最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第693號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 銓敘部代 表 人 張哲琛訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間優惠存款事件，上訴人對於中華民國97年10月23日臺北高等行政法院97年度訴字第827號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人原係行政院海岸巡防署海洋巡防總局組主任，前經被上訴人以民國（下同）94年10月31日部退三字第0942556272號函核定自95年1月16日退休生效並支領月退休金，其公保養老給付得辦理優惠存款之金額為新臺幣（下同）1,643,900元。嗣被上訴人於上訴人優惠存款97年1月16日期滿前，依95年1月17日增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3點之1規定，以96年12月13日部退管二字第0962885403號函（下稱原處分）重新核定上訴人於公保養老給付優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,471,867元。上訴人不服，提起復審，遭公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法第3條規定，退休金之儲存利率，包括銀行之一般定期存款利率及政府加給之優惠利率，公保養老給付金額已由政府於上訴人退休時撥付上訴人，自屬上訴人所有之私款，是該款依一般定期存款利率計算之約定利息亦屬上訴人之私款，而非屬政府給予上訴人之優厚待遇及恩澤之金錢，非優惠存款利息之一部分，故本件應以扣除一般定期存款利率2.765%後被上訴人實質補貼上訴人之15.235%利率計算之實質優惠存款利息，並據以計算上訴人得續辦公保養老給付優惠存款最高金額，否則即與優惠存款利息之文義、法律解釋及行政院規定相違背。被上訴人將上訴人原所有按一般定期存款利率2.765%計算之利息亦計入月退休所得，但被扣除之172,033元公保養老給付按一般定期利率2.765%計算之利息並未計入月退休所得，前後算法不同，侵害上訴人月退休金額之權益。（二）又退撫基金會每月退還上訴人在職時所繳付之退撫基金之本金及利息，屬上訴人之私款，被上訴人亦列入上訴人之月退休所得，違反民法第940條及第941條規定，顯屬違法之法律行為契約，且違反誠信原則。另被上訴人增訂公保優存要點第3點之1有關在職同等級人員待遇所得之規定，並未將政府每月撥繳上訴人最後在職同等級人員之退撫基金額6,411元計入上訴人最後在職同等級人員待遇所得金額，顯然違背公務人員退休法第8條規定。（三）上訴人為海洋巡防總局具有警察身分人員，享有警察勤務加給之待遇（8,435元）權利，被上訴人計算上訴人最後在職同等級人員俸給待遇僅計入本（年功）俸薪額、技術或專業加給、主管職務加給，而未計入警察勤務加給，違背公務人員退休法第6條第3項、修正前警察人員管理條例第22條、第27條規定，牴觸中央法規標準法第11條、憲法第172條、第7條規定。
（四）另上訴人公保養老給付得辦理優惠存款金額為1,643,900元，業經被上訴人以94年10月31日部退三字第0942556272號函核定，上訴人已取得1,643,900元公保養老給付得辦理優惠存款之利息債權。是無論97年1月16日前上訴人公保養老給付優惠存款金額之舊契約，或97年1月17日以後之新契約，被上訴人變更該優惠存款總金額，應經上訴人之同意始得為之或須依法變更；況被上訴人原審定公保養老給付得辦理優惠存款金額為1,643,900元時之意思表示並無錯誤（即審定金額無錯誤），依民法第88條、第89條及第90條規定，意思表示有錯誤，亦需在1年期間內才可行使撤銷權，被上訴人以原處分重新審定得辦理公保養老給付存款金額為1,471,867元，應屬違法而無效。（五）依中央法規標準法第18條規定（法規不溯及既往之原則）上訴人95年1月16日辦理公保養老給付金額優惠存款時，係適用舊法之公保優存要點，上訴人原在臺灣銀行新營分行辦理公保養老給付優惠存款，已取得該公保養老給付優惠存款之主物及從物（優惠存款利息）之物權請求權，依民法第761條、95年1月16日以前之公保優存要點、臺灣銀行優惠儲蓄存款戶綜合服務辦法、公務人員退休法施行細則等規定，無論係初存或續存，上訴人均得以被上訴人於上訴人退休時所核定的金額（1,643,900元）辦理公保養老給付優惠存款。而被上訴人依公保優存要點第3點之1規定，扣減上訴人公保養老給付優惠存款金額為1,471,867元之行為，係違法侵害上訴人主物物權之行為（因該公保養老給付優惠存款金額1,643,900元之物權非屬被上訴人），而違反中央法規標準法第18條法規不溯及既往規定。（六）被上訴人非屬臺灣銀行新營分行之上級機關或代表人、代理人，其擅自合併2法律行為（一般定期存款利率之利息債務人為臺灣銀行新營分行；優惠存款利率之利息債務人為被上訴人）之相對人為1人，實屬違法。另依公務人員退休法施行細則第32條規定，一次退休金之優惠儲存，乃退休公務人員自己之意願，被上訴人並無權加以干涉，上訴人公保養老給付優惠存款利息受到減少之損害，係因被上訴人未將上訴人勤務加給（8,435元）及政府每月撥繳同等級在職人員退撫基金6,411元計入月退休所得之違法行為所致，被上訴人自97年1月17日起故意不法扣減上訴人公保養老給付優惠存款金額172,033元，致上訴人自97年1月17日起每月減少公保養老給付優惠存款利息2,185元之損失，依民法第184條第1項、第213條規定，應自97年1月17日起應賠償上訴人被扣除公保養老給付優惠存款金額172,033元之每月優惠利息、優惠利息之利息等損失等語，求為撤銷原處分、復審決定，並命被上訴人作成將上訴人得續存公保養老給付最高金額1,471,867元之審定更正為1,643,900元之行政處分及自97年1月16日起賠償上訴人按本金172,033元計算每月優惠存款利息損失。
三、被上訴人則以：（一）上訴人原辦理優惠存款之公保養老給付總額1,643,900元，高於被上訴人依公保優存要點第3點之1第1、7、8項規定核算得續存優惠存款之最高金額1,471,867元，乃於其優惠存款97年1月16日期滿前，以原處分重新核定其於優惠存款期滿後公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額1,471,867元，於法無誤。（二）公保優存要點第3點之1第6項第1款規定之每月退休所得，包括公保養老給付辦理優惠存款所得之利息，無論係政府所支付之18%利率與臺灣銀行一般定期存款利率機動調整之利息差額給付，或上訴人辦理一般定期存款利率之利息收入，合計18%利息所得，均屬因上訴人退休後所享有之退休所得，自應全額列入退休所得計算，而被上訴人將優惠存款中屬一般定期存款利率計息部分亦納入計算其退休所得，係被上訴人基於政策形成之自主空間，依職權修正公保優存要點，適度調整優惠存款額度，並無不當侵害退休人員權益之情形。且公保養老給付得辦理優惠存款最高金額之計算公式，涉及核定退休年資、專業加給暨主管職務加給認定等複雜因素而設計，上訴人以其自行之優惠存款利率計算方式，計算其於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額，洵屬對法規之誤解。（三）又因公務人員薪資所得項目繁多，為期明確並杜爭議，改革方案爰以現行各類公務人員主要共同支給項目包括本俸（年功俸）、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金4項給與計算現職薪資所得，其他諸如地域加給、危險職務加給或其他非法律所定之津貼及變動性薪資等，不予計入現職所得之計算內涵，是如依上訴人主張應加計勤務加給，則其他具特殊性職務之公務人員，勢將要求比照計入其他專業加給，將造成不公平現象，亦有違改革意旨。（四）另95年1月17日增訂之公保優存要點第3點之1規定，對其修正生效前已領取之優惠存款利息並無追繳，尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正規定，故無法規範效力真正溯及既往不應容許之問題。
（五）又上訴人之公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額均係被上訴人依相關法令規定所核定，依司法院釋字第433號解釋意旨係屬公法上職務關係，並非上訴人所稱債權債務關係等語置辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）優惠存款制度之形成及沿革可知該制度，實乃政策性之補助措施，且係被上訴人以行政命令給予退休公務人員之公保養老給付金額存款之優惠，是基於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，為期有限之資源發揮最大之效益，就此僅適用於特定族群之給付行政，所受法律規範之密度，原較限制人民權益者寬鬆，得由主管機關本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配教育，無以法律或法律授權之命令為依據之必要；而經數十年後之社會經濟現況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。上訴人主張被上訴人逕以行政命令剝奪公教退休人員既得權利，違反中央法規標準法第5條規定云云，洵屬無據。又符合一定條件之公務人員辦理優惠存款與否，取決於其自由選擇，是上訴人因與臺灣銀行訂定優惠儲蓄存款契約，並儲存金錢所取得之優惠存款利息，乃本於渠等間私法上定期（二年期）存款契約而來，且退休人員如依退休人員一次退休金優惠存款辦法與臺灣銀行優惠儲蓄存款契約，即無再以該款另與臺灣銀行一般定期存款契約領受利息之可能，是上訴人主觀割裂單一之優惠儲蓄存款契約，謂被上訴人擅自合併一般定期存款利率之利息、優惠存款利率之利息之債務人為一人，於法不合及本件應以扣除一般定期存款利率2.765%後被上訴人實質補貼上訴人之15.235%利率計算之實質優惠存款利息，並據以計算上訴人得續辦公保養老給付優惠存款最高金額，否則即與優惠存款利息之文義、法律解釋及行政院規定相違背，侵害上訴人月退休金額之權益云云，洵屬無據。（二）是本件上訴人原領取並存入臺灣銀行新營分行之公保養老總額為1,643,900元，高於依修正公保優存要點第3點之1之規定所得續存優惠存款之最高金額1,471,867元，被上訴人乃於其97年1月16日優惠存款期滿前，以原處分重新核定其於優惠存款期滿後得辦理公保養老給付優惠存款之最高金額1,471,867元，於法自無違誤，亦無故意不法扣減上訴人公保養老給付優惠存款金額172,033元之私法關係上侵權行為（民法第184條第1項規定）情事。而行政機關以原處分函告上訴人於公保養老給付優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為1,471,867元，顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，屬行政處分，是其既非行政契約或私法上之法律行為，自與私法關係之撤銷錯誤意思表示錯誤無涉。是上訴人主張伊已依被上訴人94年10月31日部退三字第0942556272號函核定取得1,643,900元公保養老給付得辦理優惠存款之利息債權，被上訴人變更該優惠存款總金額，應經上訴人之同意始得為之或須依法變更，依民法第88條、第89條及第90條規定，被上訴人不得以原處分重新審定得辦理公保養老給付存款金額為1,471,867元云云，自屬無據。（三）再者，公保優存要點第3點之1所定公保養老給付得辦理優惠存款最高金額之計算公式，涉及核定退休年資、退休等級、專業加給暨主管職務加給認定及優惠存款利率等複雜因素之考量而設計。上訴人以其主觀認知之優惠存款利率計算方式，計算其於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額，洵屬無據。（四）上訴人得辦理優惠存款之依據，源自被上訴人依職權訂定之公保優存要點，而實施該要點多年後，既產生部分退休人員之退休所得有大於同俸級現職人員之在職每月所得之不合理現象，被上訴人基於公保優存要點訂定意旨係屬彌補退休所得不足之政策性福利措施之考量下，以退休所得與同俸級現職人員之在職每月所得為比較基準，進而修訂計算給付基礎，改將現職薪資所得之計算內涵設計成包括本（年功）俸、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金項目，係屬於政策形成之自由空間。改革方案以現行公務人員之法定給與中，各類人員主要共同支給項目－本俸（年功俸）、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金4項給與計算，其他諸如地域加給、危險職務加給或其他非法律所定之津貼及變動性薪資等，不予計入現職所得之計算內涵，以符實際並減少爭議，於法尚無不合。上訴人主張公保優存要點第3點之1所定最後在職同等級人員現職待遇應加計勤務加給云云，核無可取。（五）次按所謂法律適用上之不溯既往原則，係指新訂生效之法規，對於法規生效前已發生事件，除非法律另有明文規定，原則上不得適用而言。系爭新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休公務人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，並無庸依新法規定計算繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定（系爭公保優存要點第3點之1第7項規定參照），俟期滿換約後，始適用修正後之規定，且僅往後生效一體適用，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，自無悖於法律不溯及既往原則，是上訴人主張新規定侵害其主物物權之行為違反中央法規標準法第18條法規不溯及既往規定云云，洵難憑採。（六）被上訴人於63年12月17日訂頒具有行政規則性質之公保優存要點，報經考試院第5屆第82次會議准予備查後，據以實施，嗣為因應國家財經環境變遷及公務人員與退休人員現行待遇（退休給與），由被上訴人適時修正公保優存要點，推動合理退休所得之改革並無不合，依司法院釋字第443及614號解釋意旨，亦無違反依法行政原則之事，且屬正當、合理，無違反誠信原則及憲法第7條平等權規定之事。上訴人謂公保優存要點之訂定違反憲法第172條（命令位階）規定，應屬無效云云，要無可採。（七）另查，公務人員退休金之給與係依公務人員退休法第6條及第16條之1規定辦理，公保養老給付係依原公務人員保險法第14條規定給與，至於公保養老給付金額優惠存款則依公保優存要點之規定辦理，與公務人員俸給法第2條及第5條所稱之俸給有別。
退休公務人員公保養老給付金額之優惠存款並非公務人員退休法、原公務人員保險法及公務人員俸給法之法定給與。上訴人稱增原處分依公保優存要點第3點之1規定計算上訴人得辦理公保養老給付最高金額，違反公務人員退休法及施行細則規定云云，亦無可採。（八）上述改革方案係在「不扣減退休法定退休金」之前提下調整原屬「政策性福利措施」之公保養老給付得辦理優惠存款之金額，對於退休人員原領之新、舊制月退休金均未變動，是其在職按月撥繳之退撫基金費用與改革方案所定調降公保養老給付得辦理優惠存款金額之措施並無關聯，上訴人稱退撫基金會每月退還上訴人在職時所繳付之退撫基金之本金及利息，屬上訴人之私款，被上訴人亦列入上訴人之月退休所得，違反民法第940條及第941條規定，顯屬違法，且違反誠信原則；又被上訴人未將其在職按月撥繳之退撫基金費用，納入計算現職待遇，並作為核算公保養老給付優惠存款最高金額之依據，違背公務人員退休法第8條規定，造成其領取新制月退休金之權益受損云云，亦無可採等由，因將復審決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：（一）關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。此有司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依該號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款為政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，難謂與憲法第7條之平等原則相牴觸。上開優惠存款制度實施多年，公教人員之待遇已逐年向上調整，84年7月1日退撫新制實施後，退休金基數之計算內涵提高為本（年功）俸1倍，公教人員退休所得大幅提昇，部分具有退撫新、舊年資之人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，故被上訴人考慮上開社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，乃依權限增訂前揭公保優存要點第3點之1規定，明定支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之所得上限百分比，每月退休所得，依該要點第1項計算之，超過退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比，以符合正當性與公平性，自無違反司法院釋字第443號解釋意旨及法律保留原則。（二）次按所謂法律適用上之不溯既往原則，係指新訂生效之法規，對於法規生效前已發生事件，除非法律另有明文規定，原則上不得適用而言。系爭新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休公務人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸依新法規定計算繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定（系爭公保優存要點第3點之1第7項規定參照），俟期滿換約後，始適用修正後之規定，且僅往後生效一體適用，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，自無悖於法律不溯及既往原則等由，業經原判決論述甚詳，核無不合。上訴意旨以原處分違背憲法第7條及第172條、中央法規標準法第11條及第18條之規定云云，顯無可取。（三）上訴人得辦理優惠存款之依據，源自被上訴人依職權訂定之公保優存要點，而實施該要點多年後，既產生部分退休人員之退休所得有大於同俸級現職人員之在職每月所得之不合理現象，被上訴人基於公保優存要點訂定意旨係屬彌補退休所得不足之政策性福利措施之考量下，以退休所得與同俸級現職人員之在職每月所得為比較基準，進而修訂計算給付基礎，改將現職薪資所得之計算內涵設計成包括本（年功）俸、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金項目，係屬於政策形成之自由空間。改革方案以現行公務人員之法定給與中，各類人員主要共同支給項目－本俸（年功俸）、技術或專業加給、主管職務加給及年終工作獎金4項給與計算，其他諸如地域加給、危險職務加給或其他非法律所定之津貼及變動性薪資等，不予計入現職所得之計算內涵，以符實際並減少爭議，於法尚無不合。上訴人主張公保優存要點第3點之1所定最後在職同等級人員現職待遇應加計勤務加給云云，核無可取等由，亦經原判決剖析甚詳，上訴人仍執：被上訴人在優存要點第3點之1規定把警察勤務加給未計入警察人員在職所得，已牴觸警察人員人事條例第27條規定，且該法規命令與憲法或法律牴觸，應屬無效乙節，自無可採。（四）公務人員退休金之給與係依公務人員退休法第6條及第16條之1規定辦理，公保養老給付係依原公務人員保險法第14條規定給與，至於公保養老給付金額優惠存款則依公保優存要點之規定辦理，與公務人員俸給法第2條及第5條所稱之俸給有別。退休公務人員公保養老給付金額之優惠存款並非公務人員退休法、原公務人員保險法及公務人員俸給法之法定給與。上訴人稱原處分依公保優存要點第3點之1規定計算上訴人得辦理公保養老給付最高金額，違反公務人員退休法及施行細則相關規定云云，亦無可採等由，為原判決於理由中對上訴人主張為不可採，指駁甚詳，上訴意旨猶以原詞主張被上訴人95年1月17日所修正優存要點增列第3點之1，違背全國軍公教員工待遇支給要點、公務人員加給給與辦法第2點、警察人員人事條例第22條及第27條、公務人員俸給法第3條、第5條及第18條等規定云云，殊無可採。（五）被上訴人為因應國家財經環境變遷及公務人員與退休人員現行待遇（退休給與），適時修正公保優存要點，推動合理退休所得之改革，並無不合，依司法院釋字第443及第614號解釋意旨，亦無違反依法行政原則之事，且屬正當、合理，與誠信原則及憲法第7條平等權規定無違，上訴意旨空言指稱原處分及原判決有違行政程序法所定誠實信用原則乙節，亦嫌無據而無可取。（六）至上訴人其餘指訴各節，業經原判決詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及判決理由不備等違背法令之情形。上訴人無非重述其在原審主張而為原判決摒棄不採之事項再予爭執，核屬其個人法律見解歧異，要難謂原判決有違背法令之情形。（七）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 15 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 鄭 忠 仁法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 7 月 15 日
書記官 彭 秀 玲