上訴人未經許可盜採砂石，違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2規定所為罰鍰5百萬元之前處分，既經行政院院臺訴字第0920093534號訴願決定予以撤銷，責由被上訴人另為適法處理，被上訴人重新審酌後，以上訴人在河川區域內超深挖取土石，乃作成本件原處分即94年3月25日經授水字第09420268850號罰鍰5百萬元之處分，依該原處分書之記載，已於「處分主文」欄位載明處罰鍰5百萬元；於「違反事項」欄位，就「查獲(證)日期」載明92年5月15日(按係發生於汛期期間「每年5月1日至11月30日止」)，就「違規地點」載明苗栗縣卓蘭鄉大安溪河川區域內，就「土地權屬」載明河川區域內公有地，就「違規內容」載明河川區域內超深挖取土石；於「處分理由或適用法令」欄位勾選一、違反水利法78條之1第3款規定及二、依據水利法92條之2規定處罰；核與行政程序法第96條第1項第2款有關行政處分應記載主旨、事實、理由及其法令依據之規定，並無不合。上訴人所稱原處分未附理由云云，查非屬實，其據以主張原處分係違法之行政處分，應予撤銷云云，並不足採。(二)上訴人有未經許可，於河川區域內採取土石之情事：經查，第三河川局辦理大安溪河川區域內土石堆(二、三)標售計畫，由上訴人以總價3,077,800元得標，於91年9月30日與第三河川局簽訂土石標售契約。雖土石標售計畫預算書及契約書附圖之標售土石堆體積有誤載情事(第三堆24,980立方公尺誤為2,498立方公尺)上訴人並據以經第三河川局同意展延工期至92年5月14日。但契約書第2條第2項約定，土石標售之範圍，應依照清運作業前會勘之標示範圍及高程作業。第三河川局於92年4月7日到現場辦理會勘，該次會勘結論：略以本案係依水利署91年9月11日委請陶林公司航測影像圖確認清除位置，有關本案土石堆(二、三)之清除範圍及高程以該局所定範圍及高程為基準。上訴人應依據該第三河川局所定之木樁於清除範圍四周設置圍籬，上訴人亦派員並參加92年4月7日之會勘點交，對點交範圍知之甚詳，即應依照該次會勘之結果進行清運。而航測影像圖載明第二堆土石體積516立方公尺，第三堆41,090立方公尺，合計41,606立方公尺。
但上訴人擅自擴大範圍，進行採取土石，與上開會勘結果不符。因此，第三河川局曾於92年4月30日以水三管字第09250037440號函通知若有逾越範圍，將依規定移請法辦等語。上訴人自92年5月1日起開始進行清運，仍擅自在第三河川局指定之土石堆範圍內超深挖掘，及在範圍外違法挖掘，經被上訴人92年5月15日會勘結果，第二堆已呈凹陷區，距離地面差由0至3.2公尺不等，第三堆鄰近農田部分與農田高低差約由7.6公尺至10公尺不等，足認有逾越範圍挖掘土石並超挖之情事，而上訴人公司前後任負責人黃健榮、黃國鴻因本次盜採土石案，業經臺灣臺中地方法院93年度訴字第1746號及臺中高分院95年度上訴字第1031號判決有罪確定在案。是以上訴人確有未經許可於河川區域內採取土石之違章行為，足堪認定。又上訴人主張本件被上訴人應依同契約第12條第3項有關限期改善超深挖取砂石之約定，先行通知限期改善，始得處分云云；惟查，上訴人盜採土石之行為，非屬履約範圍，本無依約通知限期改善之適用；且其擅自在第三河川局指定之土石堆範圍外挖掘，超出得清運範圍及高程，違反系爭契約第12條第2項部分，亦無通知限期改善之約定；再者，本件上訴人清運作業期限至92年5月14日，被上訴人於清運作業期限屆滿後之92年5月15日始至現場會勘，上訴人於履約期限屆滿後，再主張依約通知限期改善云云，依前說明，亦非可採。復查，監察院93年2月9日(93)院台財字第0932200080號函附調查意見，雖以本標售案因測量倉促，誤植數據，作業粗率顯有違失，於上訴人清運期間，未切實監督，防範未然，核有怠失等語，惟依前調查事證觀之，仍不影響上訴人違反水利法即未經許可於河川區域內採取土石之違章行為之認定。(三)被上訴人所為罰鍰處分，並無違誤：相關檢測資料經計算結果，第二堆平均超挖深度約1公尺，超挖數量約9,660立方公尺，第三堆平均超挖深度約2.5公尺，超挖數量約52,500立方公尺，合計超挖土石數量共計62,160立方公尺。而本件行為時為92年5月15日，其裁罰適用92年2月6日華總一義字第09200019210號令修正之水利法規定，即違反該法第78條之1第3款規定，應依同法第92條之2第7款規定，處新台幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，因其法定罰鍰之最高與最低額相當大，被上訴人為使裁罰之執行具有一致性，乃研訂其裁處基準，並於92年11月20日經授水字第09220214400號令發布「經濟部水利署辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準」，前開基準再於93年5月31日經授水字第09320209760號令修正，惟於本件所適用之裁罰規定部分並未修正，核其性質屬於行政機關所制定之「裁量基準」之行政規則，依法得作為本件裁罰之基準。再者，本件原處分裁處時為94年3月25日，而違法採取土石數量計62,160立方公尺，依前開基準第2點關於水利法第92條之2第7款裁罰基準規定，裁罰金額之計算方式如下：⒈採取土石在500立方公尺以下者，罰100萬元，每增加100立方公尺加罰10萬元：100+(62,160-500)/100×10＝6,266萬元。⒉行為發生於汛期，依前項金額加罰二分之一：6,266/2＝3,133萬元。⒊依水利法第92條之2第7款之規定，裁罰金額為100萬元以上500萬元以下。依上開裁罰基準計算，則本件裁罰金額已顯逾500萬元之上限，是以被上訴人按上訴人之違章情節，裁處500萬元之罰鍰，於法並無不合。(四)本件前處分經訴願決定撤銷後，被上訴人所屬水利署乃於93年2月6日邀請專家學者檢討並做成結論：請第三河川局就行政院決定理由詳細查明清楚，及瞭解檢察官對本件之約詢結果後，另為適法之處分。嗣經該第三河川局查明確認，據以作成原處分，經行政院以96年6月15日院臺訴字第0960087107號訴願決定將前開處分部分(即本件上訴人提起行政訴訟部分)訴願駁回，其餘部分訴願不受理，並無違反訴願決定拘束力情事。上訴人主張本件原處分有違反訴願決定之拘束力云云，核不足採。(五)上訴人復主張本件裁罰處分違反「一事不二罰原則」云云。按所謂一事不二罰原則，應視其處罰之對象及行為是否同一而定。本件處分之對象為公司法人上訴人公司，而前開盜採土石案之刑案被告，則為上訴人公司前後任負責人黃健榮、黃國鴻，其處罰之對象為自然人，兩者處罰之對象並不相同，自無一事二罰之情事。上訴人上開主張，核有誤解，亦不足採。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：(一)按「河川區域內之下列行為應經許可：……三、採取或堆置土石。」「有下列情形之一者，處新臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰：……七、違反第78條之1第3款、第78條之3第2項第3款規定，未經許可採取或堆置土石者。」水利法第78條之1第3款及第92條之2第7款分別定有明文。本件原審本於職權調查證據後，認定第三河川局辦理大安溪河川區域內土石堆(二、三)標售計畫，由上訴人以總價3,077,800元得標，於91年9月30日與第三河川局簽訂土石標售契約。雖土石標售計畫預算書及契約書附圖之標售土石堆體積有誤載情事(第三堆24,980立方公尺誤為2,498立方公尺)上訴人並據以經第三河川局同意展延工期至92年5月14日。
但契約書第2條第2項約定，土石標售之範圍，應依照清運作業前會勘之標示範圍及高程作業。第三河川局於92年4月7日到現場辦理會勘，該次會勘結論：略以本案係依水利署91年9月11日委請陶林公司航測影像圖確認清除位置，有關本案土石堆(二、三)之清除範圍及高程以該局所定範圍及高程為基準，上訴人應依據該第三河川局所定之木樁於清除範圍四周設置圍籬，上訴人亦派員並參加該次之會勘點交，對點交範圍知之甚詳，即應依照該次會勘之結果進行清運。而航測影像圖載明第2堆土石體積516立方公尺，第三堆41,090立方公尺，合計41,606立方公尺。但上訴人擅自擴大範圍，進行採取土石，與上開會勘結果不符。因此，第三河川局曾於92年4月30日以水三管字第09250037440號函通知若有逾越範圍，將依規定移請法辦等語。上訴人自92年5月1日起開始進行清運，仍擅自在第三河川局指定之土石堆範圍內超深挖掘，及在範圍外違法挖掘，經被上訴人92年5月15日會勘結果，第二堆已呈凹陷區，距離地面差由0至3.2公尺不等，第三堆鄰近農田部分與農田高低差約由7.6公尺至10公尺不等，足認上訴人確有未經許可於河川區域內採取土石之違章行為等情，被上訴人依上開規定，處上訴人罰鍰500萬元，於法並無不合，進而維持原處分及訴願決定。上訴人上訴意旨，除重複其於原審之陳述外，並主張本件依據刑事案件之卷內資料，因標售砂石堆之界椿不明，連第三河川局之承辦人員亦不知砂石之標售範圍為何，上訴人自亦無從知悉，縱砂石之清運範圍有爭議，第三河川局並未依約通知上訴人於期限內改善至回復原狀，而違約在先，復就本件採購合約招標數量及範圍予以片面更改條件，益見上訴人確無違反水利法之故意存在；而臺中高分院前開確定判決認定之事實，明顯與卷內資料不符，足以影響本件裁罰之結果，乃原審對於該刑事案件卷內證據對上訴人有利之部分均認不足採，亦未於判決理由欄加以說明，即有判決理由不備之違法云云。惟按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據而言。本件原判決已就維持原處分及訴願決定所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，詳如上述。經核於法均無不合，亦無所謂判決理由不備之違背法令情形。至於上訴人其餘訴稱各節，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，及原審敘明與判決結果不生影響部分，指摘其為不當，均無可採。(二)又所謂比例原則，依行政程序法第7條規定，係指行政行為應依：「一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的的方法時，應選擇人民權益損害最少者。三、採取之方法與造成之損害不得與欲達成之目的之利益顯失均衡。」之原則為之。原處分應適用行為時即92年2月6日修正公布之水利法第78條之1第3款規定，應依同法第92條之2第7款規定，處100萬元以上500萬元以下罰鍰，因其法定罰鍰之最高與最低額相當大，被上訴人為使裁罰之執行具有一致性，乃研訂其裁處基準，並於92年11月20日經授水字第09220214400號令發布「經濟部水利署辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準」，前開裁罰基準再於93年5月31日經授水字第09320209760號令修正(其後於95年8月17日以經授水字第00000000000令發布廢止並自即日生效)，惟於本件所適用之裁罰規定部分並未修正，核上開當時有效之裁罰基凖性質上屬於行政機關所制定之行政規則，依法得作為本件裁罰之基準。被上訴人援用上開裁罰基凖，按上訴人之違章情節，裁處500萬元之罰鍰，尚難謂有違比例原則。上訴人主張，民法第217條「與有過失」之規定，於行政法亦可類推適用，行政機關就本件招標案有違失，基於過失相抵之規定，應減輕對上訴人之裁罰，方無違比例原則，原判決就此部分漏未審酌，亦有判決不備理由之違法云云，實乏論據。(三)綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 3 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 黃 淑 玲法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 6 月 3 日
書記官 王 福 瀛