最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第702號上 訴 人 遠傳電信股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 陳麗玲 律師被 上訴 人 行政院原住民族委員會代 表 人 孫大川上列當事人間原住民族工作權保障法事件，上訴人對於中華民國97年9月3日臺北高等行政法院97年度訴字第435號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人以上訴人（民國93年1月19日更名前為遠和電信股份有限公司，為與原和信電訊股份有限公司合併後之存續公司，嗣於99年1月18日遠傳電信股份有限公司因與和信電訊股份有限公司合併後之存續公司）標得內政部警政署刑事警察局（下稱刑事局）「和信電訊GSM1800行動電話監察系統建置案」及中國石油股份有限公司（96年2月更名為臺灣中油股份有限公司，下稱中油公司）採購處「租用光纖備用路由及中油一級單位接續路由乙批」等2件採購案，履約期間分別為91年6月18日至91年11月20日、92年4月24日至93年4月9日，其中91年6月18日起至93年1月30日之履約期間內，上訴人僱用國內員工總人數逾100人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項標準，乃依同條第3項規定，以96年6月7日原民衛字第0960027142號處分書（下稱原處分），追繳上訴人原住民就業代金新臺幣（下同）2,772,000元。上訴人不服，提起訴願經決定駁回後，上訴人就被上訴人對刑事局之「行動電話監察系統建置案」採購案履約期間所課徵之代金985,248元部分仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條及其施行細則第108條第2項規定，未區分得標廠商得標金額之多寡，要求於履約期間均應依員工比例僱用原住民，僱用不足時，則一律課予繳納代金義務，顯有違比例原則並侵害人民財產權而屬違憲無效明顯違反比例原則侵害人民財產權而屬違憲無效；縱認上開法令無違憲之處，惟上訴人與刑事局所簽訂之系爭「行動電話監察系統租賃契約書」，係按通訊保障及監察法與其施行細則之規定，強制要求建置國家通訊監察系統，以協助通訊監察執行機關執行相關業務，詳言之，行政機關係以行政契約方式強制上訴人依法履行上開義務，剝奪上訴人終止或解除契約之權利，此有系爭契約第12條第1項規定可稽，上訴人並無選擇訂約與否之權利，並與政府採購法第6條私法契約所揭櫫之公平合理原則有別，故上開契約書當屬行政程序法之行政契約，被上訴人認上開契約有政府採購法之適用，顯有違誤。況本件所涉及之法規為原住民族工作權保障法、政府採購法及其相關施行細則，其中原住民族工作權保障法係於90年10月31日制定，而施行細則為91年7月23日訂定，至於政府採購法第98條係91年2月6日修正，其施行細則第107條則於91年11月27日修正，至此有關課徵原住民就業代金之法制始稱完備；惟系爭契約於91年6月18日訂立，斯時相關法規尚未完備，其認定標準並無明確準據，對於法規適用並無預見可能性，被上訴人遽為處分，致上訴人受有不可測之損害，實有違明確性原則及信賴保護原則。為此請判決將訴願決定、原處分關於採購標的「行動電話監察系統建置案」履約期間課徵代金985,248元部分撤銷等語。
三、被上訴人則以：按政府採購法第98條規定得標廠商需僱用一定比例之原住民及身心障礙者，俾保障弱勢團體，惟因該規範未盡明確，於制定原住民族工作權保障法時進一步規定該義務之條件，是以，原住民族工作權保障法第12條在於補充政府採購法第98條規定，於進用原住民比例之標準及代金收取機關之規定時，當應優先適用原住民族工作權保障法第12條規定，其餘則回歸政府採購法之規定，上開法規業已明確規範得標廠商應於履約期間內按比例僱用足額原住民或繳納代金以代之，況行政院公共工程委員會（下稱公共工程會）另以90年11月13日工程企字第90044255號公告重申相關規定及於91年11月27日配合修正政府採購法施行細則第107條第2項僱用身心障礙者及原住民各應達1%之規定，上開施行細則之規定僅在於補充法律之細節性、技術性等事項，而非嗣後修正或增訂，並無法規不可預見之情形，亦無違法律明確性及信賴保護原則。此外，政府採購法與通訊保障及監察法之規範目的有別，二者間並無特別法之關係，縱通訊保障及監察法對電信事業課有協助執行通訊監察之法定義務，然此義務如係按政府採購法程序為之，當受該法之規範，甚且原住民族工作權保障法第12條與政府採購法第98條亦無區別廠商之得標意願，又系爭契約亦已明確規範雙方依政府採購法及主管機關之規定訂定契約，故上訴人當不得以契約自由受限為由置辯，率認本契約為行政契約。再者，原住民就業代金機制在於透過政府採購方式增加弱勢團體就業機會，課與達一定規模得標廠商應僱用原住民之公法上義務，未足額僱用者則應繳納代金代之，其干涉法益之程度已屬侵害最小，並有助於達成扶助原住民就業之目的，經權衡促進原住民就業與人民財產權喪失二者，當以促進原住民族就業為先，故原處分之法律依據並未違反比例原則等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠按「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」業經司法院釋字第593號解釋闡釋在案。依前所述，促進原住民族工作權屬於公共利益，而繳納代金雖使部分人民生財產權喪失之後果，惟政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條規定已限縮至標得政府採購案之一定規模廠商於履約期間內須足額僱用原住民，其干涉法益之影響程度已屬最小，經權衡促進原住民就業與部分人民財產權喪失二者，當以促進原住民族就業為優先。再者，原住民就業代金於立法之初，即希冀透過政府採購方式給予弱勢團體更多就業機會，特課與達一定規模得標廠商僱用原住民之公法上義務；其手段係以代金繳納取代未足額僱用原住民之法律效果，且立法設計上以最低基本工資作為代金之計算基準，並規定國內員工總人數逾100人之廠商方具此等義務，已屬侵害最小；又其目的係以扶助原住民就業，手段係課與僱用原住民或繳納代金之義務，手段有助於目的之達成，經核已斟酌憲法第23條之情事而以法律限制他人之財產權，揆諸前揭司法院解釋意旨，並未牴觸憲法之平等原則及比例原則，上訴人指摘上開規定牴觸憲法應屬無效云云，洵無足採。上訴人執此請求裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋，亦非有據。㈡復按，政府採購法於87年5月27日公布施行時，該法第98條規定雖採原住民族及身心障礙者合計達2%之進用方式，為避免政府採購法採合計方式造成僱用偏頗之流弊，原住民族工作權保障法於90年10月31日公布施行時，乃於同法第12條第1項明定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾100人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%。
」以確實保障原住民於政府採購案件中達到1%比例進用之就業機會，此參諸該法條立法理由係「…針對政府採購法第98條而來的，因為該條中雖規定僱用殘障人士及原住民的人數不得低於2%，但這些名額經常被身心障礙者佔用，實際僱用原住民的人數並不多」及原住民族工作權保障法草案總說明：「…配合政府採購法，保障原住民就業機會…一般依政府採購法得標之廠商，應於履約期間僱用一定比例之原住民…」，是原住民族工作權保障法第12條旨在就政府採購法第98條進用原住民比例之標準及代金之收取機關為明確規定，原住民族工作權保障法公布施行後，政府採購案得標廠商依政府採購法第98條規定於履約期間僱用原住民之僱用比例，自受該法規範。而現行政府採購法施行細則第107條規定，雖係於91年11月27日始行修正公布，然觀諸其修正理由：「現行條文第1項對於殘障人士及原住民之認定，第22條第5項已予增訂，爰刪除之。二、配合原住民族工作權保障法第12條之規定，於第2項增訂各1%及分別計算之規定。」可知該修正，純係配合母法及原住民族工作權保障法規範之整體性；對於依政府採購法得標之廠商，其於國內員工總人數逾百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%，如有僱用不足者，得標廠商應繳納代金之規定，政府採購法及原住民族工作權保障法自91年2月6日之後並未為任何修正；而修正後之上開細則亦不過把其母法有關僱用人數不得低於總人數2%之規定，明確規定為1%，此1%人數之規定，非但由母法及原住民族工作權保障法之規定之對照，即可推知，業於前述，且未逾母法所規定之2%範疇，係屬有利於受規範廠商之修正，是上訴人主張其與刑事局於91年6月18日簽訂系爭租賃契約時，政府採購法施行細則第107條尚未修正，原處分命上訴人給付代金，使上訴人受有不可測之損害，有違行政程序法第5條之明確性原則及第8條之信賴保護原則云云，即無可採。㈢又查，關於上訴人標得刑事局之系爭「設備租賃服務」採購案，係依政府採購法第22條第1項第2款辦理之限制性招標，且該採購案業據契約雙方於租賃契約書前言明載「…依政府採購法及主管機關訂定之規定訂定本契約…」等語，而招標機關刑事局亦依「政府採購公告及公報發行辦法」第14條第1項第4款規定，定期彙送公共工程會決標資料並登錄於公共工程會政府採購資訊公告系統，是上訴人依就刑事局依政府採購法招標之設備租賃服務採購案，參與投標並標得該案，自為政府採購法所稱之「得標廠商」。而被上訴人就此以95年7月27日原民衛字第0950023639號函詢公共工程會，業經該會以95年8月11日工程企字第09500295730號函覆稱本件確係依政府採購法第22條第1項第2款辦理等情在卷，據此，系爭採購案既依政府採購法而為，上訴人即係依政府採購法得標之廠商，自應依原住民族工作權保障法第12條規定，於履約期間內僱用人數不低於總人數1%之原住民，洵無疑義。㈣至上訴人雖主張通訊保障及監察法第14條第2項及施行細則等公法規定，強制其負有提供國家通訊監察系統建置，協助執行機關執行通訊監察之義務，是其與刑事局簽訂系爭租賃契約，係以行政契約方式，履行上訴人公法上之義務，並無政府採購法之適用云云。惟查，行為時通訊保障及監察法第14條第2項、第3項明定：「…（第2項）電信事業及郵政機關（構）有協助執行通訊監察之義務，其通訊系統應具有配合執行監察之功能。（第3項）協助執行通訊監察之電信事業、郵政機關（構）於執行後，得請求執行機關支付必要之費用。其費額由交通部會同內政部、國防部及法務部定之。」已揭示電信事業有協助執行通訊監察之義務，且其通訊系統應具有配合執行監察之功能，據此，上訴人依法本應自行建置配合執行監察功能之通訊系統設備，執行機關(刑事局)無為上訴人建置配合執行監察功能之通訊系統設備之義務，僅於執行通訊監察後負支付必要費用之責。又本件刑事局於系爭採購案採購者為「設備租賃服務」，已如前述，是系爭採購案所涉者乃執行機關（刑事局）執行通訊監察必要費用之支付（行為時通訊保障及監察法第14條第3項參照），核與上訴人所稱依通訊保障及監察法及其施行細則規定之法定義務（即行為時通訊保障及監察法第14條第2項所稱電信事業者之通訊系統應具配合執行監察之功能，協助執行通訊監察等）分屬二事。而系爭租賃契約書前言雖有：「…為辦理建置『GSM1800行動電話監察系統建置案』…雙方同意依通訊保障及監察法及其施行細則之規定，乙方(即上訴人)就甲方(即刑事局)所提需求擬定之建置計畫，經雙方協商確定後開始建置；於建置完成後，請求甲方支付必要之費用。」之記載，惟綜觀其下「為解決甲方所編列之相關預算與通訊保障及監察法之規定間適用問題，經陳奉行政院90年4月2日以台90忠授一字第03073號函核定，雙方同意以資本租賃之方式，依政府採購法及其主管機關訂定之規定訂定本契約…」各語及系爭採購案為設備租賃服務之採購，足徵系爭採購案乃執行機關就日後執行通訊監察所為設備租賃服務之採購，且上訴人係本於自由意願與刑事局達成合意以資本租賃之方式，依政府採購法訂定採購契約，以採購設備租賃服務方式支付執行必要之費用。縱該採購案未能存立，上訴人依前揭通訊保障及監察法第14條第2項規定及其施行細則之規定，仍應依通訊監察執行機關（法務部調查局或內政部警政署）所提需求擬定軟硬體設備建置計畫後辦理建置，是上訴人主張其與刑事局簽訂系爭契約，係履行其公法上之義務，屬行政程序法之行政契約，與一般廠商依自由意願投標承攬工程，而依政府採購法締結之私經濟契約有別，故無政府採購法之適用云云，應屬誤會，委無足採等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，再論斷如下：
（一）按「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」為憲法增修條文第10條第12項所明定。基於上開憲法增修條文所規定之基本國策，立法院分別於87年5月27日及90年10月31日制定政府採購法第98條「得標廠商於其國內員工總人數逾1百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之2，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」、原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1。」「得標廠商進用原住民人數未達第1項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」等規定，以促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活。依上開規定，員工總人數逾1百人以上之得標廠商，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1，否則應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，此項有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民之限制，係為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活之考量所為之特別規定，屬立法裁量範圍，被上訴人據之追繳就業代金自無違反比例原則之可言。再者，觀諸課徵對象為「依政府採購法得標之廠商」，立法者鑑於政府採購為政府重大歲出，可藉由政府採購程序賦予得標廠商僱用對原住民僱用之責，以達改善原住民經濟狀況之社會福利功能，故規範達一定規模之得標廠商須比例進用原住民，核係斟酌事物性質所為之合目的性選擇，尚無違平等原則。且該課徵方式及額度「依差額人數乘以每月基本工資計算，向主管機關設立之原住民族綜合發展基金專戶繳納就業基金之代金」，與保障原住民就業之法規範目的達成具有合理之關聯性。其目的正當、手段適合且所欲維護之公益顯然大於私益，上開法規範實質上合乎比例原則之內涵。況原住民族工作權保障法已於90年10月31日公布施行，其第12條為保障原住民族工作權之規定，更難認此規定與該法規定目的有違不當聯結原則。上訴意旨執以原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條及其施行細則第108條第2項之規定，未區分「採購案是否未涉及員工之作業」「人力供需不平衡或受到地域限制，廠商僱用原住民不易」「僱用之原住民流動率高」「政府採購案所需之人力須具備一定之資格條件，欲僱用足額有實際困難」「繳納代金之金額與契約價款顯不相當」等條件，一律課予僱用一定比例原住民之義務，並於僱用人數不足時，均按單一標準課予繳納代金之義務，顯已侵害人民之財產權、平等權，且與其立法目的間欠缺合理關聯性，實有違比例原則，應屬違憲無效云云，殊無足採。
（二）次按「電信事業及郵政事業有協助執行通訊監察之義務；其協助內容為執行機關得使用該事業之通訊監察相關設施與其人員之協助。」、「電信事業之通訊系統應具有配合執行監察之功能，並負有協助建置機關建置、維持通訊系統之義務。但以符合建置時之科技及經濟上合理性為限，並不得逾越期待可能性。」、「前項協助建置通訊系統所生之必要費用，由建置機關負擔。另因協助維持通訊監察功能正常所生之必要費用，由交通部會商有關機關訂定公告之。」為通訊保障及監察法第14條第2項、第3項及第4項所明定。又「第14條第2項所稱協助執行通訊之義務，指電信事業及郵政機關（構）應使其通訊之軟硬體設備具有配合執行通訊監察所需之功能，並於執行機關執行通訊監察時予以協助，必要時並應提供場地、電力及相關介接及本施行細則所定之其他配合事項。」、「交通部電信總局應將本細則施行前經特許或許可設置完成之第一類電信事業之通訊系統及通訊網路等相關資料，提供與法務部調查局或內政部警政署評估其所需之通訊功能後，由法務部調查局或內政部警政署依第一類電信事業之業務及設備設置情形，向第一類電信事業提出需求，第一類電信事業即應依該需求，與法務部調查局或內政部警政署協商確定後辦理建置。必要時，由交通部電信總局協助之。」亦為行為時通訊保障及監察法施行細則第21條第1項及第2項所明定。故依上開規定，電信業者之協助義務係指電信業者有使其本身通訊之軟硬體設備具有配合執行通訊監察所需之功能，並於執行機關執行通訊監察時予以協助，必要時並應提供場地、電力及相關介接及本施行細則所定之其他配合事項。至於通訊監察系統之建置為執行機關（法務部調查局或內政部警政署）之義務，電信業者僅有協助建置之義務。經查本件係採資本租賃方式，依政府採購法規定訂立契約，亦即係以建置通訊監察軟硬體設備之總價作為租金之全部，並非僅請求提供上訴人協助建置之必要費用，是上訴意旨執以因該契約所生費用，其性質應屬通訊保障及監察法第14條第2項由上訴人依法提供刑事局之通訊系統具配合執行監察之功能，而非屬同條第3項於協助執行通訊監察後，請求執行機關支付必要之費用云云，自不足取。另查「採購之招標方式，分為公開招標、選擇性招標及限制性招標」、「本法所稱限制性招標，指不經公告程序，邀請2家以上廠商比價或僅邀請1家廠商議價。」為政府採購法第18條第1項、第4項所明定。本案之招標係依同法第22條第1項第2款規定所為之限制性招標，為主管機關公共工程會95年8月11日工程企字第09500295730號函所是認。是本件屬於政府採購法所定限制性招標所成立之採購案，其為依政府採購法成立之採購案，上訴人為依政府採購法所定之得標廠商，已屬甚明。至系爭行動電話監察系統租賃契約書前言所稱「雙方同意依通訊保障及監察法及其施行細則之規定，乙方（上訴人）就甲方（刑事局）所提需求擬訂之建置計畫，經雙方協商確定後開始建置」等語，係指本件採購標案發生之緣由，並非本件採購案之法規依據，此由同租賃契約書前言後段所載「雙方同意以資本租賃之方式，依政府採購法及其主管機關訂定之規定訂定本契約」乙節，可知本件採購案係依政府採購法所成立之採購契約，上訴意旨就此猶執詞加以爭執，難認有理。
（三）綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以原處分及訴願決定均無違誤，因將其均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 15 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 劉 介 中法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 7 月 15 日
書記官 吳 玫 瑩