最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第709號上 訴 人 雲林縣政府代 表 人 甲○○訴訟代理人 陳信村律師
玄○○
170號被 上訴 人 乙○○
丙○○丁○○戊○○己000000000庚○○宙○○壬○○○癸○○子○○丑○○
參 加 人 寅○
辰○午○○申○○戌○○天○○宇○○
參加人共同送達代收人 宙○○上列當事人間興建垃圾場事件，上訴人對於中華民國97年11月27日高雄高等行政法院96年度訴更二字第32號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣雲林縣BOO垃圾焚化廠開發單位達和焚化廠投標組合（領銜公司：台灣水泥股份有限公司）於民國90年3月6日檢具環境影響說明書送請上訴人審查，上訴人於90年3月26日請審查委員會辦理用地現場勘驗，同年4月2日及4月23日分別舉行環境影響說明書審查會，並於第2次審查會作成結論：不須進行第2階段環境影響評估工作，本件有條件通過環境影響評估審查，開發單位應依18項條件辦理。上訴人即於90年5月2日以（90）府環府字第9036009874號公告「雲林縣BOO垃圾焚化廠興建營運計畫環境影響說明書」審查結論。被上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂合併向原審法院提起行政訴訟，仍遭原審法院90年度訴字第1869號、第1904號裁定駁回，被上訴人不服，提起抗告，案經本院92年度裁字第519號裁定，將原裁定廢棄，發回原審法院更為審理。經原審法院以92年度訴更字第35號判決（下稱前判決）駁回被上訴人之訴；被上訴人不服，提起上訴，經本院96年度判字第1601號判決將原審法院前判決廢棄，發回原審法院更為審理。經原審法院96年度訴更二字第32號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人於原審主張略以：上訴人對系爭環境影響說明書所為審查結論，雖係由環境影響評估委員會所為專業審查，享有判斷餘地，惟其是否有判斷濫用情形，仍應受司法審查。上訴人對系爭環境影響說明書所為審查結論，顯有判斷濫用之情形，蓋原處分實具有下列重大瑕疵：⑴、本計畫可行性評估所依據基礎資料錯誤。⑵、飲用水水源水質保護區漏未調查。⑶、空氣品質現況調查位置顯然不當。⑷、生態調查未達法定頻率且相關調查表有隱匿、不實情形。⑸、相關民意調查報告之調查方法及結論均有嚴重瑕疵等情形，是以，原處分顯然違法，應予撤銷。爰請撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則略以：㈠、環評審查委員會所作成之審查結論，完全是由委員本於專業知識所為之獨立判斷，為確保判斷作成之獨立、正確及客觀性，應承認委員會對不確定法律概念之判斷，享有判斷餘地，在評價上該判斷應具有最終拘束力。而上訴人身為主管機關，依環境影響評估法（下稱環評法）之規定，應執行委員會之審查結論。㈡、況依環評法施行細則第43條之規定，審查結論本即可附帶條件通過環境影響評估審查，則被上訴人引述審查結論附帶之條件，主張所附帶條件應進行第二階段環境影響評估，與上開施行細則之規定，容有未合。再者，審查結論「有條件通過開發」並不代表目的事業主管機關之「開發許可」，被上訴人主張上開審查結論允許開發單位為焚化廠之興建，勢必造成開發場所當地居民之不利益，其主張顯然擴大審查結論之拘束力。㈢、依據經濟部水利處90年2月5日經（90）水利工字第Z000000000號函及台灣省自來水公司第五區管理處90年1月20日台水五區工字第690號函覆意旨，系爭開發行為並未位於自來水水源水質水量保護區及重要水庫集水區、保護帶或水源保護區，故委員會根據上開回函進行審查，其判斷並無違法或顯然不當之情事。縱有瑕疵，惟系爭開發行為之設置對林內淨水場之水質影響及人體健康風險並未超出可容許範圍，亦即兩開發案可並行不悖，故應可合理推斷即使環評審查時已將淨水場納入評估，亦不影響其審查結論，況委員會及專家學者已為補正審查，基於經濟原則，應認為其瑕疵業已補正。㈣、系爭審查結論若遭撤銷，則系爭垃圾焚化廠即須面臨拆除，社會成本過鉅，與公共利益相悖等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠、系爭焚化廠之開發場所位於雲林縣林內鄉烏塗村，地籍資料○○○鄉○○○段，北鄰濁水溪之林內3號堤，東為重興水利工作站，土地使用分區原為特定農業區農牧用地，部分為特定農業區水利用地，此觀系爭垃圾焚化廠興建及營運計畫環境影響說明書定稿本（下稱說明書定稿本）第4-1頁至第4-4頁第4章之說明及位置圖自明。又前引環評作業準則第5條之附件二規定環境敏感區位及特定目的區位限制調查表應記載事項有30項，而開發單位於其中第4項：「是否為經飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離。」第5項：「是否位經野生動物保護區或野生動物重要棲息環境。」及第9項：「是否有保育類野生動物或珍貴稀有之植物、動物。」均勾選「否」，此有該份表格附於說明書定稿本可稽。然查，系爭垃圾焚化廠尚非位於野生動物保育區或野生動物重要棲息環境，固有行政院農業委員會林務局（下稱農委會林務局）90年2月2日90林企字第901601530號函及上訴人90年1月31日90府農畜字第9005100268號函附說明書定稿本可稽。惟查，農委會林務局上開函文對於系爭垃圾焚化廠所在區位是否有環評作業準則附件二第9項之「是否有保育類野生動物或珍貴稀有之植物、動物」乙節，並未表示意見，至於上訴人90年1月31日90府農畜字第9005100268號函則謂：「有關．
．第9項，因本府無資料查證，請貴公司自行或聘請專家、學術機關針○○○鄉○○○段○○○○○號等32筆土地及其鄰近區域進行野生動物、植物資源調查後，將該調查資料送本府審查。」而開發單位於90年1月間進行調查結果發現該月份於預定廠址有農委會列入之珍貴稀有之保育類野生動物紅隼1隻，此有該鳥類生態調查報告及統計表附說明書定稿本可稽。然開發單位卻於環評作業準則附件二第9項下勾選區位內並無珍貴稀有之保育類動物，其記載與事實即有不合。則難謂環評委員所作之結論，係出於完全事實之評估，而有「出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊」之判斷瑕疵。承前所述，開發單位就系爭垃圾焚化廠所在區位是否位於飲用水水源保護區雖有函詢經濟部水資源局，惟該局90年2月5日經（90）水資二字第09000011220號函係答覆：「本開發基地經查位於雲林縣莿桐鄉，依據『台灣省地下水管制辦法』管制範圍劃分不屬於地下水管制區，惟施工期間若有取有地下水之情事，請依水利法相關規定申請辦理。」有該份函文附於說明書定稿本（附錄一）可憑。然而，不僅經濟部水資源局並非飲用水水源水質保護區之主管機關，且其函覆內容顯非針對系爭基地是否位在飲用水水源保護區或飲用水取水口一定距離加以答覆甚明；尤其依飲用水管理條例第2條、第3條及第5條等規定，則因如下所述，距離系爭圾垃焚化廠約1.8公里處有林內淨水場之規劃籌建，而自來水既為飲用水管理條例之飲用水，參以系爭焚化廠及林內淨水場又鄰近濁水溪水源圳堤區，則該焚化廠是否位於飲用水水源水質保護區及距飲用水取水口一定距離，自應由開發單位向正確之主管機關查詢清楚，始為正辦，然其卻向非主管機關之經濟部水資源局查詢，所得答覆又與系爭垃圾焚化廠是否在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離無關，則其據以於環評作業準則第5條之附件二規定環境敏感區位及特定目的區位限制調查表第4項「是否位經飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離？」之判斷依據，而逕予勾選「否」，其記載與事實難謂相符。上訴人雖稱系爭廠區位置不在飲用水水源水質保護區，因此其並未在雲林縣內劃定飲用水取水口一定距離云云，惟自來水既為飲用水管理條例所稱之飲用水，則其取水口究係何在？有無可能在其他縣市境內？並系爭焚化廠是否在經其他縣市或環保署劃定之飲用水取水口之一定距離範圍內？自應由開發單位加以查明，如未查明，上訴人亦有命其補正之必要，惟此部分，開發單位漏未調查，為上訴人所是認，則本件開發單位提出之環評作業準則附件二有關環境敏感區位及特定目的區位限制調查表應記載事項既有如上所述之與事實不合及不明之處，上訴人復未於程序審查時命其補正，則環評委員會依此錯誤及不完全之資料所為之審查結論，難謂合法。至於上訴人稱本件環評說明書係委由經中央主管機關最近連續2次評鑑合格之技術顧問機構製作，因此，上訴人依環評作業準則第4條之1之規定即可免審查程序云云。惟查環評作業準則第4條之1係本件行政處分作成後，於91年10月30日所增訂，並無適用該規定之餘地，上訴人上開主張，並非可採。㈡、又行為時環評作業準則第6條附件三規定說明書應記載事項及審查要件共規定12項，其中第6項明定應記載：「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。」並其審查要件明定：「開發行為可能影響之各種相關計畫，如附表五。環境現況：1、依附表六之規定作業，．．．。」而附表五則規定環評說明書應記載開發行為半徑10公里範圍內可能影響之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）。經查，經濟部為因應解決南投、雲林、彰化、嘉義等地區自來水之供水調配、並解決自來水公司抽取該地區部分鄉鎮地下水遭受污染（含砷、硝酸鹽氮等）問題及防止地盤下陷之功能，以及防止烏腳病之發生，擬具「集集攔河堰下游自來水工程計畫」規劃於雲林縣林內鄉烏塗村興建林內淨水場。先由自來水公司於88年3月22日檢附集集攔河堰下游自來水工程計畫及林內淨水場工程開發計畫，函請上訴人審議，俾使辦理林內淨水場用地變更使用編定事宜。上訴人除於88年4月1日將該二計畫函轉當時台灣省政府審議外，上訴人所屬建設局、民政局、環保局等相關機關並於同年5月6日會同前往現場勘查。嗣經內政部於89年8月14日依區域計畫法第15條之1許可林內淨水場開發計畫用地，上訴人於同年12月29日函准自來水公司申辦用地辦理變更事宜。而「集集攔河堰下游自來水工程計畫」復經經濟部將該計畫陳報行政院經濟建設委員會於89年9月29日、12月7日及90年3月26日邀集行政院第五組、主計處、公共工程委員會、環保署、經濟部國營會、經濟部水資源局、經濟部水利處及自來水公司等單位集會研商並估算計畫總經費為新台幣（下同）39.4億元及中央與自來水公司之經費分擔比例，報請行政院原則同意照行政院經濟建設委員會審查結果優先辦理等情，分別有88年5月6日集集攔河堰下游自來水工程開發計畫審查會勘紀錄、上訴人89年12月29日89府地用字第8907105896號函、行政院經濟建設委員會90年5月30日總（90）字第02516號函及行政院90年7月11日台90經字第034438號函附卷可稽，堪信為實。㈢、本件上訴人係於90年3月間收到系爭開發計畫之投標廠商（達和焚化廠投標組合）所提出之林內焚化廠興建計畫，包括「資格投標書」、「興建營運計畫書」及「環境影響說明書」等投標文件，足認上訴人於審查時即已知悉該廠商焚化廠預定廠址在林內鄉烏塗村。然承前所述，上訴人既於88年5月6日即已會同自來水公司及該縣環保局等相關單位前往同位於林內鄉烏塗村之集集攔河堰下游自來水工程計畫及林內淨水場工程計畫（下稱林內淨水場工程計畫）地點進行勘查，嗣經內政部於89年8月14日依區域計畫法第15條之1許可林內淨水場開發計畫用地後，上訴人於89年12月29日函准林內淨水場工程計畫辦理分區及用地變更編定事宜，衡諸上開林內淨水場之興建乃報經行政院同意之計畫，復經上訴人准予用地變更以資配合，上訴人就此重大建設應無不知之理，而該淨水場與系爭焚化廠相距僅1公里餘，復有被上訴人提出而上訴人所不爭之相對位置圖附本院卷可參，足見林內淨水場顯係前述環評說明書所應記載開發行為半徑10公里範圍內可能影響之規劃中之計畫，洵堪認定。上訴人一再辯稱林內淨水場計畫於進行環境影響評估說明書之審查時尚未定案云云，顯然悖離事實。查上訴人對該淨水場之用地變更既參與其事，則其對於取水口、導水管及部分送水管均在施工中之林內淨水場計畫位置與系爭開發行為之開發基地位置僅相距1公里餘之事實，應知之甚詳。而開發行為可能影響範圍之各種相關計畫既為開發單位依行為時環評法第6條第6款應於環境影響說明書記載之事項，並且所謂可能影響範圍之各種相關計畫又包含規畫中之計畫，則開發單位就上訴人轄區內位在系爭焚化廠週邊之規畫中計畫應善盡調查義務，惟開發單位並未為之，此觀說明書定稿本均未述及，即甚明瞭，上訴人訴稱林內淨水場計畫當時尚未經核定，開發單位無從蒐集該資訊云云，難予採取。另衡諸林內淨水場位在系爭焚化廠南方，為上訴人所不爭，而系爭焚化廠所在區域自秋季9月份起至春季4月份止盛行北風，有說明書定稿本可參，換言之，上開露天式之林內淨水場全年有8個月係處在系爭焚化廠之下風處，上訴人亦自承其之所以未依規定在上風處測定空氣品質，係因為考量該地區盛行北風，污染物最大著地濃度點位在廠址南向方位等語；則系爭焚化場對其南方之林內淨水場而言，自屬影響重大之開發行為；尤其林內淨水場也是耗費鉅資，帶有前述為解決南投、雲林、彰化、嘉義等地區自來水之供水調配、並解決自來水公司抽取該地區部分鄉鎮地下水遭受污染（含砷、硝酸鹽氮等）問題及防止地盤下陷之功能，以及防止烏腳病之發生等任務，然於其上風處鄰近濁水溪地區竟又要設置屬污染源之垃圾焚化廠，則該焚化廠對林內淨水場上開任務的達成，有無妨礙？斥資興建淨水場供應當地居民乾淨飲用水之目的，是否反難實現？祇要以當地居民自居考量，均同感疑惑，則此二計畫彼此間有無衝突？如何並存？如何釋民所疑？開發單位及主管機關自應將該訊息依法揭露於說明書，提交環評委員會審慎評估。然而，不僅開發單位未曾就上訴人轄區內規畫中之相關計畫加以瞭解，以致未將林內淨水場之計畫於說明書揭露，此外，上訴人復未於程序審查時命其補正，則環評委員於審查開發單位所提出之系爭開發計畫時，顯未慮及系爭開發計畫與同位在烏塗村之林內淨水場僅相距1公里餘之情況，及時要求開發廠商對該焚化廠廠址是否適宜及對林內淨水場可能之影響切實加以評估；且未主動與經濟部水利處或自來水公司聯繫溝通，深入評估系爭開發行為之排氣落塵對林內淨水場水質可能造成之影響；此外，上訴人就此部分亦未辦理現場勘查，使環評委員實地瞭解相關區位及現況，俾為必要之考量，致該環評委員會逕行認定系爭開發行為對環境並無重大影響，而作成「有條件通過環境影響評估，且不須進行第二階段環境影響評估」之審查結論，審視該審查結論附帶之18個條件，無一與林內淨水場有關，足見環評委員所作之結論，顯出自未能完全評估事實，而有「出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊」之判斷瑕疵。監察院91年3月22日（91）院台內字第0911900179號函亦同此見解，有該函文附原審92年度訴更字第35號卷可資參照。
㈣、系爭開發行為之落塵排氣可能影響之範圍，非僅止於系爭開發行為對林內淨水場之水質影響，是否有害當地居民健康安全，尚包括此一水質影響是否將對當地自然環境及水域經營造成不可復原之衝擊。再者，上開「施工前健康風險評估報告」係在執行系爭審查結論之附帶條件第6項：「本計畫開發單位應於施工前及運轉後針對鄰近村里完成健康風險評估，．．．。」此觀原審法院卷附該報告摘要之記載即明，其即非針對系爭垃圾焚化廠之開發行為是否對環境有重大影響之虞而應否續行第二階段環評之綜合審查意見。況且，依行為時「雲林縣政府環境影響評估審查委員會組織規程」第1條、第3條及第8條規定，有關環境影響說明書之審查委員會，應由委員23人組成，其中學術專家應有16人，而會議應有全體委員過半數始得開會，出席委員過半數之同意始得決議。然上訴人就上開「施工前健康風險評估報告」係另聘11位學者專家擔任「健康風險評估委員」，且於91年5月16日就該報告進行審查者，其中同時具有上訴人遴聘環評委員身分者僅有8位（即林啟文、謝祝欽、賴俊雄、洪肇嘉、盧重興、高志明等6位教授及上訴人所屬人員顏嘉賢局長、葉琮裕組長2人），此有上訴人就上開報告敦聘審查人員之名單、審查會簽到簿及上訴人遴聘任期自91年3月15日至93年3月14日之環評委員名單可資對照。足見上訴人91年5月16日針對上開「施工前健康風險評估報告」召集之審查會，亦不符合前述有關環評委員審查環境影響說明書應有過半數出席之要件，自非可取代環評審查委員會之審查。故上訴人稱該縣環評委員會未能考量系爭開發行為排氣落塵對林內淨水場可能之影響，或有瑕疵，亦因上開「施工前健康風險評估報告」之審查通過而得補正云云，洵非可採。同理，上訴人所稱自來水公司亦另委託正修科技大學超微量研究科技中心進行「雲林縣BOO垃圾焚化廠興建對林內淨水場水質影響評估」報告，亦未經依法組成之環評委員審查，自難以之補正系爭審查結論之瑕疵。㈤、至於臺灣雲林地方院94年度訴字第44號判決與臺灣高等法院臺南分院94年度矚上訴字第1182號判決，認為上訴人有條件審查通過本件環境影響評估尚無違法，無非是以本件達和投標組合確實有就本焚化廠基地，是否位於環境敏感區位及特定目的區位向有關單位查詢，並且均獲得未認為林內淨水廠之設置，將使本焚化廠成為環境敏感區位及特定目的區位之答覆云云為據。惟查，行政法院可就行政行為合法與否自行調查事實，不受刑事法院之拘束。本件開發單位就系爭焚化廠是否「位經飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離？」之問題，並非向飲用水管理條例之主管機關，而係誤向經濟部水資源局詢問，該局之答覆內容又與問題無關；尤其開發單位並未將距離系爭焚化廠約1公里餘之林內淨水場依法揭露於環評說明書，凡此均使該縣環評委員會未能考量上情及系爭開發行為對林內淨水場可能之影響，而作成「有條件通過環境影響評估，且不須進行第二階段環境影響評估」之審查結論，上訴人遽予公告，自有瑕疵。上開刑事判決未見及此，所為之上開見解，不能拘束原審法院。況且上開刑事判決主要係在調查上訴人前任縣長張榮味及環保局長顏嘉賢就通過系爭環境影響評估有無涉及貪污治罪條例第4條第1項第5款之違背職務收受賄賂罪，核與本件係在審查上訴人系爭環境影響評估審查結論合法與否，構成要件不同，自難憑該刑事判決主張本件審查結論必定合法。㈥、上訴人雖又稱本件審查結論縱有瑕疵，惟其既附有條件，倘如當地居民以後受有損害，可循環評法第23條第8項之規定尋求救濟云云。惟查，環評法第17條固規定開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行；及同法第23條第8項訂有受害人民得告知主管機關有關開發單位之違規行為等規定。然而，環評法之所以將環評程序分為第一階段之書面審查程序及第二階段之實質審查程序，無非係對開發行為對環境可能產生之影響包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查，預為分析規劃，確保開發行為能與環境相容，使環境生態能永續發展，避免環境因擅加開發而遭到難以回復之破壞，進而損害賴此環境生存之當地居民生命、健康及財產權。此種機制與開發行為通過環境影響評估後是否有依法執行者，係屬二事，並無後者可以取代前者之餘地。再者，第一階段書面審查作成不須進行第二階段環評實質審查之結論，如屬違法而予以撤銷，僅是回歸至環評第一階段重為審查之程序，不代表已完成之工程不當然因此必須立刻拆除，換言之，必須最終依法審查之結果為不應開發，方生應否拆除之問題。況即便最終審查之結果為不應開發，乃依法行政之當然結果，要難因為焚化廠已幾近完工之既成事實，即使之免受環評法之規範，而可就地合法，架空環評法所設定保護環境之公益目的，如此反而有害公益。上訴人訴稱本件審查結論如遭認定為違法，則系爭已幾近完工之焚化廠即須遭到拆除，對公益有重大損害云云，洵有誤解，並非可取。㈦、綜上所述，系爭開發行為是否對環境無重大影響而無須繼續進行第二階段環境影響評估審查，既有未充分斟酌相關事項而出於錯誤之事實認定或錯誤資訊之判斷而有違法，訴願決定未予糾正而為不受理之決定，亦有未合。被上訴人起訴意旨求為撤銷，為有理由，爰由原審法院將訴願決定及原處分均予撤銷，由上訴人另為適法之處分，以資適法，因而將訴願決定及原處分均予撤銷。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：㈠、被上訴人等雖居住於雲林縣林內鄉只就事實上有可能被侵害之虞，然非法律上之利害關係人，被上訴人等人並非適格之當事人，原判決就此項抗辯未於判決內記載不足採取及被上訴人提起本件訴訟是否為適格之當事人，於理由欄內記載其不適用本院95年判字第211號判例法律上之意見，顯有判決不備理由之違背法令。㈡、本件焚化爐之興建依公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第23條及第27條之規定具有公益性質，以科學之方法解決雲林縣內及鄰近鄉鎮垃圾之處理，因實際工程進度已達98.75%，僅待稍加整理即可開工營運，如未能開發對公共利益顯相違背，故本件應適用情況裁決，裁判以維護公共利益為防禦之方法，而原判決就上訴人主張之此項防禦方法亦有載明，但未見判決理由內詳予說明不足採取之法律上意見，而遽予撤銷原處分及訴願決定，顯有理由不備之違背法令。㈢、由專家學者組成之環境影響評估委員會，是依據專業技術所為之獨立評鑑認無進行第2階段環評之必要，以現今焚化爐之興建環境評估委員會大都未進行第2階段環評，而此為專業審酌之意見，評估程序皆屬合法，故如確有進行第2次環境評估之必要，或因本案垃圾焚化爐興建受有將來之損害仍可做環境影響評估法第23條之規定以資救濟，故本件BOO垃圾焚化爐環境影響說明書審查結論之程序自屬合法，從而原處分程序既為合法，訴願決定不予受理被上訴人之訴願，於法尚非有違，原判決遽將原處分及訴願決定撤銷，顯有適用法則錯誤之違背法令。
㈣、本件依當時環境評估委員所為實質上之審查為有條件通過，既已判定不必作為第2階段之環境影響評估，則依環評法之程序主管機關即上訴人自應以專家、學者之意見進行公告程序，則此公告於法律上之程序尚無不合，原判決誤認上訴人基於主管機關所進行之公告程序有實體上之瑕疵而撤銷原處分及訴願決定，似忽略上訴人已就程序上之公告行為且依程序由委員會就環境評估作實質上之審查並非違法之行政處分，原判決適用法令顯有錯誤。㈤、原處分之作成係針對環評審查結論之高度專業性判斷及「環境有重大影響之虞」之判斷，依司法院釋字第553號解釋之意旨，其司法審查之密度即與單純不確定法律概念之裁量審查有所差異，從而原判決逕行介入實質專業性之認定，顯與上開司法院解釋意旨不合，原判決有違背法令。㈥、本案環境評估之時間約於89年90年間，審查時間為90年，當時已由專業之人員進行專業審查，上訴人基於尊重專業意見依環評法之規定就有條件之審查通過予以公告程序上洵無不合，如後續發現有缺漏或未足，尚可做環評法規定設計機制予以補足此為程序合法使然，實質上仍可做環評法後續補救，則公告並非違法甚明，原判決未適用環評法第18條之規定駁回被上訴人之訴，判決洵有不適用法規之違背法令等語。然查：㈠、原判決已就被上訴人是否具有提起本件撤銷訴訟之訴訟權能，詳予敘明系爭上訴人90年5月2日（90）府環府字第90360009874號函公告之「雲林縣BOO垃圾焚化廠興建營運計畫環境影響說明書」審查結論所依據之環評法第7條及第8條既屬保障開發行為當地居民生命、身體及財產權益不因開發行為而遭受顯著不利益影響之保護規範，是當地居民如主張上訴人上開審查結論有損害及權利或法律上利益之可能，而提起撤銷訴訟，其即具有訴訟權能，而非單純之民眾訴訟。況且，上訴人上開審查結果又如前述為行政處分之性質，不僅對於開發單位具有效力，亦對當地居民產生法律上之效果，則當地居民自為該行政處分效力所及之人，其提起之撤銷訴訟自係屬於對於現實權利或法律上利益有所主張，與本院59年判字第211號判例所稱恐將來之權利或法律上利益有受有損害，預先求為救濟之情形，並不相同。被上訴人係居住於系爭垃圾焚化廠所在地之居民，而於系爭環評程序中，於距系爭垃圾焚化廠約
1.8公里處又有被上訴人等人賴以飲水之林內淨水場，為上訴人所不爭，復有監察院91年3月22日（91）院台內字第0911900179號函及立法院決議文附該院92年度訴更字第35號案卷（第1卷第99至106頁、第59、60頁）可稽。則被上訴人主張渠等現實之生命、身體及財產權益將因上訴人上開毋庸進行第二階段實質環評程序之審查結論而有受到損害之可能，即非無據。是被上訴人具有提起本件撤銷訴訟之訴訟權能，洵堪認定。上訴人辯稱被上訴人不具訴訟權能，其訴欠缺權利保護必要云云，尚不足採等情。自難謂原判決就上訴人抗辯被上訴人提起本件訴訟是否為適格之當事人，及不適用本院95年判字第211號判例乙節，有何判決不備理由之違法。
㈡、依行政訴訟法第198條規定，行政法院於撤銷訴訟為情況判決之要件為：⒈原處分或決定違法。⒉原處分或決定之撤銷或變更於公益有重大損害。⒊經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，得駁回原告之訴，以免撤銷或變更原處分，致顯與公益相違背。茲上訴人於原審固曾主張如原審法院撤銷原處分，將使社會公益受有重大損害，相較於被上訴人等未發生具體損害，且有其他損害防止之方法，應認撤銷原處分顯於社會公益相違背，而應為情況判決駁回被上訴人之訴。惟查原判決業已審認第一階段書面審查作成不須進行第二階段環評實質審查之結論，如屬違法而予以撤銷，僅是回歸至環評第一階段重為審查之程序，不代表已完成之工程不當然因此必須立刻拆除，換言之，必須最終依法審查之結果為不應開發，方生應否拆除之問題。況即便最終審查之結果為不應開發，乃依法行政之當然結果，要難因為焚化廠已幾近完工之既成事實，即使之免受環評法之規範，而可就地合法，架空環評法所設定保護環境之公益目的，如此反而有害公益。上訴人訴稱本件審查結論如遭認定為違法，則系爭已幾近完工之焚化廠即須遭到拆除，對公益有重大損害云云，洵有誤解，並非可取等情。則原判決已明確詳述不為情況判決之理由甚明。㈢、環評法第17條固規定開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行；及同法第23條第8項訂有受害人民得告知主管機關有關開發單位之違規行為等規定。然而，環評法之所以將環評程序分為第一階段之書面審查程序及第二階段之實質審查程序，無非係對開發行為對環境可能產生之影響包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查，預為分析規劃，確保開發行為能與環境相容，使環境生態能永續發展，避免環境因擅加開發而遭到難以回復之破壞，進而損害賴此環境生存之當地居民生命、健康及財產權。此種機制與開發行為通過環境影響評估後是否有依法執行者，係屬二事，並無後者可以取代前者之餘地，有如前述。是上訴人主張系爭焚化爐之興建，依據專業技術所為之獨立評鑑認無進行第2階段環評之必要，評估程序皆屬合法，故如確有進行第2次環境評估之必要，或因本案垃圾焚化爐興建受有將來之損害仍可做環境影響評估法第23條之規定以資救濟，尚不足採。㈣、按不確定法律概念所涉及之事項，倘若具有高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，例如國家考試之評分、學生成績之評定、計畫性政策之決定、公務員能力之評價、獨立專家委員會之判斷、專門科技事項、行政上之預測決定或風險評估等，宜認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。但如行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，應認得由法院為司法審查。而本件行為時環評法第5條規定，所有須進行環境影響評估之開發行為須依同法第6條、第7條規定由開發單位檢具環境影響說明書送交環評主管機關審查，據以研判是否「有重大環境影響之虞」，決定是否進行第二階段環境影響評估程序。換言之，第一階段環境影響評估程序多僅是「書面審查」程序，真正的環境影響評估程序始於第二階段。因此，第一階段環境影響評估程序實負有過濾對環境是否有重大影響之虞的任務。主管機關進行之第一階段環評原則上既係針對開發單位提出之環境影響說明書作書面審查，則開發單位就該說明書即應恪遵法規之規定詳實記載，提交審查委員會判斷，否則如審查委員會依據有重大缺漏之說明書所為之判斷，即非根據正確之基礎資料為完全之評估，其判斷即有「出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊」之瑕疵。從而，原審法院就本件為司法審查，尚難認有違司法院釋字第553號解釋之意旨。㈤、末查原判決就本件爭點即上訴人主張被上訴人認為審查結論允許開發單位為焚化廠之興建，勢必造成開發場所當地居民之不利益，其主張顯然擴大審查結論之拘束力；委員會審查縱有瑕疵，委員會及專家學者已為補正審查，基於經濟原則，應認為其瑕疵業已補正；審查結論若遭撤銷，則系爭垃圾焚化廠即須面臨拆除，社會成本過鉅，與公共利益相悖各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開行為時環評法等法令規定及解釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實、法律適用之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 21 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 劉 介 中法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 7 月 21 日
書記官 王 福 瀛