最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第752號上訴人即被上訴人
嘉義縣政府代 表 人 甲○○訴訟代理人 張雯峰 律師
奚淑芳 律師
參 加 人 內政部代 表 人 江宜樺上 訴 人 丙○○
丁○○上2人共同訴訟代理人
劉炯意 律師上訴人即被上訴人
財團法人嘉義縣私立長齡老人養護中心代 表 人 嚴庚辰被 上訴 人 乙○○
戊○○上1人訴訟代理人
陳文彬 律師上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國97年9月10日高雄高等行政法院96年度訴字第610號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文兩造上訴人上訴均駁回。
上訴人嘉義縣政府上訴審訴訟費用由上訴人嘉義縣政府負擔，其餘上訴審訴訟費用由上訴人丙○○、丁○○及財團法人嘉義縣私立長齡老人養護中心連帶負擔。
理 由
一、緣財團法人嘉義縣私立長齡老人養護中心（下稱長齡老人養護中心，即原審被告）於民國（下同）88年間因辦理興建院舍計畫向參加人申請補助，雙方乃於89年3月16日簽訂補助款契約書，並由丙○○、丁○○等人為連帶保證人。又參加人審核長齡老人養護中心提出之申請表、計畫書等相關文件後，依據「內政部推展社會福利服務補助作業要點」規定，同意補助該養護中心新臺幣（下同）92,714,400元。嗣參加人將上開補助款92,714,400元，先行撥付上訴人（嘉義縣政府，即原審原告）代管，再委託嘉義縣政府按工程進度分期撥付予長齡老人養護中心，嘉義縣政府迄至91年2月止，共計代參加人給付補助款共70,530,000元予該養護中心。惟該養護中心嗣因債務糾紛，積欠廠商工程款，致其所興建房舍遭法院查封拍賣，迄今無法如期開始營運，經主管機關即嘉義縣政府以94年6月7日府社老字第0940075589號函撤銷其設立許可，參加人乃以94年6月28日內授中社字第0940713416號函通知長齡老人養護中心等人，解除系爭補助款契約，並另案（原審95年度訴字第808號）請求長齡老人養護中心等人返還補助款70,530,000元及給付違約金1,410,600元，共計71,940,600元。另嘉義縣政府於91年4月25日撥付第6期補助款905萬元部分予長齡老人養護中心，因嘉義縣政府未依參加人指示停止給付，故參加人認此部分應由嘉義縣政府負責，而長齡老人養護中心等人迄未返還此部分之款項，嘉義縣政府遂提起本件行政訴訟。案經原審為一部分勝訴，一部分敗訴之判決，原審原告嘉義縣政府及原審被告丁○○、丙○○分別對其不利部分提起上訴。
二、上訴人嘉義縣政府（原審原告）起訴主張：系爭補助係由長齡老人養護中心提出申請，經參加人核准後，雙方始簽訂契約，其後續之補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，其兩階段之行為應整體觀察而視為一個公法法律關係之行為，此有臺灣臺北地方法院94年度重訴字第1031號民事裁定、臺灣高等法院95年度抗字第153號民事裁定可稽，足見前開補助款契約相關權義應屬公法上之爭議。本件上訴人嘉義縣政府係受參加人委託保管補助款，交付予被補助人，嗣因上訴人嘉義縣政府就其受託於交付予長齡老人養護中心第6期款905萬元，因參加人認該款之申請程序未完成前，其已口頭命上訴人嘉義縣政府不得給付，上訴人嘉義縣政府竟不察仍為給付，該款既屬於補助款之一部，故就該款爭議應仍屬公法上爭議。再者，參加人既已解除補助款契約，從而上訴人嘉義縣政府給付第6期款之法律上原因亦因而消滅，且參加人已將其對於長齡老人養護中心第6期補助款債權讓與上訴人嘉義縣政府，自得請求返還補助款及違約金，並得依約向丙○○、戊○○及丁○○等連帶保證人要求連帶負責。末按，「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」行政程序法第149條定有明文；又「請求權，因15年間不行使而消滅。」民法第125條亦有明文；故上訴人嘉義縣政府基於內政部所讓與之對長齡老人養護中心之契約請求權，有15年之時效，尚未罹於時效等語，並聲明求為判決長齡老人養護中心、丙○○、戊○○及丁○○應連帶給付上訴人嘉義縣政府9,231,000元（含違約金），及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
三、長齡老人養護中心、乙○○、丁○○、丙○○、陳建洲（原審被告）則以：（一）長齡養護中心部分：長齡養護中心並未將支票借予個人，亦無證據顯示其款項運用不當，且其目前所有的資產，於94年12月經法院鑑定價額為86,321,000元（市價應逾1億元以上），係因上訴人嘉義縣政府未依約核撥補助款項，始致長齡養護中心陷於一時財務困難而無法清償下包商，並衍生訴訟，自屬不可歸責於長齡養護中心，其既無違約事由，是以上訴人嘉義縣政府之撤銷其設立許可登記並無理由，參加人持之以為解約事由亦於法無據。系爭補助款契約既無解約事由存在，上訴人嘉義縣政府給付第6期款即有法律上原因，故上訴人嘉義縣政府請求返還系爭第6期補助款並無理由。（二）乙○○、丁○○、丙○○部分：上訴人嘉義縣政府所為請求之請求權為契約及不當得利法律關係，然查系爭補助款契約乃存在於參加人與長齡老人養護中心，依該契約第9條約定，本契約專屬甲乙雙方，在契約有效期間內，乙方不得將本契約權利義務移轉他人。而乙○○、丁○○、丙○○等3人為該補助契約之保證人，故上訴人嘉義縣政府與乙○○、丁○○、丙○○等人並無契約關係，上訴人嘉義縣政府基於契約關係請求顯無理由。退步言之，參加人於94年6月28日對長齡老人養護中心所為解除系爭契約行為，並非適法，故上訴人嘉義縣政府所為本件訴訟主張，自屬無理。又乙○○當時係為代理人長齡老人養護中心之意思，而簽章於系爭補助款契約乙方當事人之欄位，並非以自己併列為乙方當事之意思而簽章。是乙○○既非系爭補助款契約之乙方當事人，且亦非該契約之連帶保證人，依法自無須與長齡老人養護中心負連帶返還全部補助款及給付違約金之責。另丙○○、丁○○並非為連帶保證人，該契約書上之印文及簽名均非其2人所為，係乙○○未經同意擅自在該契約書上用印，茲因丁○○為乙○○之胞兄，趙棠華為好友，而未提出刑事告訴，乙○○承認上開不法行為，故因戊○○提出告訴，而被判刑確定，從而，上訴人對丙○○、丁○○2人請求返還系爭補助款，難認有據。（三）戊○○部分：按戊○○因母親張玉雪曾經投資長齡老人養護中心，故張玉雪以戊○○名義擔任長齡老人養護中心之董事，至此戊○○即被列為長齡老人養護中心之董事。然戊○○不曾參與過長齡老人養護中心之經營與任何事項，也不曾簽署或看過系爭契約書，前開契約書上之簽名乃係遭他人偽簽，其上之印章亦係遭乙○○冒蓋，業經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官以95年度偵字第9142號起訴書提起公訴，並經法院判決確定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人未提出書狀或以言詞陳述。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）關於原審被告長齡老人養護中心、乙○○及丙○○部分：１.本件參加人係具有行使公權力權能之國家機關，並無疑義。長齡老人養護中心依系爭補助款契約之規定，負有協助各級政府與結合民間力量推展社會福利，提昇社會福利品質及水準之給付義務，是故參加人與長齡老人養護中心簽訂之系爭補助款契約書，係以人民公法上權益為契約內容，且觀其約定條款多屬參加人推展社會福利補助作業要點之規定，並使參加人之一方顯然享較優勢之地位（參照契約書第1條規定自明），是系爭補助款契約核屬行政契約無疑。再者，關於參加人補助款爭議事件，經本院96年度裁字第1510號及96年度裁字第1531號裁定均認係公法事件。而參加人就本件返還補助款事件向臺灣臺北地方法院提起民事訴訟，亦經該法院94年度重訴字第1031號裁定以兩造間之契約為行政契約為由駁回其訴，嗣經抗告後，臺灣高等法院以95年度抗字第153號裁定駁回而告確定，足認兩造間之契約，係屬行政契約，至為明確。２.本件長齡老人養護中心因違反財團法人設立目的及章程，積欠工程承包商工程款項，其所有之土地及建物分別經臺灣嘉義地方法院於90年12月21日及92年4月22日查封拍賣，主管機關即上訴人嘉義縣政府多次限期改善，因長齡老人養護中心無法改善，上訴人嘉義縣政府乃於94年6月7日撤銷該養護中心之設立許可（長齡老人養護中心不服該處分，提起行政訴訟，前經原審法院95年度訴字第129號裁定駁回其訴，並經本院以96年度裁字第493號駁回其抗告確定在案）。則長齡老人養護中心既於94年6月7日經撤銷設立許可，其所建造或購置之建物自無法如期開始營運，已甚明確，故參加人依系爭補助款契約書第7條第1項第3款之約定解除該契約，自得依系爭補助款契約第7條、第6條及第8條規定請求長齡老人養護中心返還補助款及違約金。３.查長齡老人養護中心之興建工程迄至90年7月15日尚未完工，且遲至92年7月15日始取得建物使用執照，有系爭建物使用執照附卷（附原審95年度訴字第808號卷）可稽，足證長齡老人養護中心未能依營運管理計畫書暨所附工程合約書約定於90年7月15日完成興建工程，自無法於90年7月15日開始營業。準此，參加人即得依前揭系爭補助款契約第7條第2款之約定解除契約，雖參加人遲至94年6月7日上訴人嘉義縣政府撤銷長齡老人養護中心之設立許可後，始依系爭補助款契約第7條第3款之約定解除契約，仍非法所不許。從而，原審被告長齡老人養護中心主張僅須於99年1月10日前開始營運即合約定，參加人不得解除契約云云，無足採取。４.至丁○○及丙○○爭執系爭補助款契約上之簽名，非其2人親簽，且印章係當初留存辦理長齡老人養護中心設立登記之印章，該印章係未經授權使用云云。按有使用文字之必要者，得不由本人自寫，但必須親自簽名，如有用印章代簽名者，其蓋章與簽名生同等之效力（民法第3條第1項、第2項規定參照），又借據內印章及契約既均屬真正，雖由他人代為立據而除有確切反證外，自應推定為本人授權行為（最高法院37年上字第8816號判例參照）。次按保證契約為諾成契約，因當事人雙方意思表示一致而成立，對保除當事人另有特別約定外，並非契約之成立要件（最高法院69年度台上字第2002號、72年度台上字第3425號、87年度台上字第964號等判決參照）。再按私人之印章，由自己使用為常態，被人盜用為變態，主張變態事實之當事人，自應就此印章被盜用之事實負舉證責任，且蓋章與簽名生同等之效力（最高法院96年度台上字第1616號判決參照）。經查，本件系爭補助款契約書上蓋有連帶保證人丁○○及丙○○印文之印章係丁○○及丙○○所有，為兩造所不爭執。又查，原審95年度訴字第808號卷附參加人提出長齡老人養護中心90年3月25日第2屆第2次董事會會議紀錄記載，可知該會議紀錄上丁○○及丙○○之印文與系爭補助款契約書上之印文相同，益證系爭補助款契約書上之印章確實係丁○○及丙○○所有。揆諸首揭說明，私人之印章，由自己使用為常態，被人盜用為變態，主張變態事實之當事人，應負舉證責任。則丁○○及丙○○主張遭他人盜蓋印章，自應由渠等就印章遭他人盜蓋之事實，負舉證之責，然丁○○及丙○○對此均未能舉證以實其說，自難採信。況觀之上開會議紀錄內容，可知長齡老人養護中心之董事會開會，係以蓋章作為出席該會議之出席紀錄，並無出席者實際簽名之紀錄，而該會議紀錄上丁○○及丙○○印文之印章均為真正，蓋章亦與簽名生同等之效力，自應認丁○○及丙○○曾實際出席該董事會會議。丁○○及丙○○抗辯渠等未出席上開董事會，自應負舉證之責任。然丁○○及丙○○均空言否認，未能舉證證明董事會會議紀錄上之印章為盜蓋，即無法證明渠等2人未實際參與董事會，而上開董事會會議紀錄中丁○○及丙○○之印文核與系爭補助款契約書上之印文相符，自無法據此認定系爭補助款契約書上連帶保證人之簽章有偽造之情事。況系爭補助款契約書上印文之印章係丁○○及丙○○所有，丁○○及丙○○亦確實有將印章交付他人之事實，則倘如丁○○及丙○○所稱系爭補助款契約書上之簽名係他人偽造，印章為他人盜蓋，何以丁○○及丙○○並未就渠等簽名遭偽造、印章遭盜蓋提出告訴，此已有可議。而丁○○及丙○○既自陳將渠等印章交付他人辦理長齡老人養護中心設立事宜，則丁○○及丙○○身為長齡老人養護中心之董事，並實際參與該養護中心設立事宜及新建工程之會議，且丁○○與該養護中心之首任董事長乙○○復係兄弟關係，謂渠等不知該養護中心以其名義為董監事連帶保證人，實難信實。再者，保證契約非必由保證人本人親自簽名、蓋章，亦可授權他人代為，且系爭補助款契約書內所載之印文既均為真正，縱令丁○○與丙○○並未實際對保，且該契約所載之丁○○及丙○○「印文」亦非其本人所蓋，自應推定其有授權他人代為簽立系爭保證契約，而丁○○及丙○○有表示同意擔任長齡老人養護中心連帶保證人之意思；如前所述，丁○○及丙○○所舉上開反證均無法證明第三人有盜用其印章之事實，即無法推翻此推定。從而，系爭補助款契約書上所載丁○○與丙○○之印文既均為真正，則丁○○及丙○○辯以前詞卸責，要難採取。本件上訴人丁○○及丙○○既為系爭補助款契約之連帶保證人，依法自應與長齡老人養護中心負連帶返還補助款之責任。５.嗣於本件訴訟中，上訴人嘉義縣政府與參加人達成協議，由上訴人嘉義縣政府先將上開第6期補助款905萬元繳回給參加人，再由參加人將其得對請求返還此部分補助款之債權讓與給上訴人嘉義縣政府，並由上訴人嘉義縣政府將上開債權讓與之情形通知長齡老人養護中心等情，業據上訴人嘉義縣政府及參加人陳明在卷，復有參加人91年4月25日台內中社字第0910076275號函、94年9月26日內授中社字第0940713692號函、97年1月30日內授中社字第0970001457號函、97年3月10日內授中社字第0970003220號函、債權讓與契約書及通知函等附卷可稽，從而依準用民法第297條第1項前段規定，上開補助款返還之債權即生移轉之效力，上訴人嘉義縣政府自得向長齡老人養護中心等人行使該返還補助款之請求權，洵堪認定。６.又參加人因長齡老人養護中心未如期營運，已無法達成其推展社會福利服務之目的，故而解除系爭補助款契約，該契約解除後參加人得請求返還補助款之債權，乃屬公法上之金錢給付債權，且該債權純屬請求返還已撥付之補助款，已不涉及參加人推展社會福利服務之業務，而不具一身專屬性，且該金錢給付債權亦非公有公用物，自非屬民法第294條第1項所規定不得讓與之債權；是被上訴人主張參加人解除契約後，得請求被上訴人返還補助款之債權，依民法第294條第1項規定不得讓與上訴人云云，亦不可採。７.末按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」行政程序法第131條第1項定有明文。而關於公法上之請求權之消滅時效應自何時起算，行政程序法並無明文規定，自應類推適用民法第128條前段規定，自請求權可行使時起算。查，參加人係於94年6月7日解除系爭補助款契約，已如前述，則其因解除契約得請求長齡老人養護中心等返還已撥付之補助款之債權消滅時效，自應從解除契約之日起算，而自上開解約日期迄至上訴人嘉義縣政府提起本件給付訴訟及參加人將系爭債權讓與上訴人嘉義縣政府為止，尚未逾5年，故系爭補助款之債權請求權並未罹於時效。又參加人既已將系爭補助款返還請求權讓與上訴人嘉義縣政府，且已將債權讓與之情形通知債務人長齡老人養護中心，自已對債務人發生效力，而丁○○及丙○○為長齡老人養護中心之連帶保證人，已如前述；從而上訴人嘉義縣政府請求長齡老人養護中心及丁○○、丙○○連帶返還補助款905萬元及均自起訴狀繕本送達之翌日即96年7月21日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之法定遲延利息部分，自屬有據。至於上訴人嘉義縣政府請求給付違約金部分，因長齡老人養護中心違約之事實係發生在債權讓與之前，該違約金已具有獨立性，而上訴人嘉義縣政府與參加人簽訂之上開債權讓與契約書，僅載明將本債權及遲延利息讓與上訴人嘉義縣政府，並未約定連同違約金部分一併移轉，故違約金部分自不隨同本債權之讓與而移轉（參閱孫森焱著民法債編總論77年12月修訂8版第703頁）。是上訴人嘉義縣政府請求給付違約金部分，尚屬無據。（二）關於戊○○及乙○○部分：１.被上訴人乙○○於85年8月12日邀約被上訴人戊○○之母張玉雪出資500萬元，投資其所經營之長齡老人安養中心，張玉雪以其子被上訴人戊○○名義擔任長齡老人安養中心董事，將被上訴人戊○○之國民身分證交與被上訴人乙○○，同意由被上訴人乙○○代刻被上訴人戊○○印章，向臺灣嘉義地方法院辦理財團法人登記事宜。被上訴人乙○○基於偽造文書之犯意，於89年3月間，未經被上訴人戊○○同意，逾越權限，冒用被上訴人戊○○名義擔任長齡老人養護中心向參加人申請推展福利服務或購置建物補助款之契約書連帶保證人，並基於偽造之犯意，於長齡老人養護中心契約書連帶保證人欄偽造被上訴人戊○○之簽名及印文等情，業經臺灣臺北地檢署檢察官提起公訴，復經臺灣臺北地方法院95年度訴字第1315號判決被上訴人乙○○行使偽造文書有罪在案，此有臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第9142號起訴書、臺灣臺北地方法院95年度訴字第1315號判決附卷（附於原審95年度訴字第808號卷）可佐。又系爭補助款契約書上被上訴人戊○○之簽名與上開卷附被上訴人戊○○90年4月6日嘉義16支局存證信函之簽名，無論字形、結構及筆順均不同，足證系爭補助款契約書上連帶保證人欄上「戊○○」之簽名，非被上訴人戊○○親筆書寫。另據被上訴人乙○○出具之說明書，略以「茲在此對於未經戊○○先生同意，即私自以戊○○先生名義擔任履行保證人，並代為簽章一事，向陳先生表示歉意，並書立本證明書證明戊○○先生對於擔任向內政部申請建造或購置建物補助款履約保證人一事確不知悉．．．」等語，足見被上訴人乙○○業已自陳其未經被上訴人戊○○授權簽名或使用其印章，以被上訴人戊○○名義作為系爭補助款契約之連帶保證人。凡此，足證系爭補助款契約上被上訴人「戊○○」之簽名及蓋章係屬被上訴人乙○○所偽造，至為灼然。上訴人嘉義縣政府雖主張本件有表現代理之適用云云。惟按由自己之行為表示以代理權授與他人者，對於第三人應負授權人之責任，必須本人有表見之事實，足使第三人信該他人有代理權之情形存在，始足當之，最高法院60年台上字第2130號判例足參。然我國人民將自己印章交付他人，委託該他人辦理特定事項者，比比皆是，倘持有印章之該他人，除受託辦理之特定事項外，其他以本人名義所為之任何法律行為，均須由本人負表見代理之授權人責任，未免過苛，最高法院70年度台上字第657號判決可資參照。本件被上訴人戊○○於85年間雖因其母張玉雪以其名義作為長齡老人養護中心之董事，然被上訴人戊○○於90年4月6日即以存證信函通知被上訴人乙○○，請辭董事一職，並請將董事變更為張玉雪，復於90年6月21日在臺灣時報刊登聲明啟事，說明其印章遭盜用之情事，更於92年1月14日委請陳文彬律師發函與被上訴人乙○○，請求返還印章之情事，此有90年4月6日嘉義16支局存證信函、90年6月21日臺灣時報之聲明啟事及陳文彬律師函文等附卷可稽。是縱認被上訴人戊○○曾授與代理權與被上訴人乙○○，將被上訴人戊○○之國民身分證交與被上訴人乙○○，同意由被上訴人乙○○代刻被上訴人戊○○印章，然此代理權之範圍僅止於向臺灣嘉義地方法院辦理財團法人登記事宜，而被上訴人戊○○於發現被上訴人乙○○盜用其印章時，已採取必要之防範，在外觀上，代理人無可信其有代理權之正當理由。本件被上訴人戊○○既未授權被上訴人乙○○代為簽訂系爭保證契約，系爭補助款契約上「戊○○」之簽名及蓋章係屬被上訴人乙○○所偽造，且上訴人嘉義縣政府亦不能以被上訴人乙○○持用被上訴人戊○○之印章為由，主張被上訴人戊○○應負表見代理之授權人責任。從而，上訴人嘉義縣政府對被上訴人戊○○請求返還系爭補助款及給付違約金，難認有據。２.另上訴人嘉義縣政府主張89年3月16日簽訂之補助款契約，被上訴人乙○○係以契約當事人之身分併同長齡老人養護中心與參加人簽署，故被上訴人乙○○自應連帶與長齡老人養護中心負返還全部補助款及給付違約金之責云云。惟按法人依法雖具有權利能力，仍非如自然人一般具有意思及行為能力，而須透過具有自然人身分之代表人於權限範圍內代法人為或受意思表示，其效果當然歸屬於該法人。而代表人代法人為意思表示時，應記載法人之名稱、代理意旨及代表人之簽章，若代表人於其權限內，未記載代表人字樣時，其效果究應歸屬於本人抑或代表人。參據最高法院41年台上字第764號判例意旨：「代理人為本人發行票據，未載明為本人代理之旨而簽名於票據者，應自負票據上之責任，固為票據法第6條所明定，惟所謂載明為本人代理之旨，票據法並未就此設有規定方式，故代理人於其代理權限內，以本人名義蓋本人名章，並自行簽名於票據者，縱未載有代理人字樣，而由票據全體記載之趣旨觀之，如依社會觀念，足認有為本人之代理關係存在者，仍難謂非已有為本人代理之旨之載明。」足證在重視文義性之票據行為中，代表人未載明為本人代理之旨而簽名於票據者，仍屬為本人之意思而為，其效力歸屬於該本人，則在一般契約關係下，其判斷自不應較票據關係嚴格。本件被上訴人乙○○於系爭補助款契約簽訂當時，固為長齡老人養護中心之董事長，雖如前述；惟觀諸系爭補助款契約書開端事由欄之記載，其立契約雙方當事人為甲方內政部，而乙方為「長齡老人養護中心」，則依系爭補助款契約書向內政部申請前揭補助款者確為長齡老人養護中心，已甚明確。縱簽約當時之董事長即被上訴人乙○○於契約末端立契約乙方當事人簽名欄位上簽章且未表明代理長齡老人養護中心之意旨，但就該契約全體記載之形式及旨趣觀之，依社會通念，足認被上訴人乙○○當時係為代理長齡老人養護中心之意思，而簽章於系爭補助款契約乙方當事人之欄位，並非以自己併列為乙方當事人之意思而簽章，已灼然甚明。是被上訴人乙○○既非系爭補助款契約之乙方當事人，且亦非該契約之連帶保證人，依法自無需與長齡老人養護中心負連帶返還全部補助款及給付違約金之責，要不待言，上訴人嘉義縣政府此部分之請求，亦屬無理。（三）綜上所述，參加人於解除系爭補助款契約後，既已將其對長齡老人養護中心請求返還系爭補助款之債權讓與上訴人嘉義縣政府，並經上訴人嘉義縣政府依法通知該養護中心，該債權讓與對債務人即長齡老人養護中心已發生效力，而丁○○及丙○○為長齡老人養護中心之連帶保證人，從而上訴人嘉義縣政府請求長齡老人養護中心、丁○○及丙○○連帶返還補助款905萬元及自96年7月21日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之法定遲延利息部分，為有理由，應予准許。另上訴人嘉義縣政府對於違約金部分及對於被上訴人戊○○、乙○○之請求，均為無理由，應予駁回，是以本件上訴人嘉義縣政府之訴為一部有理由，一部無理由等語，資為其判斷之論據。
六、本院按：（一）依行政程序法第149條準用民法第275條規定：「連帶債務人中之1人受確定判決，而其判決非基於該債務人之個人關係者，為他債務人之利益，亦生效力」。本件原判決判命長齡老人養護中心與丁○○、丙○○連帶給付，足認其等為連帶債務關係，雖長齡老人養護中心未對原判決聲明不服提起上訴，惟連帶債務人丁○○、丙○○已於法定期間合法提起上訴，其上訴理由部分主張本件養護中心無法依限營運，不可歸責於債務人，參加人解除契約為不合法等共同理由，亦即非基於個人關係，故依上開法律規定，其上訴效力及於長齡老人養護中心，應將長齡老人養護中心視為本案上訴人。合先敘明。（二）關於嘉義縣政府上訴部分：本件被上訴人乙○○於系爭補助款契約簽訂當時，固為長齡老人養護中心之董事長，惟觀諸系爭補助款契約書開端事由欄之記載，其立契約雙方當事人為甲方為內政部，而乙方為「長齡老人養護中心」，而依系爭補助款契約書向內政部申請前揭補助款者確為長齡老人養護中心，已甚明確。縱簽約當時之董事長即被上訴人乙○○於契約末端立契約乙方當事人簽名欄位上簽章且未表明代理長齡老人養護中心之意旨，但就該契約全體記載之形式及旨趣觀之，依社會通念，足認被上訴人乙○○當時係為代理長齡老人養護中心之意思，而簽章於系爭補助款契約乙方當事人之欄位，並非以自己併列為乙方當事人之意思而簽章，已灼然甚明。是被上訴人乙○○既非系爭補助款契約之乙方當事人，且亦非該契約之連帶保證人，依法自無需與長齡老人養護中心負連帶返還全部補助款及給付違約金之責等由，業經原判決敘明其心證理由甚詳。嘉義縣政府上訴意旨援引最高法院83年度台上字第84號判決與臺灣高等法院暨所屬法院71年度法律座談會民事類第45號決議見解，主張代理人之法律行為效果應歸屬於本人或代理人，係取決於代理人於法律行為之時，係以何人之名義為之，亦即，當代理人以本人名義或以代理人名義但表明代理本人之旨為法律行為者，法律效果歸於本人；當代理人以自己名義為法律行為者，則法律效果歸於代理人本身。此外，公司或商號名稱，足以表彰營業主體，凡文書上加蓋有公司或商號印章者，即應依其形式負法律上責任，殊不以另經公司或商號負責人簽名或蓋章為必要等語，上開見解係指在通常情形下代理人法律行為分別所生之效力，固屬的論。然本件案情不同，觀諸系爭補助款契約書開端事由欄之記載，其立契約雙方當事人為甲方為內政部，而乙方為「長齡老人養護中心」，而依系爭補助款契約書向內政部申請前揭補助款者確為長齡老人養護中心，由此事實可知如乙○○為契約當事人，應在最重要處立約開端當事人欄記載乙○○為當事人，故原判決認定被上訴人乙○○當時係為代理長齡老人養護中心之意思，而簽章於系爭補助款契約乙方當事人之欄位，並非以自己併列為乙方當事人之意思而簽章，與證據及經驗法則無違，於法並無不合。從而上訴意旨以此指摘原判決違誤，尚有誤解而不足取。次查原判決以：被上訴人乙○○基於偽造文書之犯意，於89年3月間，未經被上訴人戊○○同意，逾越權限，冒用被上訴人戊○○名義擔任長齡老人養護中心向參加人申請推展福利服務或購置建物補助款之契約書連帶保證人，並基於偽造之犯意，於長齡老人養護中心契約書連帶保證人欄偽造被上訴人戊○○之簽名及印文等情，業經臺灣臺北地方法院95年度訴字第1315號判決被上訴人乙○○行使偽造文書有罪在案。又系爭補助款契約書上被上訴人戊○○之簽名與上開卷附被上訴人戊○○90年4月6日嘉義16支局存證信函之簽名，無論字形、結構及筆順均不同，足證系爭補助款契約書上連帶保證人欄上「戊○○」之簽名，非被上訴人戊○○親筆書寫。另據被上訴人乙○○出具之說明書，略以「茲在此對於未經戊○○先生同意，即私自以戊○○先生名義擔任履行保證人，並代為簽章一事，向陳先生表示歉意，並書立本證明書證明戊○○先生對於擔任向內政部申請建造或購置建物補助款履約保證人一事確不知悉．．．」等語，足見被上訴人乙○○業已自陳其未經被上訴人戊○○授權簽名或使用其印章，以被上訴人戊○○名義作為系爭補助款契約之連帶保證人。凡此，足證系爭補助款契約上被上訴人「戊○○」之簽名及蓋章係屬被上訴人乙○○所偽造，至為灼然。上訴人嘉義縣政府雖主張本件有表現代理之適用云云。惟按由自己之行為表示以代理權授與他人者，對於第三人應負授權人之責任，必須本人有表見之事實，足使第三人信該他人有代理權之情形存在，始足當之，最高法院60年台上字第2130號判例足參。然我國人民將自己印章交付他人，委託該他人辦理特定事項者，比比皆是，倘持有印章之該他人，除受託辦理之特定事項外，其他以本人名義所為之任何法律行為，均須由本人負表見代理之授權人責任，未免過苛，最高法院70年度台上字第657號判決可資參照等由，業詳述其所憑之證據及得心證之理由，核與證據及經驗法則並無不合。上訴人嘉義縣政府意旨猶以：被上訴人戊○○就交付國民身分證並同意乙○○代刻印章，從善意交易相對人而言，無從區分被上訴人戊○○對於長齡老人養護中心之法人登記有同意授權，而對補助款申請沒有同意授權。被上訴人戊○○既擔任該中心董事，凡有關該中心成立興建與經營相關重大事項，對交易相對人而言，即有某種程度信賴基礎。此外本件補助款之申請發生於00年0月間，被上訴人戊○○事後之登報聲明及提出偽造文書告訴，並無法溯及影響上訴人之信任其有代理權之正當理由等語，加以爭執。然查該中心董事並非僅被上訴人戊○○1人，公司經營時未必每位董事均親身參與，故登記為董事之人，並非當然必須為該中心所定契約之保證人，故必須該董事另有其他對外表現如參與訂約程序等，使交易第三人產生信賴基礎，始能令其負表見代理之責任，以免失諸過苛。本件被上訴人戊○○除同意登記為該中心董事外，並無任何事證足以證明其有對外表現其授與代理權與他人，依上所述，上訴意旨無非係其個人法律見解，尚非可採。末查上訴人嘉義縣政府上訴並未對原判決駁回其違約金請求部分，敘明不服之理由，就違約金部分顯無理由。（三）關於長齡老人養護中心、丙○○、丁○○上訴部分：（1）本件為公法關係應由行政法院審理，已經原審論述甚詳，上訴意旨雖主張參加人尚未核准發放之補助款，嘉義縣政府自行發放，當非行政契約所得拘束之範圍，且嘉義縣政府亦陳明本於不當得利法律關係為求償之主張，足認本件並非公法上之爭議事件，應依民事程序解決紛爭云云。惟查本件嘉義縣政府係受參加人委託代為付款，嘉義縣政府與上訴人長齡老人養護中心、丙○○、丁○○之間基於公法上之給付，仍屬公法關係。公法關係所產生之公法上不當得利法律關係，亦屬公法範疇。況參加人已將其基於行政契約之債權讓與嘉義縣政府，嘉義縣政府基於受讓之行政契約債權請求，當屬公法關係，應無疑義。是前述上訴意旨自有誤解而無可取。（2）按借據內印章及契約既均屬真正，雖由他人代為立據而除有確切反證外，自應推定為本人授權行為（最高法院37年上字第8816號判例參照）。再按私人之印章，由自己使用為常態，被人盜用為變態，主張變態事實之當事人，自應就此印章被盜用之事實負舉證責任，且蓋章與簽名生同等之效力（最高法院96年度台上字第1616號判決參照）。經查，本件系爭補助款契約書上蓋有連帶保證人丁○○及丙○○印文之印章係丁○○及丙○○所有，為兩造所不爭執。又查，原審95年度訴字第808號卷附參加人提出長齡老人養護中心90年3月25日第2屆第2次董事會會議紀錄記載，可知該會議紀錄上丁○○及丙○○之印文與系爭補助款契約書上之印文相同，益證系爭補助款契約書上之印章確實係丁○○及丙○○所有等情，為原審依法確定之事實，上訴人丙○○、丁○○亦不爭執該事實。依此事實，上訴人丙○○、丁○○將印章交由該中心使用，且參與該中心董事會開會等經營行為，已有對外表見授與代理權之事實，自應負授與代理權之責任，已足認定，故原判決認定其等應連帶清償系爭債款，並無不合，尚無違悖行政訴訟法第133條行政法院應依職權調查證據之規定。次查被上訴人戊○○部分案情與上訴人丙○○、丁○○不相同，原判決為不同之認定，尚無判決矛盾或不一情形。上訴意旨猶執：原審未依職權調查必要之證據，並就相同之事項為不同認定，有判決不適用法令及判決理由矛盾之違背法令云云，依上開說明，尚無足取。（3）參加人以本案養護中心違約未依限完成建築開始營業據以解除系爭契約，原審已詳為認定並敘明其憑之證據及得心證之理由，核與證據及論理法則均無違，上訴意旨猶執詞加以爭執，係對原審依法取捨證據認定事實之爭執，難認原判決有違證據法則之違背法令。（4）參加人對長齡老人養護中心函知解除契約，係屬解約之意思表示，並非行政處分。至嘉義縣政府撤銷本件養護中心設立許可，長齡老人養護中心不服該處分，提起行政訴訟，前經原審法院95年度訴字第129號裁定駁回其訴，並經本院以96年度裁字第493號駁回其抗告確定在案。上訴意旨再對該撤銷許可之處分加以爭執，自無可採。況參加人之解約通知及嘉義縣政府撤銷該許可處分書，已記載其所依據之法條及撤銷之原因甚詳，與行政處分應記載之法定事項並無不符。是上訴意旨仍以：參加人內政部解除契約之行政處分，未詳細載明上訴人丙○○、丁○○違約行為之「時間」及如何違反「內政部推展社會福利服務補助作業要點」規定之行為事實及行為故意，並敘明適用法令有關之事項，已然違反行政程序法第96條第1項第2款規定之法定程式，且被上訴人嘉義縣政府嗣後亦未於行政訴訟程序終結前，或上訴人丁○○、丙○○向本院上訴前，補正前揭行政處分之瑕疵，核其情形應屬行政程序法第111條第7款規定之事由，應為無效，詎原審判決未加糾正，亦未慮及此，顯有判決違背法令之違誤等語，尚嫌無據而不足採。（四）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，認定上訴人嘉義縣政府請求長齡老人養護中心、丁○○及丙○○連帶返還補助款905萬元及自96年7月21日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之法定遲延利息部分，為有理由，應予准許。另上訴人嘉義縣政府對於違約金部分及對於被上訴人戊○○、乙○○之請求，均為無理由，應予駁回，而為上訴人嘉義縣政府之訴為一部有理由，一部無理由之判決，核無違誤。上訴人嘉義縣政府、上訴人長齡老人養護中心、丙○○、丁○○分別對原判決於其不利部分，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，均為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件兩造上訴人上訴均為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第2項，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 29 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 陳 金 圍法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 7 月 29 日
書記官 彭 秀 玲