最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第629號上 訴 人 萬國國際開發股份有限公司代 表 人 甲○○被 上訴 人 行政院公平交易委員會
12樓代 表 人 乙○○
送達代收人 丙○○上列當事人間行政資訊公開法事件，上訴人對於中華民國97年9月25日臺北高等行政法院97年度訴更二字第39號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人因上訴人違反公平交易法，以民國86年8月27日第304次委員會及88年9月29日第412次委員會決議，作成88年10月6日（88）公處字第125號處分書，處上訴人罰鍰新臺幣（下同）50萬元及歇業處分。上訴人為求明瞭會議之過程，於92年2月10日向被上訴人申請閱覽、抄錄上開委員會議之相關資料（包括委員會議可否議決之全部過程及發言要旨等完整會議紀錄，及複製該等會議之錄音、錄影等紀錄）。案經被上訴人提經92年3月6日第591次委員會議決議，以92年3月11日公參字第0920002121號函否准其申請。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂向原審提起行政訴訟，並為訴之追加，請求被上訴人提供86年8月5日上訴人與被上訴人承辦人員左天梁談話錄影之複製內容。嗣經原審以92年度訴字第3018號裁定駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起抗告，經本院94年度裁字第1505號裁定將原裁定廢棄，發回原審更審，經原審以94年度訴更一字第152號判決「①訴願決定及原處分均撤銷。②被告（即被上訴人，下同）應於原告（即上訴人，下同）依『行政院公平交易委員會公開或提供資訊收費要點』繳納費用後，將被告86年8月27日第304次及民國88年9月29日第412次等委員會會議紀錄包括『出列席人員、請假人員及紀錄人員姓名』、『報告事項』、『討論事項與決議』、『據以處分之證據資料』，除函稿、簽呈或會辦意見、檢舉人檢舉函、被害人談話筆錄及其所提供之書證以外之資訊，交付予原告閱覽、影印或複製。③原告其餘之訴及追加之訴駁回。④前述第1、2項之第一審及發回前第二審訴訟費用由被告負擔，餘由原告負擔」，上訴人對於駁回部分不服，提起上訴，復經本院97年度判字第130號判決廢棄發回原審更為審理，上訴人於更審中減縮本件訴之聲明為僅請求「各該委員之發言要旨紀錄」以及「會議全程之錄音或錄影」，關於追加之訴請求提供86年8月5日與被上訴人承辦人員左天梁談話錄影（音）內容之複製乙份，則不再請求。經原審法院以97年度訴更二字第39號判決：「原告之訴駁回。訴訟費用及發回前之訴訟費用，（除確定部分外）均由原告負擔。」，上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：被上訴人之各委員權限平等並依法獨立行使職權，其委員會所依法議決之會議紀錄內容即非內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換。上訴人所請求之「各該委員之發言要旨紀錄」、「會議全程之錄影或錄音」等行政資訊，符合行政資訊公開辦法（下稱公開辦法）第4條第4項所指之「決議內容」，且係形成會議紀錄之最主要部分，故上訴人依當時有效之法律，於系爭行政資訊解密後，向被上訴人請求閱覽、抄錄及複製系爭行政資訊，被上訴人自不得拒絕等語，求為判決訴願決定及原處分（除確定部分外）均撤銷，被上訴人應將86年8月27日第304次及88年9月29日第412次委員會議之會議紀錄（包括「各該委員之發言要旨紀錄」及「會議全程之錄音或錄影」等行政資訊）交付上訴人閱覽、影印及複製。
三、被上訴人則以：系爭委員會議之發言要旨及錄影資料公開辦法第5條第1項第6款規定，為限制公開或提供之事由，故被上訴人據以拒絕，自屬依法有據。又所謂「決議內容」，係指議案經委員會議審議做成決議之內容，與「各該委員之發言要旨紀錄」及「會議全程之錄影或錄音」等行政資訊明顯不同，被上訴人係合議制機關，相關行政決定當係經由各委員充分討論及表示意見所作成，是相關之發言內容核其性質乃屬機關作成意思決定前之內部意見，依法自屬得限制或不予公開等語，資為抗辯，求為判決上訴人之訴駁回。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)行政程序法第45條將主動公開之範圍加以規範，包括法規命令、行政指導有關文書、許（認）可條件之有關規定、施政計畫、業務統計及研究報告、預算、決算書、公共工程及採購契約、對外關係文書、接受及支付補助金、合議制機關之會議紀錄等。而公開辦法第4條亦為主動公開行政資訊之規定，其內容與行政程序法第45條之規定相同，就行政資訊以公開為原則而言，當無違誤。而例外部分，公開辦法第4條第5項就合議制機關之會議紀錄加以規範定義，指該機關決策階層由權限平等並依法獨立行使職權之成員組成者，其所審議議案之案由、決議內容及出席會議成員名單。於同辦法第5條第1項第3款將行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換列為例外。所稱合議制機關指該機關決策階層由權限平等並依法獨立行使職權之成員組成者，被上訴人屬合議制機關並無疑義。此種組織所形成之決議，係為確保該行政機關之決定來自多數決，來自如何成員所形成之多數決，進一步釐清行政責任之歸屬，相對於機關首長為最後決策者之設計，合議制機關公開會議紀錄，可以切割政治上不必要之干預，將決策之內容顯示於事後監督，其所要公開者為結論，而非決策之過程。由此而言，將會議紀錄訂明為決議其所審議議案之案由、決議內容及出席會議成員名單，應認公允而合理。而合議制機關決策之過程，係依法獨立行使職權之成員（各委員）表達不同意見而形成多數共識之過程，多元社會之意見整合需要凝聚更多共識之機關，會採取合議制而非首長決策制，即取向獨立行使職權成員間，多元意見之整合，乃社會多元價值觀之交換與融合，係合議制行政機關作成意思決定前之內部準備作業，為合議制機關設計之精華，惟應非提供予不同價值觀者為批判之空間，誠如法務部92年10月7日法律字第0920036925號函中提及「……行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換，除係意思決定作成之基礎事實外，應限制公開或提供，其立法目的在於此等機關內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關之最後決定之作成且易滋生後遺症，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制或不予公開」，公開辦法第5條第1項第3款將之列為例外，而被上訴人據以為上訴人請求之否准，是屬有據。
(二)上訴人要求公開之資訊，包括委員發言要旨紀錄，被上訴人雖不否認有該紀錄之存在，惟該部分屬於公開辦法第5條第1項第3款得限制公開之範圍，依前開說明，被上訴人據以否准上訴人之請求自屬有據。至於會議全程之錄影或錄音，被上訴人稱相關規則並未規定必須錄影，因此未曾錄影，而為製作委員發言要旨，雖有錄音，但會議規則未規定錄音之保存期限，因此發言要旨製作完成後，即不再保存錄音，而系爭行政資訊86年8月27日第304次，及88年9月29日第412次等委員會議之會議紀錄，關於可否決議之全部詳細過程，除委員發言要旨紀錄外，被上訴人均已提供，所謂全程之錄影或錄音乃為補足委員發言之內容，關於委員發言要旨紀錄既不得公開，則就會議全程之錄影或錄音部分，基於同一理由，被上訴人予以否准，亦屬於法有據；從而，被上訴人所為否准之處分，並無不法，訴願決定就此部分予以維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷，並命被上訴人將「委員之發言要旨紀錄」及「會議全程之錄影或錄音」交付閱覽，為無理由，應予駁回。
五、本院查：
(一)「（第1項）行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外；其公開及限制，除本法規定者外，另以法律定之。（第2項）前項所稱資訊，係指行政機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影（音）、微縮片、電腦處理資料等，可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱讀或理解之文書或物品。（第3項）有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布2年內完成立法。於完成立法前，行政院應會同有關機關訂定辦法實施之。」「（第1項）行政機關持有或保管之下列資訊，應主動公開。但涉及國家機密者，不在此限︰一、法規命令。二、行政指導有關文書。三、許（認）可條件之有關規定。四、施政計畫、業務統計及研究報告。五、預算、決算書。六、公共工程及採購契約、對外關係文書。七、接受及支付補助金。八、合議制機關之會議紀錄。（第2項）前項各款資訊之主動公開，應以刊載政府公報或其他適當之方式，適時公布。」分別為88年2月3日公布，90年1月1日施行之行政程序法第44條、第45條所明定。
(二)因應行政程序法第44條第3項之規定，90年2月21日行政院、考試院會同訂定公開辦法。該辦法第3條規定：「本辦法所稱行政資訊，指行政機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」【此部分之內容，與行政程序法第44條第2項相當】。第4條規定：「（第1項）行政機關之下列行政資訊，應主動公開。但涉及國家機密者，不在此限：一、法規命令。二、行政指導有關文書。三、許（認）可條件之有關規定。四、施政計畫、業務統計及研究報告。
五、預算、決算書。六、公共工程及採購契約、對外關係文書。七、接受及支付補助金。八、合議制機關之會議紀錄【此部分之內容，與行政程序法第45條第1項相同】。……（第5項）第1項第8款所定合議制機關之會議紀錄，指該機關決策階層由權限平等並依法獨立行使職權之成員組成者，其所審議議案之案由、決議內容及出席會議成員名單。」而第5條規定：「（第1項）行政資訊，除依前條第1項規定應主動公開者外，屬於下列各款情形之一者，應限制公開或提供：……三、行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換。但關於意思決定作成之基礎事實，不在此限」。
(三)而後94年12月28日制定公布政府資訊公開法，其第3條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」【內容相當於行政程序法第44條第2項】。第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第6條規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」【內容相當於行政程序法第44條第1項】。而第7條規定：「（第1項）下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：……十、合議制機關之會議紀錄。（第3項）第1項第10款所稱合議制機關之會議紀錄，指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單。」【內容相當於行政資訊公開辦法第4條第1項第8款、第5項】。且第18條規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之……。」【內容相當於行政資訊公開辦法第5條第3款】。循此政府資訊公開法之制定，吾國於94年12月28日刪除行政程序法第44、45條條文，並於95年3月20日由行政院、考試院會銜廢止上開公開辦法。然關於：1.行政資訊包括行政機關所持有或保管之文書、紀錄、錄影（音）等；2.所謂合議制機關應主動公開之會議紀錄，僅包含所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單，而未包含會議發言要旨紀錄及會議全程之錄影或錄音；3.政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，應限制公開或不予提供之。此等相關規範之前後修法或變更廢止，其意旨並無不同。
(四)本件上訴人起訴，原聲明為：「1.原處分及訴願決定均撤銷。2.被告(按即被上訴人)應將民國86年08月27日第304次及民國88年09月29日第412次等委員會議之會議紀錄（包括「出列席人員、請假人員及紀錄人員姓名」、「報告事項」、「討論事項與決議」、「可否決議之全部詳細過程」、「各該委員之發言要旨紀錄」、「據以處分之證據資料」及「會議全程之錄影或錄音」等行政資訊）交付予原告(按即上訴人)閱覽、影印及複製。」嗣再追加第3項聲明即：「3.被告應將原告於民國86年08月05日與被告之承辦人員左天梁談話之錄影內容，複製乙份交付予原告」，原審法院94年度訴更一字第152號判決：「訴願決定及原處分均撤銷。被告應於原告依『行政院公平交易委員會公開或提供資訊收費要點』繳納費用後，將被告民國86年8月27日第304次及民國88年9月29日第412次等委員會會議紀錄包括『出列席人員、請假人員及紀錄人員姓名』、『報告事項』、『討論事項與決議』、『據以處分之證據資料』，除函稿、簽呈或會辦意見、檢舉人檢舉函、被害人談話筆錄及其所提供之書證以外之資訊，交付予原告閱覽、影印或複製。原告其餘之訴及追加之訴駁回」，被上訴人就敗訴部分未再上訴，則關於被上訴人敗訴部分業已確定。上訴人就駁回部分則提起上訴，經本院97年度判字第130號判決：「原判決關於駁回上訴人其餘之訴及追加之訴暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院」，上訴人於更審中減縮本件訴之聲明為僅請求「各該委員之發言要旨紀錄」以及「會議全程之錄音或錄影」，關於追加之訴請求提供86年8月5日與被上訴人承辦人員左天梁談話錄影（音）內容之複製乙份，則不再請求。是本件上訴人請求事項僅餘「各該委員之發言要旨紀錄」以及「會議全程之錄音或錄影」，法院應僅就該2項請求為審理，非就上訴人原起訴內容全部重為審理，原判決既認上訴人該2項請求為無理由，主文自應喻知：「原告之訴（除確定部分外）駁回。訴訟費用及發回前之訴訟費用（除確定部分外）由原告負擔」，乃原判決竟喻知：「原告之訴駁回。訴訟費用及發回前之訴訟費用（除確定部分外）由原告負擔」，其主文第1項顯漏載「除確定部分外」之意旨，惟上訴人就此部分並未指摘，本院依下述理由，亦認上訴為無理由，仍應予駁回。
(五)原判決認：關於委員發言要旨紀錄，及會議全程之錄音或錄影，性質上屬於「行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意思交換」，為公開辦法第5條第1項第3款所規定得限制公開之範圍，被上訴人據以否准上訴人之請求，自屬有據等情，業據原判決詳述其得心證之理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明；經核與證據法則及上開規定無違。上訴意旨稱：委員發言要旨紀錄及會議全程之錄音或錄影，屬於「決議內容」，且係形成會議紀錄之最主要部分，上訴人得向被上訴人請求閱覽、抄錄及複製，被上訴人不得拒絕云云，要屬對上開法律規定之誤解，自不足採。又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決。上訴意旨猶指稱原判決未在判決理由項下敘明上訴人之主張何以不採之理由，即遽為上訴人敗訴之判決，有理由不備之違法云云，亦不足採。又本院97年度判字第130號判決發回意旨，係以：系爭被上訴人於86年8月27日第304次及88年9月29日第412次等委員會議之會議紀錄之「各該委員之發言要旨紀錄」、「會議全程之錄影或錄音」等行政資訊，被上訴人是否確因未持有、保管，而無法提供交付予上訴人閱覽、影印及複製，非全然無疑，原審就上開對上訴人有利之事證，未依行政訴訟法第133條之規定，依職權詳加調查，並深究上訴人未依上開規定持有、保管之原因，遽認被上訴人之主張為可採，尚與經驗法則及證據法則有違，亦有判決理由不備之違法等由，而廢棄原判決。是發回意旨並未就上開行政資訊是否應予公開表示法律上之見解。上訴意旨稱本院97年度判字第130號判決發回意旨已形成被上訴人有公開系爭行政資訊義務之法律上判斷，認原判決違反行政訴訟法第260條第3項規定云云，亦不足採。
此外，上訴人其餘所訴各節，乃上訴人就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 17 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 楊 惠 欽法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 6 月 17 日
書記官 彭 秀 玲