最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第728號上 訴 人 中華電信股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林石猛 律師
邱基峻 律師周振宇 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 乙 ○訴訟代理人 蘇吉雄 律師
陳雅娟 律師上列當事人間使用費事件，上訴人對於中華民國97年9月30日高雄高等行政法院96年度訴字第771號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人使用高雄市市有土地埋設管線，經被上訴人依據高雄市市有財產自治條例（下稱財產管理自治條例，民國（下同）88年12月10日修正發布，原名稱：高雄市市有財產管理規則）第63條規定及高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則（下稱使用費作業原則，該作業原則業於94年7月14日廢止），核算91年至93年之管線土地使用費合計金額分別為新臺幣（下同）2,322萬6,272元及4億4,387萬1,299元，並分別以96年4月3日高市府財三字第0960016915號及第0000000000號函送被上訴人市有基地使用費繳款書，請上訴人於96年5月31日止限期繳納。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）內政部係於94年4月15日，○○市區道路條例第23條之授權○○○市區道路使用費收費標準，性質為立法者授權行政機關制定之法規命令，其效力應優先於被上訴人所制定作為本件使用費徵收基礎之自治條例及自治規則。又本件使用費徵收處分做成時點係於96年4月3日，自○○○市區道路使用費收費標準之規範。（二）依電信法第32條之規定，僅須於造成公有土地及建築物之實際損失時，始須負擔補償責任，尚無另行支付使用規費之公法上金錢給付義務，且電信法修正前即91年7月10日以前，電信法第32條既明定第一類電信業者得無償使用公有地，則應當免除上訴人於91年7月10日前道路使用費共計8,041萬8,314元之繳納義務，且91年4月2日前之土地使用費請求權，亦罹於時效。（三）上訴人係埋設管線於市有地之地面下，對於地上物及道路交通均無影響，且由上訴人管理維護，被上訴人取得市有地之所有權，亦未支出任何購置成本，不應以該市有地之取得成本或公告現值作為計算管線使用費之依據。且同一市有土地下，得提供予多數管線業者使用，依被上訴人之計算公式，將使被上訴人得向多數管線業者個別徵收使用費，而上訴人並非各該市有土地地面下全部範圍之實際使用者，自不應就各該公有地全部地面下範圍負擔費用，臺北市及臺南市均以使用係數作為計算標準，則被上訴人對上訴人課處土地使用費之計算基礎，顯有違背成本原則、使用者付費及平等原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人因職掌高雄市道路之修築、改善、養護、使用及管理業務，依財產管理規則第56條第2項及財產管理自治條例第63條之規定，於86年9月5日訂定「使用費作業原則」，係基於自治條例授權，及「使用者付費原則」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，為執行該條例所賦予之職權，未逾越該自治條例明定計收使用費之範疇，並無違反法律授權及法律保留原則。（二）上訴人之管線僅經過被上訴人土地之地下，固與租用土地建屋或為完全之使用有間，惟從成本考量原則之觀點，被上訴人所訂收費標準按土地申報地價年息百分之五計收，除考量道路土地徵收購置成本外，並參酌國有土地及市有土地之租金情形，與規費法第10條第1項第2款之精神並無違背，縱被上訴人未如臺北市政府依使用土地之程度、影響交通之流暢及道路維護費用等因素訂有使用係數，有其未盡周延之處，惟地方政府對於地方自治事項本有因地制宜之權限，尚難認被上訴人因未考量土地使用之程度而未訂有使用係數，即違反比例原則。從而，上訴人主張被上訴人之使用費收取標準未如臺北之標準依使用係數而區分，違反成本原則及比例原則云云，亦不足採取。（三）被上訴人對於有關市有土地使用租金率之計算，依照土地申報地價年息百分之五計收，因此使用費之金額會隨著使用地點及使用面積之不同，而有不同，殊難謂其違反平等原則。而上訴人之管線經過被上訴人之土地，固與租用土地建屋或為完全之使用有間，惟地方政府對於地方自治事項本有因地制宜之權限，況被上訴人收費標準除道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形，與平等原則並無違背，且道路屬公共財，被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，亦無不合。（四）依電信法第32條第1項及第2項之規定內容，可知其僅規定管理機關（構）無正當理由不得拒絕電信事業使用公有土地，非謂使用人無需支付土地使用費。此外，電信法並無明文規定電信使用道路得無償使用。準此，上訴人主張其得無償使用被上訴人之土地，顯不足採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按直轄市財產之經營及處分暨直轄市道路之管理係屬於直轄市之自治事項，地方制度法第18條第2款第4目、第10款第1目分別定有明文。又地方制度法施行後（88年1月25日制定公布，同年月27日生效），依地方制度法第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」同法第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則．．．。」亦即直轄市政府就地方自治事項，在法律授權範圍內享有自治之權限。被上訴人配合地方制度法施行，在88年12月10日將原「財產管理規則」修正發布為「財產管理自治條例」，依該條例第63條第1項明定：「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」可認為是一授權被上訴人制訂使用費計收基準之依據，是以被上訴人據此訂定系爭「使用費作業原則」，對於利用公有道路設置油管、瓦斯管及電纜等，據以徵收使用費，並無不合。且上開系爭使用費作業原則係被上訴人為執行上揭財產管理自治條例所訂定的技術性及細節性作業規範，並未逾越上開系爭自治條例明定計收使用費之範疇，與法律保留及法律授權明確性原則無違，則被上訴人收取本件管線土地使用費，與法並無不合○○○市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之：．．○○○市區道路使用費。．．．。前項○○○市區道路使用費，應○○○市區道路設置管線或設施者收取；其收費基準，由內政部定○○○市區道路條例第23條第1項第2款、第2項定有明文。內政部亦○○○市區道路使用費收費標準○○○市區道路使用費收費標準第6條規定，該標準自94年1月1日施行。本件既係收取91年至93年土地使用費，依法律不溯及既往之原則，○○○市區道路使用費收費標準」自不適用於本件土地使用費。（二）又查規費法係於91年12月11日公布施行，該法第4條規定直轄市之主管機關為市政府，另同法第10條規定業務主管機關，對使用規費依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素訂定收費基準，並附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告。本件被上訴人業於規費法施行前，就執行財產管理自治條例第63條第1項所賦予收費事項，於86年9月5日訂頒「使用費作業原則」，依據財產管理自治條例第63條第2項就「使用費計收基準」所定：「前項使用費應比照租金標準．．．。」之原則。與該使用費作業原則第3條規定：「計收標準：（1）計算式：使用費金額＝使用土地面積×土地申報地價×租金率。．．．。」符合上揭財產管理自治條例之意旨。又被上訴人有關市有土地使用租金率之計算，依照土地申報地價年息百分之五計收，於88年地方制度法公布施行前係由被上訴人報請行政院核准後辦理。而88年地方制度法公布實施後自89年6月20日起有關市有基地之租金率計收標準則依高雄市議會決議一律按申報地價年息百分之五計算，被上訴人收費標準除道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形，亦與上揭規費法規定之精神並無違背，且道路屬公共財，被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，亦無不合。（三）再按「第一類電信事業指設置電信機線設備，提供電信服務之事業。」「第一類電信事業或公設專用電信設置機關因設置管線基礎設施及終端設備之需要，得使用公、私有之土地、建築物。其屬公有之土地、建築物者，其管理機關（構）無正當理由不得拒絕。其因使用土地或建築物致發生實際損失者，應付與相當之補償。但應擇其對土地及建築物之管理機關、所有人、占有人或使用人損害最少之處所及方法為之。」電信法第11條第2項及第32條第1項固定有明文。惟上揭規定，僅在規定第一類電信事業因設置管線、設備之需要，得使用公有土地，並應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之；如有損害，應按損害之程度予以補償；管理機關不得拒絕；並未明文規定該類電信事業使用公有土地無須支付使用費用或得無償使用。
至上揭電信法第32條第1項於91年7月10日修正前亦係規定：
「第一類電信事業或公設專用電信設置機關之架空、地下、水底線路及公用終端設備經地方政府同意得無償擇宜建設；．．．。」等語，即僅在規定地方政府得同意第一類電信事業無償使用，顯見該項規定亦賦與地方政府是否收取土地使用費之裁量權限，而財產管理條例第63條第1項規定，既授權被上訴人制定使用費計收基準，被上訴人據此訂定系爭「使用費作業原則」，對於利用公有道路設置油管、瓦斯管及電纜等，據以徵收使用費，並無不合，已如前述，況上訴人訴訟代理人亦陳稱未能提出被上訴人同意無償設置之資料。
（四）又被上訴人向上訴人通知繳納土地使用費之時效，依行政程序法第131條規定，此一公法上之請求權具有5年之時效限制。而該5年時效之起算時點，應認定自上訴人使用市有土地埋設管線時起，被上訴人即生請求使用者付費事由；然因管線之埋設為一連續性發生存在之事實，針對系爭土地使用費計算，應以每年度終了時之事實狀態予以核算，則行政機關於翌年度方核算前年度之管線使用費，屬一行政便宜措施，固稱允當，惟本件被上訴人係於96年4月3日始向上訴人發函催繳91年至93年度之土地使用費，則本件91年1月1日至91年4月2日之土地使用費公法上請求權，自罹於時效而消滅。（五）綜上所述，上訴人使用高雄市市有地埋設管線行為，依據財產管理自治條例第63條規定及行為時使用費作業原則，核算91年至93年土地使用費於扣除91年1月1日至4月2日使用費3,873萬5,496元後，總計應為4億2,836萬2,075元。從而被上訴人原處分向上訴人徵收之土地使用費於4億2,836萬2,075元範圍內，認事用法，尚無違誤。訴願決定就此部予以維持，亦無不合。至超過上開範圍部分之徵收處分即屬違誤，該部分訴願決定未予查明糾正，亦嫌疏略。上訴人執以指摘，其請求將訴願決定及原處分於上開罹於公法請求權時效之系爭土地使用費3,873萬5,496元部分撤銷，即屬有理由，爰由本院將訴願決定及原處分關於91年1月1日至4月2日之土地使用費3,873萬5,496元部分均撤銷。至上訴人請求撤銷逾上開範圍部分，即屬無理由，應予駁回等由，因就上訴人之訴為一部分勝訴，一部分敗訴之判決。並敘明本件事證已臻明確，兩造其餘主張與陳述尚與裁判基礎無涉，自無逐一論述之必要。（撤銷訴願決定及原處分部分被上訴人未對之聲明不服，該部分已確定）。
五、本院查：(一)按直轄市財產之經營及處分係屬於直轄市之自治事項，地方制度法第18條第2款第4目定有明文。又地方制度法施行後（88年1月25日制定公布，同年月27日生效），依地方制度法第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」同法第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則．．．。」亦即直轄市政府就地方自治事項，在法律授權範圍內享有自治之權限。然行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，迭經司法院解釋在案。原審判決以被上訴人為配合地方制度法施行，在88年12月10日將上開「財產管理規則」修正發布為「財產管理自治條例」。茲依該條例第63條第1項明定：「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」可認為是一授權上訴人制訂使用費計收基準之依據，是以被上訴人據此訂定系爭「使用費作業原則」係本於自治條例之授權，及「使用者付費原則」、「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，其為執行該財產管理自治條例所賦予之職權，核屬地方制度法第18條第2款、第10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則無誤，且上開系爭使用費作業原則係被上訴人為執行上揭財產管理自治條例所訂定的技術性及細節性作業規範，被上訴人收取本件管線土地使用費係依據當時有效之自治法規為之，與法律保留原則並無違背，且未逾越上開系爭自治條例明定計收使用費之範疇，亦無違反法律授權明確性原則，經核並無不合。次按「使用公路用地設置管線或其他公共設施時，使用人應填具申請書，並檢附工程計畫書，向公路主管機關申請許可後，始得設置。公路主管機關除向使用人徵收許可費外，並應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理。但基於公共利益或特殊需要考量者，得減徵或免徵公路用地使用費。前項公路用地使用費徵收之作業程序、減徵或免徵之條件、範圍、費率計算基準與考量因素、欠費追繳及溢繳退費等事項之辦法，由交通部定之。○○市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之：．．○○○市區道路使用費。．．．。前項○○○市區道路使用費，應○○○市區道路設置管線或設施者收取；其收費基準，由內政部定之。」公路法第30條第2項、第○○○市區道路條例第23條第1項第2款、第2項雖分別定有明文。又交通部及內政部亦分別訂定「公路用地使用費徵收辦法」及「市區道路使用費收費標準」。惟公路用地使用費徵收辦法第14條明定本辦法自發布日施行，而該徵收辦法係於93年11月30日修正，同年12月30日公布，自94年1月1日起○○○市區道路使用費收費標準第6條則規定，該標準自94年1月1日施行。
本件既係收取91年至93年土地使用費，依法律不溯及既往之原則，上揭「公路用地使用費徵收辦法○○○市區道路使用費收費標準」自不適用於本件土地使用費。合先敘明。（二）又查規費法係於91年12月11日公布施行，該法第4條規定直轄市之主管機關為市政府，另同法第10條規定業務主管機關，對使用規費依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素訂定收費基準，並附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告。本件被上訴人業於規費法施行前，就執行財產管理自治條例第63條第1項所賦予收費事項，於86年9月5日訂頒「使用費作業原則」，依據財產管理自治條例第63條第2項就「使用費計收基準」所定：「前項使用費應比照租金標準．．．。」之原則。與該使用費業作業原則第3條規定：「計收標準：（1）計算式：使用費金額＝使用土地面積×土地申報地價×租金率。．．．。」符合上揭財產管理自治條例之意旨。又被上訴人有關市有土地使用租金率之計算，依照土地申報地價年息百分之五計收，於88年地方制度法公布施行前係由被上訴人報請行政院核准後辦理。而88年地方制度法公布實施後自89年6月20日起有關市有基地之租金率計收標準則依高雄市議會決議一律按申報地價年息百分之五計算，被上訴人收費標準除道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形，亦與上揭規費法規定之精神並無違背。被上訴人對於有關市有土地使用租金率之計算，依照土地申報地價年息百分之五計收，因此使用費之金額會隨著使用地點及使用面積之不同，而有不同，殊難謂其違反平等原則。而上訴人之管線經過被上訴人之土地，固與租用土地建屋或為完全之使用有間，惟地方政府對於地方自治事項本有因地制宜之權限，況被上訴人收費標準除道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形，基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，亦無不合。縱被上訴人未如臺北市政府依使用土地之程度、影響交通之流暢及道路維護費用等因素訂有使用係數，有其未盡周延之處，惟地方政府對於地方自治事項本有因地制宜之權限，尚難認被上訴人因未考量土地使用之程度而未訂有使用係數，即違反比例原則等由，亦經原判決剖析甚詳，是上訴意旨仍以原詞稱：被上訴人提供市有土地之地面下空間，做為上訴人埋設管線之用，其所支出之成本極微，然依據被上訴人之計算公式所得，被上訴人顯因提供土地獲得鉅額利得，顯難謂合於規費法第10條成本原則之意旨；另上訴人並非各該市有土地地面下全部範圍之實際使用者，自不應就各該公有地全部地面下範圍負擔費用，否則即屬違背司法院釋字第628號解釋所揭示之使用者付費原則之真意；且於同一地點及同一範圍內之相同地面面積下埋設管線業者，其所使用之地面下體積並非相同，被上訴人遽然對使用空間大小不同之業者，課徵相同金額之使用費，顯與平等原則有悖云云，無非對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。（三）再按「第一類電信事業指設置電信機線設備，提供電信服務之事業。」「第一類電信事業或公設專用電信設置機關因設置管線基礎設施及終端設備之需要，得使用公、私有之土地、建築物。其屬公有之土地、建築物者，其管理機關（構）無正當理由不得拒絕。其因使用土地或建築物致發生實際損失者，應付與相當之補償。但應擇其對土地及建築物之管理機關、所有人、占有人或使用人損害最少之處所及方法為之。」電信法第11條第2項及第32條第1項固定有明文。惟上揭規定，僅在規定第一類電信事業因設置管線、設備之需要，得使用公有土地，並應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之；如有損害，應按損害之程度予以補償；管理機關不得拒絕；並未明文規定該類電信事業使用公有土地無須支付使用費用或得無償使用。至上揭電信法第32條第1項於91年7月10日修正前亦係規定：「第一類電信事業或公設專用電信設置機關之架空、地下、水底線路及公用終端設備經地方政府同意得無償擇宜建設；．．．。」等語，即僅在規定地方政府得同意第一類電信事業無償使用，顯見該項規定亦賦與地方政府是否收取土地使用費之裁量權限，而財產管理條例第63條第1項規定，既授權被上訴人制定使用費計收基準，被上訴人據此訂定系爭「使用費作業原則」，對於利用公有道路設置油管、瓦斯管及電纜等，據以徵收使用費，並無不合等由，業經原判決詳述其得心證理由在案，核與證據及經驗法則無違。是上訴意旨猶以：電信法係針對電信事業所制定之特別法，電信事業所涉事項自當優先適用電信法之規定，電信法第32條之規定，業已訂明電信業者應就使用公有土地支付補償與相關費用之情事，要不得任由其他行政機關訂定行政命令，作為限制上訴人權益之依據，原審判決以「上訴人訴訟代理人陳稱未能提出被上訴人同意無償設置之資料」，作為否准上訴人適用修正前電信法第32條規定主張之基礎，顯有違背電信法第32條及經驗法則之情事等語，加以爭執，核無可採。（四）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，判決駁回上訴人前揭部分之訴，核無違誤。上訴意旨，猶執前詞，指摘該部分判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 22 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 吳 東 都法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 7 月 23 日
書記官 彭 秀 玲