最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第628號上 訴 人 國防部軍事情報局代 表 人 甲○○訴訟代理人 林志宏 律師被 上訴 人 王子萍（即王力生之繼承人）
王謝彩雲（即王力生之繼承人）王家祥（即王力生之繼承人）王家慶（即王力生之繼承人）王家蕙（即王力生之繼承人）楊王家英（即王力生之繼承人）上列當事人間眷舍事件，上訴人對於中華民國97年7月24日臺北高等行政法院96年度訴更一字第110號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、坐落臺北市○○區○○里○鄰○○街○○號之房屋，於民國69年8月10日整編前為同區福壽里懷仁新村8號（下稱系爭房屋），上訴人以其係於53年初，由上訴人規劃興建並協助全體眷戶辦理國民住宅貸款及協調取得國立臺灣大學53年7月2日土地使用權證明書之命名「懷仁新村」丙種國民住宅之一建物，於53年8月竣工後，由上訴人管理以集中抽籤方式分配各眷戶居住，王力生（於96年8月8日死亡，由被上訴人承受訴訟）受核配系爭房屋。上訴人60年3月2日（60）聿務(一)字第0648號函檢附「懷仁新村」全體住戶名冊，協請臺北市陽明山管理局辦理房屋所有權登記。74年1月由國防部總政戰部於「國軍軍眷眷村（服務單位）分佈地區名冊」，將懷仁新村列為上訴人列管眷村資料名冊內。85年11月4日行政院以臺85防字第38406號函核定，懷仁新村依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）辦理改建。王力生於00年0月00日將系爭房屋辦理房屋所有權移轉登記予其長子王子萍。嗣經上訴人查知，認其未依國軍軍眷業務處理作業要點（下稱作業要點）之規定，報經上訴人核准調配，即私自轉讓他人供居住使用，違反作業要點第9點第1項第3款，乃依作業要點第9點第1項之規定，先於93年3月26日以劍往字第0930004128號書函通知王力生限期1個月內辦理改善（下稱先行改善通知），詎逾期未見其提出改善事實，上訴人則以93年6月24日劍往字第0930008842號函撤銷王力生其「懷仁新村」之眷舍居住權（下稱原處分）。王力生不服，循序提起行政訴訟，為原審法院判決駁回，提起上訴，經本院96年度判字第941號判決，將原判決廢棄發回。嗣王力生於00年0月0日死亡，被上訴人聲明承受訴訟，經原審更為審理後判決「訴願決定及原處分均撤銷。」上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：系爭房屋係被上訴人於53年集資加上臺灣土地銀行貸款，由系爭房屋之土地所有權人國立臺灣大學提供土地，申請建照而建成之丙種國民住宅，並經地政機關核發房屋建物權狀，每年繳納房屋稅，確屬被上訴人享有所有權之財產，被上訴人得自由處分，並為憲法第15條所保障之財產權；作業要點並非眷改條例授權訂定，亦非眷改條例第1條所稱之「其他相關法律」，自非當然適用於眷改條例第3條規定之「老舊眷村」，上訴人違法適用作業要點之規定，撤銷被上訴人對系爭房屋之「居住權」，侵害被上訴人依法律所享有並為憲法第15條所保障之財產權；又原處分係適用作業要點第9點第1項第3款之規定，撤銷被上訴人對系爭房屋之「眷舍居住權」，惟該規定所稱之「眷舍」，應係指由上訴人核配予員工之眷舍，各受配人員於辦理入住手續後應即停領房租津貼，即作業要點僅適用於停領房租津貼之核配「眷舍」住戶，並無適用於領取房租津貼之「國民住宅」住戶，系爭房屋並非作業要點第9點第1項第3款所指「眷舍」；原決定認上訴人撤銷被上訴人眷舍居住權，並非為收回眷舍之處分，僅生不得享有老舊眷村改建條例所定原眷戶之權益，顯強詞奪理而欠缺眷改條例之法律依據，自屬違背法令等語，求為判決訴願決定、原處分均撤銷。
三、上訴人則以：王力生於00年0月00日即未經允准擅將系爭房屋所有權贈與移轉登記予其長子王子萍，上訴人雖至92年間進行眷村改建作業始發現該違規事實，惟期間王力生均處於持續違規之事實狀態，未曾改變，上訴人依法通知王力生限期1個月內辦理改善，惟期限屆滿，其仍拒絕改善，上訴人遂依作業要點撤銷王力生眷舍居住權，並無違誤。至原處分撤銷王力生眷舍居住權，係為避免王力生與王子萍均可同時配舍而造成不公，對王力生而言，撤銷眷舍居住權僅生不得享有老舊眷村改建條例所定原眷戶之權益，被上訴人因贈與之實質財產權益及遷徙自由權利並未受到限制或侵害。又王力生已於96年8月8日死亡，依行政訴訟法第22條規定，王力生已喪失當事人能力。況王力生所配住系爭眷舍基地之住宅，屬國軍老舊眷村改建條例第3條第1項第3款所稱之軍眷住宅，不因房屋之所有權是否為個人所有，均應依國軍老舊眷村改建條例配合改建。且其將房屋所有權贈與於其子王子萍，即無原眷戶身分享有該條例第5條第1項之規定承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，故王力生並無請求行政法院裁判之具體實益，其欠缺權利保護必要等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)上訴人以王力生私自將系爭房屋轉讓其子王子萍為由，撤銷王力生之眷舍居住權後，並未明確告知王子萍已取得比照原眷戶之權益，以致王子萍未配合改建而遭國防部註銷其比照原眷戶之權益，並移送法院裁定強制執行收回系爭房屋等情，為兩造所不爭，並有臺灣士林地方法院95年度聲字第1591號及96年度抗字第199號民事裁定附卷可稽。故被上訴人承受王力生之訴訟後，基於其可能承受的原眷戶權益，尚非無權利保護必要。
(二)上訴人以王力生於00年0月00日未經允准擅將系爭房屋所有權贈與移轉登記予其長子王子萍，按國防部71年6月8日淦湜字第2542號令修頒之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」（下稱處理辦法）第152條第1項規定：「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列公產管理，不准出租頂讓或經營工商業……」同法第154條第3款明定：「有左列情形之一者，應收回其配住之眷舍……三、出租、頂讓者」，是王力生在眷村範圍內公有土地上，奉准自費建築之眷舍，應列公產管理關係，倘出租頂讓者，即應收回其配住之眷舍。惟上訴人至92年間進行眷村改建作業始發現被上訴人違規之事實，因處理辦法已於91年12月30日廢止，有關眷村管理即依當時施行有效之91年12月31日祥祉字第09100144
26、14428號令頒「作業要點」辦理，依該作業要點第8點第2項規定：「在公有土地上自費興建之建築物經奉准列管有案者……該建築物應比照公產管理，不准出租、頂讓、轉賣……」同法第9點第1項第3款：「有下列情形之一，經給予1個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍……（三）將眷舍……私自頂讓或以其他變相方法由他人使用房屋者……」上訴人於93年3月26日通知王力生限期1個月內辦理改善，惟期限屆滿，未見改善，遂依作業要點規定，撤銷王力生之眷舍居住權，固非無見；惟按法律保留原則係屬憲法位階，其憲法理論依據之一即為法治國原則。法治國原則乃以人權保障為最終追求目標，而因法律的一般性、公開性與預先性，除可確保正義、防止特權與歧視的發生外，並可維護、提升行政行為的可量度性、可預測性與可信賴性，以保護人民免於遭受來自行政權的突襲，才根據法治國原則提出法律保留的要求；是司法院釋字第443號解釋揭櫫「……若欲對人民之自由權利加以限制，必須符合憲法第23條所定必要之程度，並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定……。」；又「人民自由及權利之限制，依憲法第23條規定，應以法律定之。其得由法律授權以命令為補充規定者，則授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令。……涉及人民自由權利之限制，應由法律或經法律明確授權之命令規定。……」司法院釋字第570號解釋甚明。是國家對人民自由權利之限制，應以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定，且不得逾必要程度。茲無論處理辦法或作業要點均無法律之授權依據，該等職權命令或行政規則，逕將自費興建之「私有眷戶」列為或比照公產管理，不准出租轉讓，違者，撤銷居住權，收回眷舍，此乃干預人民私權行使，並改變人民私權狀態，已有違反法律保留原則之嫌；縱令該「撤銷居住權」之真意，僅及於撤銷人民在公有土地上自費興建眷舍之許可，亦使其喪失眷改條例第3條第2項賦予的原眷戶身分，因而喪失同條例第5條所賦予享有承購依眷改條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，亦有違法律保留原則。從而，上訴人以王力生轉讓系爭房屋行為，違反作業要點規定而撤銷其眷舍居住權，違反法律保留原則，被上訴人據以指摘，尚非無據。訴願決定，未予糾正，亦非妥適。被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，因將訴願決定及原處分均撤銷。
五、本院查：原判決以處理辦法或作業要點均無法律之授權依據，上訴人逕將自費興建之「私有眷戶」列為或比照公產管理，不准出租轉讓，進而撤銷被上訴人之居住權，乃干預人民私權行使，並改變人民私權狀態，違反法律保留原則，因將訴願決定及原處分均撤銷，固非無見。惟查：
(一)按依司法院釋字第443號解釋理由書載「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照司法院釋字第392號解釋理由書），而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」據此可知，因給付行政係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係，此與法律保留原則並不違背。而處理辦法或作業要點其頒定之目的係為提高國軍作戰士氣，使官兵無後顧之憂，而由國家擔負照護軍眷生活之職責，主要提供就學補助、醫療、眷舍居住等給付，核應屬給付行政之範疇，此由處理辦法第1條規定：「為安定國軍眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，特定訂本辦法。」及作業要點第1條第2項規定：「為安定國軍眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，特訂定本作業要點。」觀之甚明。故有關國家配發眷舍予軍人及其眷屬，其目的係為使軍眷得安定居所，以安軍心，俾其能於前線戮力為國奉獻而無後顧之憂。該處理辦法係國防部就其主管業務所定之職權命令，在無法律授權下，處理辦法賦予軍眷福利，例如在眷舍不足之情形下，經一定之程序核准者，得提供公有土地供軍眷以自費建築眷舍，解決軍眷居住之問題，以貫徹處理辦法第1條所訂「安定國軍眷屬生活」之目的。申言之，在公有土地上軍眷以自費建築眷舍，並非「法律」所賦予人民之權利，處理辦法既賦予軍眷該項福利，為執行國軍眷舍之管理事項之必要，自亦有訂定相關限制事項，俾落實處理辦法之立法目的。因此，處理辦法有關對於眷舍之管理或限制規定，尚不能指為違背法律保留原則。上開處理辦法於91年12月30日廢止，國防部為延續各項軍眷權益與公產管理工作，乃於91年12月31日頒布上開作業要點，基於相同之理由，亦不能指該作業要點違背法律保留原則。要之，由國防部頒定上開處理辦法或作業要點所規範有關給付之方式與利用關係，應非法律保留原則所不許，而前揭處理辦法、作業要點中，對於違反眷舍管理或使用方式規定，得撤銷眷舍居住權或撤銷人民在公有土地上自費興建眷舍之許可，洵屬保留廢止權或附負擔之授益決定，與法律保留原則並無違背。乃原判決竟以處理辦法或作業要點均無法律之授權依據，上訴人逕將自費興建之「私有眷戶」列為或比照公產管理，不准出租轉讓，進而撤銷被上訴人之居住權，乃干預人民私權行使，並改變人民私權狀態，有違法律保留原則，因將訴願決定及原處分均撤銷，其適用法規自有未當。
(二)又本院前次發回意旨業已指明：「行政訴訟法第125條第2項規定：『審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。』第3項規定：『審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。』係關於行政法院闡明義務之規定，其闡明內容包括事實之闡明及法律之闡明。……依作業要點前身之處理辦法第13條規定：『本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，及產權屬於國（公）有者為限』，公地自費興建者，似非該辦法所稱之『眷舍』。其與作業要點第5點第2項：『本作業要點所稱眷村、眷舍，係指由公款所建產權屬於國（公）有或奉准撥地自費興建者』，公地自費興建者屬於眷村、眷舍並不同。因而同屬將『眷舍』私自頂讓作為得撤銷眷舍居住權收回眷舍之情形，作業要點第9點第3款所稱之『眷舍』，雖包括公地自費興建者，然處理辦法第31條所稱之『眷舍』似不包括公地自費興建者。究上訴人於75年4月30日轉讓系爭房屋予其子，依當時之相關法令，上訴人之轉讓行為是否合法？被上訴人稱上訴人『未報經被上訴人核准調配』，其前提要件為『上訴人轉讓系爭房屋應報經被上訴人核准調配』，其法令依據為何？原判決未闡明被上訴人就此等法律上疑義提出相關資料為充分說明，以明本案之法律上關係，實未盡闡明義務，有不適用行政訴訟法第125條第2項及第3項規定之違背法令」等語，本件原判決由於係以上開處理辦法及作業要點違反法律保留原則，而將訴願決定及原處分均撤銷，對於本院前次發回意旨所指明事項未為闡明，自有不適用法規之違背法令。
(三)綜上所述，原判決有適用法規不當及不適用法規之違背法令，其或為上訴人上訴意旨所指摘，或為本院依職權調查所得，是上訴人求予廢棄，為有理由。因原判決違背法令影響判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 17 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 楊 惠 欽法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 6 月 17 日
書記官 彭 秀 玲