最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第683號上 訴 人 台灣大哥大股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 蕭炳旭 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 乙○訴訟代理人 蘇吉雄 律師
陳雅娟 律師上列當事人間使用費事件，上訴人對於中華民國97年9月30日高雄高等行政法院96年度訴字第958號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、泛亞電訊股份有限公司（下稱泛亞公司，於民國97年9月2日由上訴人予以合併）使用高雄市市有土地埋設管線，經被上訴人依據高雄市市有財產管理自治條例（下稱財產管理自治條例，88年12月10日修正發布，原名稱：高雄市市有財產管理規則，下稱財產管理規則）第63條規定及高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則（下稱使用費作業原則，該作業原則業於94年7月14日廢止），核算91年至93年之管線土地使用費合計金額新臺幣（下同）28萬2,540元，並以96年4月3日高市府財三字第0960016919號函送市有土地使用費繳款書，請上訴人於96年5月31日止限期繳納。泛亞公司不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回後，經上訴人於97年10月24日具狀聲明承受訴訟並就不利部分提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）財產管理規則第56條或財產管理自治條例第63條之規定，均未明定系爭使用費應如何計收而另授權主管機關訂定之，亦未說明該授權內容及範圍，且土地使用費之課徵，非屬地方制度法授權之地方自治事項，是93年1月7日○○○市區道路條例」第23條之規定之前，甚或於內政部94年4月1日施○○○市區道路使用費收費標準」之前，被上訴人無得以徵收土地使用費之法源依據。又使用費作業原則係於86年9月5日發布實施，亦於94年6月21日廢止，是被上訴人依據財產管理自治條例及使用費作業原則，對上訴人課徵91年至93年之管線土地使用費，有違法律保留及授權明確性原則。另被上訴人課徵計算基礎亦有違成本及比例原則。復被上訴人於上訴人使用系爭土地10年後，始課徵系爭管線土地使用費，亦有違誠信原則及信賴保護原則。（二）電信法及電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則（下稱掛線規則），為被上訴人據以課徵上訴人系爭土地使用費之財產管理規則、財產管理自治條例及使用費作業原則之特別法規，故關於電信線路之設置、維護、遷移等，自應優先適用電信法及掛線規則之規定，雖掛線規則於91年12月17日公告廢止，但上訴人於該規則廢止前仍得無償使用。且縱被上訴人得課徵系爭管線土地使用費，被上訴人亦應依平均地權條例第16條規定，以公告地價之百分之八十為其申報地價，計算本件管線土地使用費，亦不得課徵於此廢止日期即91年12月17日前之土地使用費。另關於91年1月1日至同年4月9日之管線土地使用費請求權已罹於消滅時效等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）地方制度法施行後之88年12月10日修正發布之財產管理自治條例第63條第1項之內容與78年修正之財產管理規則第56條相同，足見具有自治條例位階之財產管理規則，早已揭示利用公有道路設置瓦斯管、電纜等「應計收使用費」之原則，並授權被上訴人制訂使用費計收基準，被上訴人於不逾越法律與自治條例之限度內，應得訂定命令，就執行財產管理自治條例第63條所賦予「如何計收使用費」職權之「細節性」、「技術性」事項予以補充規定。故被上訴人為執行「計收道路使用費」事宜，於86年9月5日訂頒之使用費作業原則，係基於財產管理自治條例授權及「使用者付費原則」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神所訂定，據以對上訴人作成收取土地使用費之行政處分，確係符合法律之規定，尚難謂有何違反法律保留與授權明確性原則情事。（本院96年度判字第1292號判決、95年度判字第243號、95年度判字第1229號及96年度判字第200號判決可資參照）（二）電信法亦無規定得免付使用費，此依電信法第32條第1項及第2項規定內容可知，該規定僅認為管理機關（構）無正當理由不得拒絕電信事業使用公有土地，非謂使用人無需支付土地使用費，是以電信法並無明文規定電信事業得無償使用道路。此亦有本院96年度判字第200號及95年度判字第1229號判決對於性質相近之台灣電力股份有限公司使用公有土地之判決，均認為依電業法第50條及第53條之規定，並無明文規定電業使用道路無須支付費用或得無償使用之見解可資參照。準此，上訴人主張其得無償使用被上訴人之土地，顯不足採。（三）又掛線規則業經交通部於91年12月17日公告廢止，且本件所課徵之使用費為91年至93年間之使用費，因此自無適用該已經廢止之規定，上訴人主張依該規定無須給付使用費，即屬無據。此外，交通部廢止該規則之理由，可知掛線規則係交通部依85年2月5日修正前之電信法第43條第1項規定訂定發布，以為請求電信線路遷移費用分擔及作業之準據，與本件之土地使用費是否應該收取無關，且上開規則已非修正後電信法授權訂定之法規命令。而電信法並無規定得免付使用費，上訴人援引已經廢止之掛線規則資為抗辯，顯無理由。（四）被上訴人核准上訴人挖掘公路埋設管線之許可行為與徵收土地使用費之行為，係屬不同之行政處分，則被上訴人於核准上訴人使用系爭土地埋設管線時，雖未併徵收土地使用費，要難以此即認被上訴人有不予徵收土地使用費之意思表示，況被上訴人於核准上訴人挖掘使用土地時，並無作成免徵土地使用費之行政處分，要難認定被上訴人係以默示方式承認上訴人免費使用系爭土地，從而上訴人並無值得信賴之基礎，自無信賴保護原則之適用。
（五）使用費作業原則係依財產管理規則第56條所訂定，上開使用費作業原則係於86年9月5日發布施行，係於規費法公布施行前所訂定。用公有道路、設施、設備及場所，依規費法第8條第1款之規定，本應徵收使用規費。被上訴人收費標準除道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形，就有關市有土地使用租金率之計算，依照土地申報地價年息百分之五計收，與規費法第10條第1項第2款、都市計畫法第49條及土地法第105條準用同法第97條等規定，並無違背。且道路屬公共財，被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，亦無違背成本原則。（六）上訴人所有設施物之設置及利用行為，確實會對交通流暢或道路空間有效利用有所影響，且其為繼續使用之性質，基於「使用者付費原則」及「各管線利用機構公平競爭」之精神，自應依使用費作業原則繳納使用費，難謂原處分違反平等原○○○市區道路條例亦認應繳交使用規費，而未將油管等管線業者列為免繳道路使用費之對象，則被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取屬於高雄市區土地使用費，於法並無不合。又使用規費係政府對特定對象提供特定財貨、勞務服務而徵收之費用，類似市場經濟之「價格」性質，因此，其收費基準應採「成本回收」原則，故上訴人主張所謂成本資料應考量被徵收使用費者之經營狀況及成本資料乙節，顯屬誤解。復被上訴人對於有關市有土地使用租金率之計算，係依照土地申報地價年息百分之五計收，並無違誤。而使用費作業原則雖於94年6月21日經廢止，然本件係課徵91至93年間之土地使用費，被上訴人依該廢止前之使用費作業原則計算土地使用費，並無違法。（七）財產管理自治條例第63條第2項既已明定應比照租金標準並依法繳庫，被上訴人基於市有財產所有人之地位，就土地使用費之收取標準，其數額如何決定，本於該項規定授權訂定之使用費計收作業原則，以法定租金百分之五作為徵收使用費之標準，並無違法。且使用費作業原則第3條計收標準第2項規定：「申報地價情形複雜計算困難者，得依本市平均公告地價計算之。」是以，被上訴人以平均公告地價計算，於法有據。且依平均地權條例第16條規定內容。可知該規定係就土地所有權人未於公告期間申報地價時，或申報地價高於、低於公告地價時應以何方式作為計算申報地價之標準，與如何計算土地使用費無關。（八）就上訴人關於91年1月1日至91年4月3日外之使用費已經罹於5年之消滅時效，及原處分違反成本原則與規費法之主張，於96年6月28日上訴人就土地使用費徵收之事宜，以泛亞（96）字第0224號函知被上訴人時，未就上開事項有所爭執，且於訴願階段均未主張，上訴人於起訴後始行主張自屬於法不合（有本院97年度判字第71號判決可參）。且若上訴人主張應按月徵收之主張可採，每月之土地使用費為可分，具有可分性，則被上訴人除91年1月1日至91年4月9日外之使用費，並未罹於5年之消滅時效，自不應將原處分全部撤銷等語，資為抗辯。求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）「訴願之管轄如左：……五、不服直轄市政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。」「本法所稱規費主管機關：在中央為財政部；在直轄市為直轄市政府；……。」亦分別為訴願法第4條第5款及規費法第3條所明○○○市區道路使用條例第4條、第23條第1項第2款及第2項分別定○○○市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；……○○○市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之：…○○○市區道路使用費。……。前項○○○市區道路使用費，應○○○市區道路設置管線或設施者收取；其收費基準，由內政部定之。」等規定，惟內政部○○○市區道路使用條例第23條第2項之規定，所授權○○○市區道路使用費收費標準，係於94年1月1日起開始施行（參見該收費標準第6條之規定），其總說明謂：「規費法第8條規定，公有道路交付特定對象或提供其使用者，應徵收使用規費，鑒於各地方○○○市區道路使用費收取標準之情形不相一致，導致各管線公、民事業於營運上產生諸多困○○○市區道路條例第23條第2項○○○市區道路使用費應○○○市區道路設置管線或設施者收取，其收費基準由內政部定之。準此，規費法為規費收取之基○○○市區道路使用費屬使用規費之一種，依規費法第10條規定，內政部為業務主管機關訂定收費基準。」足見規費法為規費收取之基本法，各級政府及所屬機關、學校，對於規費之徵收，應依規費法之規定。規費法未規定者，適用其他法律之規定（參見規費法第4條第1項之規定）。而本件被上訴人係依財產管理自治條例第63條之規定，徵收上訴人91年至93年之管線土地使用費，自不適用上揭於94年1月1日起開始○○○市區道路使用費收費標準之規定，依上所述，本件訴願管轄機關自為財政部。是上訴人以內政部為本件訴願管轄機關，予以爭執，委無足取。（二）按直轄市財產之經營及處分暨直轄市道路之管理係屬於直轄市之自治事項，地方制度法第18條第2款第4目、第10款第1目分別定有明文。又地方制度法施行後（88年1月25日制定公布，同年月27日生效），依地方制度法第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」同法第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則……。」亦即直轄市政府就地方自治事項，在法律授權範圍內享有自治之權限。然行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，迭經司法院解釋在案。經查，被上訴人前為統一管理市有財產而於71年5月29日訂定發布「財產管理規則」，用以規範市有財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租等事項。該管理規則係經高雄市議會77年12月23日修正通過，並經被上訴人發布在案，雖名稱為「管理規則」之種類，但性質上應相當於嗣後公布之地方制度法第25條之「自治條例」位階。其後被上訴人為配合地方制度法施行，更在88年12月10日將上開「財產管理規則」修正發布為「財產管理自治條例」。茲依該條例第63條第1項明定：「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」可認為是一授權被上訴人制訂使用費計收基準之依據，是以被上訴人據此訂定系爭「使用費作業原則」，對於利用公有道路設置油管、瓦斯管及電纜等，據以徵收使用費，並無不合。申言之，被上訴人本於自治條例之授權，及「使用者付費原則」「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，其為執行該財產管理自治條例所賦予之職權，核屬地方制度法第18條第2款、第10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則無誤，且系爭使用費作業原則係被上訴人為執行上揭財產管理自治條例所訂定的技術性及細節性作業規範，被上訴人收取本件管線土地使用費係依據當時有效之自治法規為之，與法律保留原則並無違背，且未逾越上開自治條例明定計收使用費之範疇，亦無違反法律授權明確性原則，則被上訴人收取本件管線土地使用費，與法並無不合。○○○市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之：……二、市區道路使用費。……。前項○○○市區道路使用費，應○○○市區道路設置管線或設施者收取；其收費基準，由內政部定○○○市區道路條例第23條第1項第2款、第2項雖定有明文。內政部亦○○○市區道路使用費收費標準○○○市區道路使用費收費標準第6條規定，該標準自94年1月1日施行。本件既係收取91年至93年管線土地使用費，依法律不溯及既往之原則，○○○市區道路使用費收費標準」自不適用於本件管線土地使用費。（三）又查規費法係於91年12月11日公布施行，該法第4條規定直轄市之主管機關為市政府，另第10條規定業務主管機關，對使用規費依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素訂定收費基準，並附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告。本件被上訴人業於規費法施行前，就執行財產管理自治條例第63條第1項（原財產管理規則第56條第1項）所賦予「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費」職權之「細節性」、「技術性」事項，而於86年9月5日訂頒「使用費作業原則」，且該財產管理自治條例第63條第2項已就「使用費計收基準」明定：「前項使用費應比照租金標準……。」則上揭使用費作業原則第3條規定：「計收標準：（1）計算式：使用費金額＝使用土地面積×土地申報地價×租金率。（2）申報地價情形複雜計算困難者，得依本市平均公告地價計算之。……。」自符合上揭財產管理自治條例之意旨。又被上訴人有關市有土地使用租金率之計算，依照土地申報地價年息百分之五計收，於88年地方制度法公布施行前均係由被上訴人報請行政院核准後辦理。而88年地方制度法公布實施後自89年6月20日起有關市有基地之租金率計收標準則依高雄市議會決議，一律按申報地價年息百分之五計算，被上訴人收費標準除道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形，亦與上揭規費法規定之精神並無違背。又依使用費作業原則第3條計收標準第2項規定：「申報地價情形複雜計算困難者，得依本市平均公告地價計算之。」經查，上訴人依其業務範圍，其須使用被○○○市區道路之工程項目繁多，使用地區廣泛，此有上訴人○○○市區道路使用費申報明細表附卷可憑，則被上訴人為簡化其使用費之計算，依上述規定，以平均公告地價計算，亦無不合。至於平均地權條例第16條僅在規定，土地所有權人未於公告期間申報地價時，或申報地價高於、低於公告地價時應以何方式作為計算申報地價之標準，尚與如何計算系爭土地使用費無涉。又道路屬公共財，被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，亦無不合。（四）再按上訴人主張依交通部制定之「電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則」第6條規定，不負繳納使用費之義務乙節。惟「第一類電信事業或公設專用電信設置機關因設置管線基礎設施及終端設備之需要，得使用公、私有之土地、建築物。其屬公有之土地、建築物者，其管理機關（構）無正當理由不得拒絕。其因使用土地或建築物致發生實際損失者，應付與相當之補償。但應擇其對土地及建築物之管理機關、所有人、占有人或使用人損害最少之處所及方法為之。第一類電信事業或公設專用電信設置機關因無線電信工程之需要，得使用河川、堤防、道路、公有林地或其他公共使用之土地與公有建築物設置無線電臺。但其設置應必要且適當，以不妨礙其原有效用為限，並應於事先徵求其管理機關（構）同意，其管理機關（構）無正當理由不得拒絕。」行為時電信法第32條第1項、第2項定有明文。觀諸上述規定可知，電信事業因無線電信工程之需要，固得使用道路，然須事先徵求其管理機關同意，且該規定亦未謂其得無償使用。而上述掛線規則已經交通部於91年12月17日公告廢止，考其廢止之理由為：「電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則（以下簡稱本規則）係交通部依85年2月5日修正前之電信法第43條第1項規定訂定發布，以為請求電信線路遷移費用分擔及作業之準據，惟自85年電信法修正後，該法第45條第3項將有關因修建房屋、道路、溝渠、埋設管線等工程或其他事故損壞電信設備者，應負賠償責任之規定，併同遷移費用分擔原則，授權主管機關訂定辦法以作為相關費用分擔之依據，交通部並於91年7月17日訂定發布『電信線路遷移費用及電信設備損壞賠償辦法』，且因本規則已非修正後電信法授權訂定之法規命令，爰依中央法規標準法第21條第4款『同一事項已訂有新法規，並公布或發布施行者，廢止之』之規定，予以廢止。」等語，可知上開掛線規則係交通部依85年2月5日修正前之電信法第43條第1項規定訂定發布，以為請求電信線路遷移費用分擔及作業之準據，該掛線規則第6條：「電信線路得擇宜建設，免付地價及租費……。」之規定，顯已逾越其母法即行為時電信法第32條第2項之規定，本件自得不予援用。故雖該規則至91年12月17日始經交通部公告廢止，惟揆諸上述說明，則上訴人主張於該規則廢止前仍得無償使用云云，亦非可採。（五）又按「行政行為應保護人民正當合理的信賴。」乃行政程序法第8條關於「信賴保護原則」之規定；依該規定，信賴保護原則之適用，通常需具備：1、信賴基礎：國家行為。2、信賴表現：人民安排其生活或處置其財產。3、信賴值得保護。本件被上訴人核准上訴人挖掘公路埋設管線之許可行為，性質上係本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。而被上訴人於86年9月5日依前揭財產管理規則第63條之規定，另訂頒「使用費作業原則」，並據以發函向上訴人徵收土地使用費，均為單方之意思決定，而未容許相對人任何意思之參與，自屬就本件具體事實為另一對外發生法律效果之單方行政行為，性質上即屬訴願法第3條第1項之行政處分（本院91年度裁字第334號裁定參照）；核准上訴人挖掘公路埋設管線之許可行為與徵收土地使用費之行為既屬不同之行政處分，被上訴人於核准上訴人使用系爭土地埋設管線時，雖未併徵收土地使用費，要難以此即認被上訴人有不予徵收土地使用費之意思表示，況被上訴人於核准上訴人挖掘使用土地時，並無作成免徵土地使用費之行政處分，要難認定被上訴人係以默示方式承認上訴人免費使用系爭土地，從而上訴人並無值得信賴之基礎，自無信賴保護原則之適用。再以道路係屬公共財，被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，依據財產管理自治條例及使用費作業原則，向上訴人收取系爭管線土地使用費，自無違反誠信原則。（六）另被上訴人向上訴人通知繳納土地使用費之時效，依行政程序法第131條規定，此一公法上之請求權具有5年之時效限制。而該5年時效之起算時點，應認定自上訴人使用市有土地埋設管線時起，被上訴人即生請求使用者付費事由；然因管線之埋設為一連續性發生存在之事實，針對系爭土地使用費計算，應以每年度終了時之事實狀態予以核算，則行政機關於翌年度方核算前年度之管線使用費，屬一行政便宜措施，固稱允當，惟本件被上訴人係於96年4月9日始向上訴人發函催繳91年至93年度之土地使用費，則本件91年1月1日至91年4月9日之土地使用費公法上請求權，自罹於時效而消滅。準此，被上訴人對上訴人91年度所收取之土地使用費為9萬2,958元，自91年1月1日起至91年4月9日止，其使用費為2萬5,563元，自應予以扣除。且公法請求權罹消滅時效時，其請求權係當然消滅，行政程序法第131條第2項規定甚明，此時不待當事人主張，法院即應依職權審酌之。此部分被上訴人主張:本件係請求規費事件，其性質與稅務事件相近，應採爭點主義，上訴人此部分於提起訴願時，未加爭執，於本件訴訟中應不得再予爭執云云，尚不可採。故上訴人主張91全年度土地使用費罹於時效消滅之主張，除在2萬5,563元範圍內之部分為有理由外，其餘主張應認無理由而駁回之。（七）綜上所述，上訴人使用高雄市市有地埋設管線行為，依據財產管理自治條例第63條規定及行為時使用費作業原則，核算91年至93年土地使用費於扣除91年1月1日至4月9日使用費2萬5,563元後，總計應為25萬6,977元。從而被上訴人原處分向上訴人徵收之土地使用費於25萬6,977元範圍內，認事用法，尚無違誤。訴願決定就此部予以維持，亦無不合。至超過上開範圍部分之徵收處分即屬違誤，該部分訴願決定未予查明糾正，亦嫌疏略。爰將訴願決定及原處分關於91年1月1日至4月9日之土地使用費2萬5,563元部分均撤銷。至上訴人請求撤銷逾上開範圍部分，即屬無理由，應予駁回。
五、本院經核原判決駁回上訴人之訴部分並無違誤，茲就上訴理由再論斷如下：(一)按直轄市財產之經營及處分係屬於直轄市之自治事項，地方制度法第18條第2款第4目定有明文。又地方制度法施行後（88年1月25日制定公布，同年月27日生效），依地方制度法第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」同法第27條第1項規定：
「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則……。」亦即直轄市政府就地方自治事項，在法律授權範圍內享有自治之權限。然行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，迭經司法院解釋在案。原審判決認定被上訴人為統一管理市有財產而於71年5月29日訂定發布「財產管理規則」，用以規範市有財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租等事項。該管理規則係經高雄市議會77年12月23日修正通過，並經被上訴人發布在案，雖名稱為「管理規則」之種類，但性質上應相當於嗣後公布之地方制度法第25條之「自治條例」位階。其後被上訴人為配合地方制度法施行，更在88年12月10日將上開「財產管理規則」修正發布為「財產管理自治條例」。茲依該條例第63條第1項明定：「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」可認為是一授權上訴人制訂使用費計收基準之依據，是以被上訴人據此訂定系爭「使用費作業原則」係本於自治條例之授權，及「使用者付費原則」、「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，其為執行該財產管理自治條例所賦予之職權，核屬地方制度法第18條第2款、第10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則無誤，且上開系爭使用費作業原則係被上訴人為執行上揭財產管理自治條例所訂定之技術性及細節性作業規範，被上訴人收取本件管線土地使用費係依據當時有效之自治法規為之，與法律保留原則並無違背，且未逾越上開系爭自治條例明定計收使用費之範疇，亦無違反法律授權明確性原則。次按「使用公路用地設置管線或其他公共設施時，使用人應填具申請書，並檢附工程計畫書，向公路主管機關申請許可後，始得設置。公路主管機關除向使用人徵收許可費外，並應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理。但基於公共利益或特殊需要考量者，得減徵或免徵公路用地使用費。前項公路用地使用費徵收之作業程序、減徵或免徵之條件、範圍、費率計算基準與考量因素、欠費追繳及溢繳退費等事項之辦法，由交通部定之○○○市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之：…○○○市區道路使用費。……。前項○○○市區道路使用費，應○○○市區道路設置管線或設施者收取；其收費基準，由內政部定之。」公路法第30條第2項、第○○○市區道路條例第23條第1項第2款、第2項雖分別定有明文。又交通部及內政部亦分別訂定「公路用地使用費徵收辦法○○○市區道路使用費收費標準」。惟公路用地使用費徵收辦法第14條明定本辦法自發布日施行，而該徵收辦法係於93年11月30日修正，同年12月30日公布，自94年1月1日起○○○市區道路使用費收費標準第6條則規定，該標準自94年1月1日施行。本件既係收取91年至93年土地使用費，依法律不溯及既往之原則，上揭「公路用地使用費徵收辦法○○○市區道路使用費收費標準」自不適用於本件土地使用費，本件訴願機關應為財政部，而非內政部等情，亦據原審判決詳為論斷。上訴人猶為主張：被上訴人於96年4月3日依使用費作業原則向上訴人徵收系爭使用費前，使用費作業原則早遭廢止不應適○○○市區道路使用費收費標準相較於使用費作業原則，顯係新法，則依程序從新原則，內政部應為系爭管線使用費之主管機關，原審不察認定為財政部，顯有違法。且被上訴人據以徵收系爭使用費之財產管理規則、財產管理自治條例，及使用作業原則均係公布施行於地方制度法之前，彼時地方制度法既未公布施行，則上開法規豈可能本於地方制度法之規定，而謂之為係地方制度法所規定之地方自治事項，亦即子法規公布施行日期不可早於母法，乃邏輯之必然，原判決認為上開法規乃地方制度法所規定之地方自治事項，顯有不適用中央法規標準法之違背法令。又地方制度法第18條第2款第4目及第10款第1目，雖有經營、處分、建設、規劃、管理等文字，惟並未有所謂具體明確授予被上訴人徵收系爭管線使用費之規定，遑論更未有所謂就課徵目的、對象、額度為規定，或具體明確臚列此等構成要件後授權予被上訴人以徵收權限之情，原審不察，遽謂系爭管線使用徵收係屬地方自治事項，有違司法院釋字593號解釋之意旨。況自94年起，被上訴人關於土地使用費之徵收，其依據均係中央政府所制頒之規○○○市區道路條例第2○○○市區道路使用費收費標準，而非地方政府所制頒之系爭管理規則及作業原則，顯見原審認為土地使用費之徵收係屬地方自治事項，有違地方制度法第18條第2款第4目及第10款第1目之規定。又不論係財產管理規則第56條、財產管理自治條例第63條之規定，均未明文規定對於該使用費應如何計收另授權主管機關訂定之，亦未說明該授權之內容及範圍，原審遽認其為合法有據，亦顯有違背授權明確性原則云云，應不足採。(二)再按「第一類電信事業或公設專用電信設置機關因設置管線基礎設施及終端設備之需要，得使用公、私有之土地、建築物。其屬公有之土地、建築物者，其管理機關(構)無正當理由不得拒絕。其因使用土地或建築物致發生實際損失者，應付與相當之補償。但應擇其對土地及建築物之管理機關、所有人、占有人或使用人損害最少之處所及方法為之。第一類電信事業或公設專用電信設置機關因無線電信工程之需要，得使用河川、堤防、道路、公有林地或其他公共使用之土地與公有建築物設置無線電臺。但其設置應必要且適當，以不妨礙其原有效用為限，並應於事先徵求其管理機關(構)同意，其管理機關(構)無正當理由不得拒絕。」行為時電信法第32條第1項、第2項定有明文。觀諸上述規定可知，電信事業因無線電信工程之需要，固得使用道路，然須事先徵求其管理機關同意，且該規定亦未謂其得無償使用。而上述掛線規則已經交通部於91年12月17日公告廢止，考其廢止之理由為：「電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則（以下簡稱本規則）係交通部依85年2月5日修正前之電信法第43條第1項規定訂定發布，以為請求電信線路遷移費用分擔及作業之準據，惟自85年電信法修正後，該法第45條第3項將有關因修建房屋、道路、溝渠、埋設管線等工程或其他事故損壞電信設備者，應負賠償責任之規定，併同遷移費用分擔原則，授權主管機關訂定辦法以作為相關費用分擔之依據，交通部並於91年7月17日訂定發布『電信線路遷移費用及電信設備損壞賠償辦法』，且因本規則已非修正後電信法授權訂定之法規命令，爰依中央法規標準法第21條第4款『同一事項已訂有新法規，並公布或發布施行者，廢止之』之規定，予以廢止。」等語，可知上開掛線規則係交通部依85年2月5日修正前之電信法第43條第1項：「有關各項電信規則，由交通部定之。」之規定訂定發布，以為請求電信線路遷移費用分擔及作業之準據，該掛線規則第6條：「電信線路得擇宜建設，免付地價及租費……。」之規定，顯已逾越其母法即行為時電信法第32條第2項之規定，原判決認本件得不予援用，旨在說明本件應依行為時電信法第32條第1項、第2項之規定辦理，上訴人主張該規則於91年12月
17 日經交通部公告廢止前仍得無償使用，尚非可採，並無否定85年2月5日修正前電信法第43條第1項為該規則母法之意。則上訴人任意指摘原判決一方面肯認系爭掛線規則係本於修正前電信法第43條第1項規定所訂定發布，一方面卻謂其母法係行為時電信法第32條第2項，實有判決理由矛盾之違法；又行為時電信法第32條第2項僅規定「……其因使用土地或建築物致發生實際損失者，應付與相當之補償……」所規範之對象乃係所造成之實際損失，並非使用費之徵收，原判決據之認定其係「非得無償使用」之依據，顯有違背法令亦與司法院釋字第593號所揭示之法律保留原則及授權明確性原則不符云云，自乏論據。(三)又電信法第45條之規定係以請求遷移線路之條件與作業程序、遷移費用之計算與分擔，非謂利用公有土地之無須給付土地使用費，故被上訴人即使在上揭掛線規則廢止後，即向上訴人徵收系爭管線使用費，亦難謂上訴人有信賴保護原則之適用，亦與誠信原則無涉。上訴人主張其使用系爭土地埋設管線，只要於埋設前取得被上訴人之同意即可，在行為時電信法並未規定或授權被上訴人得以徵收使用費之情形下，基於法律保留原則，被上訴人並無法源依據向上訴人徵收系爭使用費。又被上訴人數十餘年期間未曾向中華電信課徵土地使用費，因時間久遠，致上訴人及所有電信業者均深信賴之，則上訴人基此信賴，已為各種營運決策、決定費率之考量，斷非無因信賴表現而進一步為特定行為，是本件被上訴人一反數十年之具體行政行為遽而課徵土地使用費，顯然有違信賴原則及誠信原則，原審為相左認定，顯有判決不適用法規之違法云云，亦無可採。(四)財產管理規則第56條第2項業已明定使用費應比照租金標準計收，而非「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則」另行訂定使用費之計收標準，是原判決認上開作業原則係被上訴人為執行上開管理規則所訂定之技術性及細節性內部作業規範，被上訴人收取土地使用費係依當時有效之自治法規，與法律保留原則並無違背等語，並無判決適用法規錯誤之違法。至於上訴意旨所稱：被上訴人於94年起○○○市區道路使用費收費標準」就個別道路之不同程度，分別訂有不同之使用係數，作為徵收使用費之標準，以符合成本原則及比例原則。惟被上訴人據以徵收系爭91年至93年使用費之使用費作業原則，毫未考慮使用者之使用態樣、成本，一律以「使用土地面積×土地申報地價×租金率」計算徵收之，兩相比較，更可證使用費作業原則確係有違成本原則、比例原則及實質平等原則。況系爭管線均係上訴人自行管理維護，被上訴人並無任何維護、興建或改良成本支出，另被上訴○○○市區道路之取得，或係光復後接收自日本政府，或係由中央政府所撥給，應無購置成本之支出，抑有進者，○○○市區道路，被上訴人向每一管線埋設業均依租金率計算使用費，已獲數倍於成本之利，難謂未違背成本原則；而系爭使用費作業原則第3條所指「申報地價情形複雜計算困難」應係指某單一土地之申報地價情形複雜計算困難而言，故除非被上訴人就某單一土地能舉證證明該筆土地確有所謂「情形複雜計算困難」，而得就該筆以公告價地替代之外，否則即應依平均地權條例第16規定以公告地價之百分八十，作為申報地價據以計算使用費。惟被上訴人並未舉證，原審遽爾適用位階較低之使用費作業原則，認定其係「申報地價情形複雜計算困難」，實有違法，同時未適用平均地權條例，亦有違中央法規標準法第2條之規定云云。經查上訴人之管線僅經過被上訴人土地之地下，固與租用土地建屋或為完全之使用有間，惟原判決已從成本考量原則之觀點，認被上訴人收費標準按土地申報地價年息5%計收，除考量道路土地徵收購置成本外，並參酌國有土地及市有土地之租金情形，與規費法之精神並無違背，縱被上訴人未依使用土地之程度、影響交通流暢之程度、及道路維護費用等因素訂有使用係數，有其未盡周延之處，惟地方政府對於地方自治事項本有因地制宜之權限，尚難認被上訴人因未考量土地使用之程度而未訂有使用係數即違反公平原則及比例原則。且道路為公共財，上訴人所為電信設施物設置行為，或因施工方式或因回填時使用材料特性不同，均會造成鄰近道路土地撓動、沈陷量不均、穩定性破壞等現象之道路損害，而該損害情形並非施工完成時即可察覺，長期將因此增加道路管理及養護等人力、機械及材料等方面之負擔，影響被上訴人道路之交通流暢及空間之有效利用，並為繼續使用之性質，則被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取屬○○○市區道路使用費，於法並無不合。(五)末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。本件原判決已就維持原處分及訴願決定所持理由，敘明其判斷之依據，將判斷而得心證之理由，記明於判決，詳如上述。原判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂原判決違背法令之情形；上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴意旨，猶執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 15 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 鄭 小 康法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 7 月 15 日
書記官 王 福 瀛