最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第676號上 訴 人 臨海加油站有限公司代 表 人 甲○○被 上訴 人 臺中縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間有關補償事務事件，上訴人對於中華民國97年5月8日臺中高等行政法院97年度訴字第64號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由一○○○區○道新建工程局（下稱國工局）為辦理第二高速公路
後續計畫大甲彰濱段（清水鎮）工程，需用上訴人所有坐落臺中縣○○鎮○○○段○○○段336地號土地及其地上物，報經內政部以民國88年1月16日台內地字第8714245號函核准徵收土地及其地上物。嗣被上訴人以88年2月1日府地權字第30769號公告徵收土地，公告期間為88年2月2日至3月4日；另以89年4月14日府地權字第102198號公告徵收其地上物，公告期間為89年4月15日至5月15日。上訴人所有土地及地上物之徵收補償均已發放完畢，並無爭執；惟上訴人之建築改良物停工營業損失補償，被上訴人依行為時臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償辦法（88年6月10日修正為「臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例」）第13條及第37條規定查估辦理補償。因上開辦法未列加油站之查估補償標準，由需用土地人委託中國生產力中心查估停工營業損失補償及機器設備搬遷補償費計新臺幣（下同）185,995元，蔡崇和建築師事務所查估建築改良物補償費計4,585,409元，經被上訴人審認後，修正其總營業面積為302平方公尺，並查估其停業損失689,360元，即以93年2月19日府地權字第0930039924號函知上訴人，停工營業損失經複估為689,360元，原核定停工營業損失補償及機器設備搬遷補償費計185,995元，應補503,365元，並由上訴人於93年2月23日具領，惟上訴人仍不服上開處分，遂提起訴願，案經內政部以93年5月24日台內訴字第0930004076號訴願決定略以：原處分未依內政部89年2月10日台內地字第8968329號函釋意旨，於協議不成時，俟建築改良物徵收營業損失補償基準函頒實施後，再依規定辦理，卻逕依並未列加油站之查估補償標準之行為時「臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償辦法」予以查估，其處理程序自有不合，而將原處分撤銷，命被上訴人於2個月內另為適法之處分。被上訴人向財政部臺灣省中區國稅局沙鹿稽徵所（下稱沙鹿稽徵所）函送上訴人86至88年之營利事業所得稅損益資料，計算上訴人停止營業最近3年之營業淨利加利息收入減利息支出之平均數為負數，乃以95年9月29日府地權字第09502682942號函知上訴人：「本案營業損失，不再另予補償。」上訴人不服，提起訴願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：按89年2月2日公布施行之土地徵收條例第60條，該規定所稱「已公告徵收但尚未辦竣結案者」，係指已核准徵收而尚未執行完畢者而言。本件地上物係於88年1月18日核准徵收尚未結案，當應依87年3月6日修正之臺中縣政府辦理公共工程建築改良物拆遷補償辦法第13條規定辦理。本件停業損失應屬法定補償項目，而89年4月14日府地權字第102197號徵收補償公告，係有關地上物之相關補償有短、漏估之誤寫、誤算之顯然錯誤，而予更正補償費金額，屬行政處分之更正，自應以該更正公告為準，則被上訴人自應依該更正公告時之徵收補償相關法令規定辦理，即內政部89年2月10日台內地字第8968329號函示規定，由需用土地人參照以往營業損失補償金發給標準，與業者協議補償之；協議不成，則俟營業損失補償基準函頒實施後，再依規定辦理。惟本件並無任何協議補償之相關資料，關於營業損失補償，自應依建築改良物徵收營業損失補償基準辦理，被上訴人逕以上訴人領取補償金為達成協議，而內政部認本件地上物之補償應適用土地徵收條例，自屬不當。嗣被上訴人就本件另為適法處分時，卻依建築改良物徵收營業損失補償基準第3點規定，不予補償停業損失，內政部亦同此見解，其適用法規先後不一，復未敘明理由，自有可議。此外，基於加油站之特殊性，原處分及訴願決定關於停業損失，卻依建築改良物徵收營業損失補償基準第3點規定，拒絕補償加油站之停業損失，其認定事實及適用法令即有違誤。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷等語。
三、被上訴人則以：依土地徵收條例第1條第2項、第33條規定及內政部89年2月10日台內地字第8968329號函意旨，本件營業損失補償案，若未經協議或協議不成時，被上訴人即應依內政部89年12月30日台內地字第8971251號函訂定之建築改良物徵收營業損失補償基準規定辦理之。依上揭補償基準第3點規定，經被上訴人函請沙鹿稽徵所提供相關資料，分別計算出上訴人86至88年營業淨利加利息收入減利息支出之平均數額為負796,243元，遠小於已辦理補償之金額689,360元，基於不利益變更禁止原則，是以被上訴人依內政部93年5月24日以台內訴字第0930004076號訴願決定書之意旨及上開營利事業所得稅申報資料，以95年9月29日府地權字第09502682942號函重為處分，決定本案營業損失部分不再另予補償，於法自屬有據。另按土地徵收條例第60條規定，若該條例另有規定時，則應依該規定辦理，而非適用徵收時之法律規定。本件有關上訴人機器設備遷移及停工損失部分，於徵收公告當時非屬法定徵收補償項目，故並未列入公告補償項目內，故徵收時並無法律明文規定其補償之標準。嗣被上訴人乃準用臺中縣地上物查估補償辦法第37條規定，函請國工局委託中國生產力中心辦理鑑估，並經上訴人具領，實已具協議之性質。況該案辦理公告期間，土地徵收條例公告實施，該條例第33條對於合法營業損失之計算已明訂補償之基準，由中央主管機關定之。內政部雖於89年12月30日始以台內地字第8971251號函訂定建築改良物徵收營業損失補償基準，然依內政部89年2月10日台內地字第8968329號函，被上訴人依以往營業損失補償金發給標準發給補償上訴人，上訴人縱認其有異議而協議不成，則被上訴人依上開函示，於營業損失補償基準函頒實施後，再依該規定辦理計算營業損失，並無不合。本件被上訴人於徵收公告時，上開補償基準尚未頒布，因此被上訴人並無將上訴人列為「營業性質特殊者」作為對象辦理補償之情事，又該補償基準第6點有關按拆除面積計算補償之規定，係指合法營業用建物之營業損失，未能依第3點至第5點規定計算者，始有適用之餘地。本件上訴人營業損失之補償既得依第3點為計算，自無第6點依營業面積計算之問題等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按徵收土地依土地法第222條規定，由中央地政機關核准之，土地徵收條例施行後，第14條亦規定，徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之，故實務上認為徵收自中央主管機關核准時發生效力。惟關於補償費之發給，土地法第233條第1項規定：
「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於『公告期滿』後15日內發給之。」土地徵收條例第20條前段規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於『公告期滿』後15日內發給之。」足徵補償費之發給，無論係土地法或土地徵收條例，均規定自公告期滿後15日內發給，並非自核准徵收後15日內發給。蓋因徵收費之發給，係屬徵收核准後之執行事項，中央主管機關核准徵收後，尚應將原案全部通知該土地所在地之直轄市或縣（市）政府，再由直轄市或縣（市）政府公告（土地法第225條及土地徵收條例第17條）；且徵收使用之目的不一，有些需長時間之施工，故需用土地人之徵收計畫書需載明其使用期限，縱以分段徵收，苟未逾使用期限，亦非法所不許，在未公告徵收前，土地所有權人仍得繼續使用土地。準此，土地徵收條例第60條規定：「本條例施行前，已公告徵收但尚未辦竣結案者，除本條例另有規定外，應依其公告徵收時所依據之法律規定，繼續辦理結案。」該條已明文規定，僅本條例施行前，已「公告徵收」但尚未辦竣結案者，始依其公告徵收時所依據之法律規定，繼續辦理結案。倘土地徵收條例施行後始公告徵收之案件，依土地徵收條例第1條第2項規定：「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、『徵收補償標準』與本條例牴觸者，優先適用本條例。」即應優先適用土地徵收條例第33條之規定補償，不得再依據其他之法律規定辦理。上訴人謂土地徵收條例第60條規定，係指本條例施行前，已核准徵收者而言，顯屬誤解法律。經查上訴人所有坐落臺中縣○○鎮○○○段○○○段336地號土地上之地上物，被上訴人係於89年4月14日以89府地權字第102198號公告徵收，公告期間至89年5月15日止，此有該公告附本院卷可稽，而土地徵收條例係於89年2月2日公布，該條例第63條並規定自公布日施行。是89年5月15日被上訴人公告徵收上訴人所有系爭土地上之地上物期滿時，土地徵收條例顯已公布施行；有關上訴人所有建築改良物因徵收而致營業停止之損失補償，即應依土地徵收條例第33條規定：「（第1項）建築改良物原供合法營業之用，因徵收而致營業停止或營業規模縮小之損失，應給予補償。（第2項）前項補償基準，由中央主管機關定之。」之規定，辦理補償。查內政部於89年4月14日系爭土地改良物公告徵收時，雖尚未完成訂頒「建築改良物徵收營業損失補償基準」，延至同年12月30日始訂頒，惟依內政部89年2月10日台內地字第8968329號函說明一、㈡、4.規定：「營業損失補償基準尚未經內政部函頒實施前，得由『需地機關』參照以往營業損失補償金發給標準，與業者協議補償之；協議不成，則俟營業損失補償基準函頒實施後，再依規定辦理。」，本件經被上訴人複估其停業損失為689,360元，上訴人於93年2月23日領取，領取後仍不服，復提起訴願，其時內政部已訂頒「建築改良物徵收營業損失補償基準」，內政部93年5月24日台內訴字第0930004076號訴願決定，以被上訴人未依土地徵收條例第33條規定補償上訴人之停業損失，仍依「臺中縣辦理公共工程拆除建築改良物補償辦法」之規定補償，於法不合為由，撤銷被上訴人上開處分，自無違誤。被上訴人於訴願撤銷其原處分後，按訴願機關之指示，改依土地徵收條例第33條及內政部訂頒之「建築改良物徵收營業損失補償基準」第3點規定：「合法營業用建物全部拆除致停止營業時，其損失補償以該事業最近3年向稅捐稽徵機關申報之營利事業所得稅結算申報書上營業淨利加利息收入減利息支出之平均數計算補償之。」之規定，函請沙鹿稽徵所提供相關資料，分別計算出上訴人86年、87年、88年營業淨利加利息收入減利息支出之平均數額為負796,243元，遠小於已辦理補償之金額「689,360元」，爰依訴願法第81條第1項但書規定：
「但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。」以95年9月29日府地權字第09502682942號函重為處分，通知上訴人本案營業損失部分不再另予補償，於法自無不合等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略以：按土地徵收條例第60條規定所稱「已公告徵收但尚未辦竣結案者」，係指已核准徵收而尚未執行完畢者而言。本件地上物之徵收，原依土地法規定，經內政部以88年1月18日台內地字第8714223號函完成核准徵收，嗣土地徵收條例於00年0月0日生效，由被上訴人以88年3月16日府地權字第81840號公告該徵收核准案，該公告僅係執行而非徵收之核准。原審法院既認為土地或土地改良物之徵收由中央機關核准之，徵收費之發給則屬執行事項，卻謂被上訴人於89年5月15日就地上物公告徵收期滿時，土地徵收條例已公布實施，自應依該條例第33條規定補償上訴人停業損失，其適用法規即屬不當。縱本件地上物補償以執行機關公告徵收為基準，亦應以被上訴人88年3月16日府地權字第81840號公告為據，按該次公告屬行政處分之更正，並非重行公告，然原審法院並未斟酌上開公告及89年4月14日府地權字第102198號公告之差異，攸關地上物補償究應適用土地法或土地徵收條例之法令基準等主張略而未論，又原審法院就上訴人加油站是否為特殊行業，未依事實、證據認定之，卻將該特殊行業適用一般行業之補償規定，復未敘明得心證之理由，亦有判決適用法令不當及不備理由之違法等語。
六、本院查：
（一）按「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第2項）前項公告之期間為三十日。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於『公告期滿』後15日內發給之。」「本條例施行前，已公告徵收但尚未辦竣結案者，除本條例另有規定外，應依其公告徵收時所依據之法律規定，繼續辦理結案。」分別為土地徵收條例第18條、第20條前段及第60條所明定。揆諸該條例第18條規定意旨及就第60條條文規定文義解釋，所謂「公告徵收」但尚未辦竣結案者，係指直轄市或縣（市）主管機關於接到內政部通知核准徵收案時，所為之公告而言。上訴意旨執以土地徵收條例第60條規定所稱「已公告徵收但尚未辦竣結案者」，係指已核准徵收而尚未執行完畢者而言云云，容有誤解，殊無足採。
（二）本件上訴人所有坐落臺中縣○○鎮○○○段○○○段336地號土地上之地上物，原審判決以被上訴人係於89年4月14日以89府地權字第102198號公告徵收，公告期間至89年5月15日；而土地徵收條例係於89年2月2日公布，該條例第63條並規定自公布日施行，89年5月15日被上訴人公告徵收上訴人所有系爭土地上之地上物期滿時，土地徵收條例業已施行；有關上訴人所有建築改良物因徵收而致營業停止之損失補償，即應依土地徵收條例第33條之規定辦理補償等語，而駁回上訴人在原審之訴，固非無據；惟查，本件系爭土地上之地上物，前經被上訴人以88年3月16日府地權字第81840號公告「奉准徵收用地地上物」；嗣上訴人於88年3月地上物徵收公告期間，因建築改良物補償費偏低提出異議，被上訴人乃以加油站屬特殊建物，依臺中縣建物拆遷補償辦法第37條規定，請國工局委託專業機構重新辦理鑑估，並經該府於89年4月14日辦理更正公告等情，有被上訴人88年3月16日88府地權字第81840號公告及國工局95年9月11日國工局地字第09500165541號函附原審卷足憑（原審卷第54頁、第90頁第3行以下）。則關於本件地上物之徵收公告，於形式上觀察似有2件，其89年4月14日之公告若係因88年3月16日之公告有顯然錯誤，被上訴人爰予更正，則本件徵收之公告應為88年3月16日之公告；惟苟88年3月16日之公告應為89年4月14日係屬違法或有變更之必要，被上訴人乃以89年4月14日公告予以撤銷或變更，則本件徵收之公告應為89年4月14日之公告。
而本件地上物徵收之公告究屬何者，攸關地上物補償究應適用土地法或土地徵收條例之規定。蓋以本件徵收公告若為88年3月16日之公告，則本件應適用之法律為土地法；若為89年4月14日之公告，則本件應適用土地徵收條例。
原審法院就本件徵收公告為何者，自應詳為調查認定。然原審法院對於「何日係地上物公告徵收日」之應予調查、審認並為理由說明事項，卻恝置不論，自有應調查之事項未予調查及判決不備理由之違法，且其違法又將影響判決結論，故上訴意旨指摘原判決違法求予廢棄，即有理由；又因本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院並無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 8 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 劉 介 中法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 7 月 8 日
書記官 吳 玫 瑩