最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第669號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 楊昌禧 律師
梁育誠 律師被 上訴 人 嘉義縣民雄鄉公所代 表 人 乙○○
參 加 人 丙○○上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國97年8月26日高雄高等行政法院96年度訴更一字第24號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人請求被上訴人作成無條件准予收回系爭耕地之行政處分及該訴訟費用部分廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、上訴人所有之土地出租予參加人丙○○，於民國91年12月31日租期屆滿，上訴人向被上訴人申請收回上開耕地，參加人則申請繼續承租，經被上訴人審核90年戶內人口總收支情形，雙方均不能維持一家生活，爰於92年6月27日行調處程序，並經決議上訴人應補償參加人，方可收回土地，上訴人不服提起訴願，重申被上訴人計算參加人之農耕收入部分不公，被上訴人應撤銷上開調處決議，並准其無條件收回上開耕地。嘉義縣政府嗣認被上訴人未查明參加人自有耕地收入，將原處分撤銷，責由被上訴人查明另為適法之處分（由其訴願書內容可知其撤銷者，乃原調處決議之處分）。嗣被上訴人就參加人自有耕地收入部分重新調查結果，認參加人90年全戶收入不足以維持其一家生活，乃以93年9月21日民字第0930017004號函維持原處分，並請上訴人依92年6月27日調處決議內容辦理，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂循序提起行政訴訟，經原審94年度訴字第238號判決訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應作成准予上訴人無條件收回系爭耕地之行政處分，被上訴人不服提起上訴，經本院以96年度判字第1272號判決，將原判決廢棄發回原審法院，嗣經原審法院以96年度訴更一字第24號判決訴願決定及原處分均撤銷，上訴人其餘之訴駁回。上訴人不服原判決理由中關於認定上訴人無自任耕作能力，而駁回其收回系爭耕地請求之部分，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：上訴人並無不能自任耕作之情形，上訴人所稱申請收回系爭耕地係為與他人合作經營，係指與人合作，由他人提供生技作物之技術、種苗及銷售而已，並非與他人共同耕作，且已經過審慎之評估，有經營計畫書可按。參加人向上訴人承租系爭土地，在租期未屆滿，無法收回系爭耕地前，上訴人在外租屋，自不能作為不能自任耕作之理由。上訴人已搬回嘉義縣民雄鄉祖厝，該房屋雖因老舊，拆除重建，惟已在該祖厝右下方建好房舍，該址始終有人居住，不構成上訴人有不能自任耕作之理由。上訴人收回系爭耕地，係居住在嘉義縣民雄鄉，絕非居住臺北，自無二地距離遙遠之情形，且嘉義縣民雄鄉係屬之祖厝，與親屬為鄰，並非獨居民雄從事耕作之情形。上訴人另案收回4筆土地後，因無法收回系爭耕地，生活陷於困境，不得已出售1筆土地，以為生活之所需，該土地之出售與系爭耕地無關，亦證明上訴人於90年之收入，無法維持生活。上訴人另案收回上述4筆土地後，有種植水稻，嗣因水源不足，辦理休耕，有政府給付休耕水稻補貼款為證，並非未從事耕作。且上訴人於94年時加入民雄鄉農會為會員，並經農會審核，農民大會表決通過，並依農民健康保險條例規定加入農保及農健保，為政府審核認定之自耕農民，上訴人確能自任耕作等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，被上訴人並應作成准予上訴人無條件收回系爭耕地之行政處分。
三、被上訴人則以：按原農業發展條例規定，耕地承受人須具備自耕能力始能承受耕地，惟「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」已於89年1月28日停止適用，並於89年2月18日廢止。又農業發展條例於89年1月26日修正後，耕地承受人不需檢附自耕能力證明書，改以農業用地作農業使用證明書代之。復依內政部90年5月9日函意旨，「能自任耕作」之情形，得由申請人自行切結為之。又本件租佃爭議係於91年租約期滿時，被上訴人依內政部91年9月26日函，由上訴人自行檢附自任耕作切結書，依據書面予以審核後認定，惟未就事實上之自任耕作，實際予以調查認定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人主張略以：上訴人有無自耕能力，不能僅憑切結書認定之，法院仍應就其有無自耕能力為實質認定。上訴人住居地為臺北市，而系爭耕地在嘉義縣，二地距離遙遠，往返從事耕作所需之時間與交通成本甚鉅，上訴人實難於收回系爭耕地後自任耕作甚明。又上訴人本身並無自任耕作生技作物之能力，上訴人雖提出民雄生技作物農場經營計畫書為證，自稱有自耕能力。惟該計畫書內容僅是上訴人單方面對於如何利用系爭耕地之規劃，至於上訴人與上開公司間有無實際進行合作，彼此如何分工等細節，均無具體實證可佐，尚難認定為真實。且上訴人於收回另筆土地後竟任其荒蕪，甚至設置出售之廣告招牌，益證上訴人係為了出售而收回系爭耕地，而非為了自耕等語。
五、原審駁回上訴人請求收回系爭耕地之訴，係以：按最高法院51年台上字第582號判例、51年度台上字第2112號判例及68年台上字第3777號判例、司法院釋字第581號解釋意旨，耕地出租人是否具自任耕作能力，在申請時固得以切結書為之，惟出租人是否具自耕能力有爭議時，法院仍應為實質認定。本件上訴人雖提出其於92年間擬具之自任耕作切結書為證，並主張其於94年成為民雄鄉農會之會員，惟上訴人於系爭租約租期屆滿，申請收回系爭土地之際，年事已高，能否有自任耕作之能力，已有疑義。又上訴人自承長年居住臺北，並於臺北打工維生，則上訴人於92年間申請收回系爭耕地是否有自耕能力，同有疑問。另上訴人之配偶及子女等人均仍設籍居住於臺北市，則上訴人一家，欲「自耕」系爭耕地，亦顯屬不能。上訴人於92年調解之際並未提出民雄生技作物農場之經營計畫書，證明其與他人合作經營，然遲至96年度原審法院審理發回更審訴訟階段，始提出此重要資料，非無事後補撰之嫌。又該依經營計畫書記載，亦須由有務農經驗之第三人協助開創農場，則上開經營計畫書亦難以作為上訴人具有自耕能力之有利證據，因而駁回上訴人請求收回系爭耕地等詞，為其判斷之基礎。(被上訴人對原判決撤銷訴願決定及原處分部分，並未提起上訴，此部分業已確定，故其餘與本件上訴意旨無關之部分，即無庸再予論述。)
六、本院查：(一)按「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。（第4項）出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第19條、第20條定有明文。可知，耕地租約屆滿時，如出租人收回自耕，依法並無不得收回之情形時，並非當然應許承租人續訂租約，亦有本院60年判字第801號著有判例足資參照。次按「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款所謂出租人不能自任耕作，乃指出租人本身之能力而言，苟有此能力，縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者，依土地法第6條後段之規定，亦難謂有該條項第1款之情事。」（最高法院51年台上字第2112號判例參照）。司法院釋字第580號解釋亦揭櫫：「減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」是以，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。且係以「耕地租約期滿時」為判定出租人是否「不能自任耕作」之時點。出租人是否「不能自任耕作」亦與出租人之一家人是否有自任耕作能力無涉。(二)本件原判決以上訴人於系爭租約租期屆滿之際，年事已高，又長年居住臺北，並於臺北打工維生，則上訴人於92年間申請收回系爭耕地是否有自耕能力，即有疑問。另上訴人之配偶及子女等人均仍設籍居住於臺北市，則上訴人一家，欲「自耕」系爭耕地，亦顯屬不能。又上訴人遲至96年度原審法院審理發回更審訴訟階段，始提出民雄生技作物農場之經營計畫書，證明其與他人合作經營之重要資料，非無事後補撰之嫌。又該依經營計畫書記載，亦須由有務農經驗之第三人協助開創農場，則上開經營計畫書亦難以作為上訴人具有自耕能力之有利證據，因而駁回上訴人請求收回系爭耕地，固非無見。惟查所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，除包括其無以人力親自實施耕作之能力外，亦包含無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。從而原判決以上訴人於租約期滿時，已60餘歲且現居臺北市為由，即認無自耕能力，似嫌率斷。況更以與上訴人是否有自耕能力無關之其家人亦設籍臺北市，而認上訴人「不能」自耕系爭耕地，復有認定事實未憑證據之違法。而本件上訴人請求收回自耕時，因參加人亦請求續耕，且雙方均主張不能維持一家生活或倘收回自耕，承租人即失其生活依據，而依耕地三七五條例第19條第4項規定申請調處，因而於原審審理時，其重點均在於釐清雙方究否有無不能維持生活或生活失其依據之情事，而迄本院發回原審更為審理時，始指明上訴人於調處時所稱「與他人合作經營」其內容如何，故上訴人始於原審於更為調查時，而提出民雄生技作物農場之經營計畫書，證明其與他人合作經營之資料，從而應無原判決所稱上訴人係事後補撰，而疑其真實之情形。況依上訴人所提之經營計畫書亦載明在系爭土地種植巴西磨菇、月見草、蕃茄及薰衣草等精油用原料，且由其好友陳瑞煌協助開創民雄生技作物農場等詞，亦足見上訴人所稱與人合作經營，尚非無據，而原審似非不可傳訊該證人陳瑞煌以資勾稽，卻僅以該經營計畫書未詳為規畫人力分配、如何耕作、收益情形，即遽認該經營計畫書尚難作為上訴人有自耕能力之有利證據，尚有不當，而此攸關上訴人得否收回系爭耕地，自宜由原審再予詳為調查。
(三)綜上所述，上訴意旨求為廢棄原判決，即為有理由，而本件事實尚未臻明確，本院無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審另為適當之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 8 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 林 文 舟法官 楊 惠 欽法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 7 月 8 日
書記官 黃 淑 櫻