最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第617號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 李東炫 律師被 上訴 人 行政院環境保護署代 表 人 丙○○訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師上列當事人間救濟金事件，上訴人對於中華民國97年7月17日臺北高等行政法院96年度訴字第2752號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人以其配偶尹寶琳前為臺中市環境保護局清潔隊隊員兼駕駛，於民國95年8月19日13時50分駕駛車號000清潔車收完工區垃圾，返回區隊裝載廚餘桶後，準備將車輛開往停車位停放時，暈倒在駕駛座上，經送醫急救，不治死亡，經由臺中市環境保護局以95年9月12日環清字第0951011040號函向被上訴人申請核發清潔人員執行職務死亡濟助金。被上訴人以95年9月18日環署督字第0950074112號函復否准，上訴人申復結果，被上訴人以95年10月18日環署督字第0950082556號書函復，仍不予發給。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：尹寶琳確實於上班執行職務期間死亡，業經臺中市政府95年9月25日府行庶字第0950194649號函證實，而當時「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」（下稱管理要點）第8條對於濟助金發給之條件，亦僅明文以「執行職務時死亡」為要件，並無「意外事件死亡者為限」之規定，雖96年3月14日修正後之管理要點增加需執行職務時發生意外事故死亡者為限，然基於從新從優原則，仍應適用舊法規（即修正前之法規），是尹寶琳於上班執行職務期間死亡，已符合當時之規定，則被上訴人拒為核准發給濟助金，與法自有未符；況管理要點內既然明定「執行職務時死亡」為濟助金發給之條件，被規範對象信賴其規範，於尹寶琳死亡後依法申請，被上訴人卻以職權解釋，增加法律未有之規定，使上訴人無能預見法構成要件，縱被上訴人認有增加限制之必要，亦應依法定程序修（增）訂管理要點，被上訴人所為顯已違反「法明確性原則」；再者，被上訴人援引為照護公務人員為目的，而訂立之「公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法」之規定，擴張解釋「執行職務時死亡」文義，增加人民之負擔，與法顯有違誤；又被上訴人執詞謂「該基金將不足以支應」為否准發給上訴人濟助金之理由，亦已違反「禁止不當聯結」之法律原則；且糖尿病屬慢性長期性疾病，雖為心因性猝死原因之一，然尚非屬通常、均有之情形，糖尿病與尹寶琳之死亡，並無因果關係，本件尹寶琳死亡原因不明，死亡證明內所載原因，不得為本件是否給予濟助之依據，被上訴人逕以糖尿病為由，否准所請，自欠允宜，是被上訴人既對故尹寶琳於執行職務時死亡並不爭執，復又以管理要點內所無之理由否准上訴人之請求，自有違誤等語，為此，訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應作成給付上訴人濟助金新臺幣100萬元之行政處分。
三、被上訴人則以：其因考量地方清潔人員執行公務意外死亡撫卹偏低，故研擬管理要點，以救濟照顧遺族，是該要點所核發濟助之對象本應以「執行職務（包含往返執行上開公務者）遭遇危險事故而致死亡者」為限。又被上訴人95年6月21日環署督字第0950049406號函，僅係重申闡明管理要點第8、9、11點之濟助對象範圍，應以清潔人員執行職務時或在上、下班途中發生意外死亡者方符規定，以避免爭議，則依大法官會議釋字第287號解釋意旨，自應於法規生效之日起即有其適用。故本件尹寶琳死亡原因為病死而非意外事故，亦非與執行職務有直接因果關係，依前揭說明，自應排除「清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點」第8點之適用等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠從管理要點訂定過程及管理委員會第1次相關會議資料等觀之，可知不論係「本基金濟助對象以清潔人員執行職務時，遭遇死亡者為限」或「本基金濟助對象以清潔人員執行職務時死亡為限」之用語，其制訂原意皆係指「執行職務遭遇危險事故而致死亡」，應無疑義。是被上訴人主張於研擬管理要點時，係考量地方清潔人員執行公務意外死亡撫卹偏低，故核發濟助之對象本以「執行職務（包含往返執行上開公務者）遭遇危險事故而致死亡者」為限，自屬可採。㈡依據大法官會議釋字第287號解釋，行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用。被上訴人為管理要點之制定機關，為避免爭議，以95年6月21日環署督字第0950049406號函知各縣市政府，重申管理要點第8、9、11點之濟助對象以清潔人員執行職務時或在上、下班途中發生意外死亡者方符規定，依上開大法官會議解釋意旨，自應於法規生效之日起即有其適用。另參照公務人員保障法第21條第2項規定係明定「公務人員『因公』受傷、殘廢或死亡者，應發給慰問金」，其所稱「因公死亡」依公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法第3條規定即指因「1、執行職務發生意外。2、公差遇險。3、在辦公場所發生意外。」所致始足該當，亦以意外及危險事故為限。㈢又管理要點第8點濟助對象範圍，依上說明，既係以「執行職務遭遇危險事故而致死亡者」為限，則猝發疾病死亡者並非「遭遇危險事故」，亦非與執行職務有直接因果關係，自應排除適用。此參以公務人員因公傷殘死亡慰問金發給辦法第3條之訂立說明理由，亦可見所謂公務人員因公受傷、殘廢、死亡，應以發生受傷、殘廢、死亡之事故與因公事由具有直接因果關係者為限，如係猝發疾病而與因公事由（公務）無直接因果關係者，並不在適用範疇。㈣另被上訴人所適用之法令，為96年3月14日修正前，事件發生時之管理要點，而非96年3月14日修正後之管理要點，上訴人所指被上訴人違反「從新從優」原則容有誤解；再本案清潔隊員尹寶琳於95年8月19日13點50分上班因猝發疾病死亡（依檢附臺中市西屯區衛生所開立死亡證明書所載死亡原因為病死，直接引起死亡之疾病為糖尿病引起心室顫動），核與上開管理要點第8點規定要件不符，被上訴人據以否准所請，尚難謂違反禁止不當聯結及法明確性之原則等語，資為論斷。
五、本院按：
㈠、相關法令依據：⒈清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點第1點規定：「為
加強清潔人員執行職務死亡之濟助，特設清潔人員執行職務死亡濟助基金。」。
⒉清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點第2點規定：「本
要點所稱清潔人員，係指『廢棄物清理法』所稱執行機關內實際從事廢棄物清除、處理及環境清潔維護等相關之人員。前項人員包括隊員、技工、工友、駕駛、臨時工、代賑工等。」。
⒊行為時清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點第8點規定
：「本基金濟助對象以清潔人員執行職務時死亡者為限。」。
⒋行為時清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點第9點規定
：「本基金濟助對象依下列標準發給濟助金，另依其他法令規定發給之慰問金，得免抵充：⑴執行職務時死亡者：發給濟助金新臺幣100萬元。⑵上下班往返途中死亡者：發給濟助金新臺幣50萬元。」。
⒌清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點第10點規定：「清
潔人員發生第9點各款情事之一者，由執行機關於事實發生之日起3個月內填具申請表，並檢附死亡診斷證明書、事實經過報告書及同一順序遺族登記委託書等文件，層轉環保署轉管理委員會申請濟助，逾期不受理。濟助案件經簽請主任委員核可後，先行撥發濟助金，提請管理委員會會議追認。」。
㈡、本院經核原判決並無違誤，上訴意旨猶以管理要點第8條既已明文「執行職務時死亡」為發給濟助金之要件，依最高法院17年上字第1118號判例要旨，自應以文義解釋為優先，原判決未採，逕以清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點訂定過程及管理委員會第1次相關會議等資料，即為不利上訴人之判決依據，其判決自有違誤。又縱被上訴人所為釋示與管理要點有間為有理由，惟該釋示亦應經法定程序修訂法規內容後方有其適用，詎原判決逕以該主管機關就主管法規有釋示權為由，而捨文義解釋不論，益見其判決之違誤云云。
㈢、按系爭濟助金制度乃主管機關就清潔人員於執行職務中發生死亡事故時，於法定給與之外，增加清潔人員福利之政策性補助措施，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配。被上訴人考量清潔隊員執行公務意外死亡撫卹偏低，為加強照顧其值勤時之安全保障，乃訂定上開管理要點，此係屬給付行政措施，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。是被上訴人為清潔人員執行職務死亡濟助基金之主管機關，其既有權頒布上開行政規則性質之管理要點，設立基金，以加強照顧值勤中死亡之清潔人員，自亦有權就基金設置之意旨解釋相關規定。故被上訴人95年6月21日作成環署督字第0950049406號函釋，就管理要點第8點規定為解釋，重申該要點第8條之規定，以執行職務時或上下班途中發生意外死亡者，方符合濟助規定，因同屬行政規則之性質，後者有補充前者之效力，故從95年6月21日之後，法規範已有所變更。上訴人之配偶於95年8月19日上班中因猝發疾病死亡（依檢附臺中市西屯區衛生所開立死亡證明書所載死亡原因為病死，直接引起死亡之疾病為糖尿病引起心室顫動），被上訴人否准上訴人之申請，於法並無不合。又上開函釋及清潔人員執行職務死亡濟助基金管理要點所涉者為機關人事管理事項，被上訴人業已將系爭函釋下達各地方政府及地方政府環境保護局，有該函釋附原審卷第42頁可考，符合行政程序法第160條第1項「行政規則須下達下級機關或屬官」之規定。至於其性質上非行政程序法第159條第2項第2款規定之解釋性或裁量基準性之行政規則，尚無因下級機關之適用而間接對外發生效力之餘地，故亦無行政程序法第160條第2項規定「應由其首長簽署，並登載於政府公報發布」之適用。上訴人指摘其未經法定程序修訂云云，並無可採。
㈣、綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。是以，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 17 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 陳 金 圍法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 6 月 17 日
書記官 阮 思 瑩