最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第765號上 訴 人 甲○○
乙○○丙○○丁○○
戊 ○共 同訴訟代理人 古嘉諄 律師
吳世宗 律師被 上訴 人 臺北市政府社會局代 表 人 師豫玲
參 加 人 台北市電機技師公會代 表 人 庚○○訴訟代理人 邱晃泉 律師
詹芝怡 律師上列當事人間人民團體法事件，上訴人對於中華民國97年10月23日臺北高等行政法院96年度訴字第3246號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、參加人台北市電機技師公會前於民國95年3月3日將該公會第12屆第9次理、監事聯席會議紀錄函報被上訴人及行政院公共工程委員會（下稱公程會）備查，該次會議紀錄第3案內容係將原有章程中經費關於常年會費每年新臺幣（下同）4,000元部分，修訂增為包括甲類：每年4,000元及乙類：按承辦案件酬金收入之1.5%繳納。其收繳及運用事宜得依理監事聯席會議決議，委由中華民國電機技師公會全國聯合會統籌辦理。公程會乃以95年3月10日工程企字第09500079620號函復參加人同意備案，被上訴人則以95年3月16日北市社一字第09532525800號函轉前揭公程會函文予參加人。參加人復於95年3月10日召開第12屆第3次會員大會，該次大會討論第9提案除按上開理監事聯席會議決議通過之修正章程，並按律師建議版本作修正，將章程第29條乙類會費增列依技師法第6條第1項第3款執行業務會員之費用，條文細節授權理事會訂定並逕報被上訴人核備。嗣參加人並於95年4月3日將該次會議紀錄函報被上訴人及公程會，經被上訴人按人民團體法第27條規定審查為合法，乃以95年4月12日北市社一字第09533819300號函轉該會議紀錄報公程會備案，該會則以95年4月17日工程企字第09500127420號函復參加人，並副知被上訴人略以：關於修訂章程第29條之乙類常年會費收取乙節，事涉被上訴人主管法令，建請依其核復意見為準。被上訴人乃以95年6月15日北市社一字第09536069100號函復參加人略以：同意核備修正章程第29條規定。上訴人不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。訴訟中經原審裁定命參加人參加被上訴人之訴訟。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：系爭修訂章程第29條所定按會員承辦案件酬金收入1.5%收取之乙類常年會費，性質上應屬業務費，業經公程會認定在案，參照上開修正條文之說明，參加人顯係刻意迴避業務費之適法性爭議，而欲以乙類常年會費之名，行收取業務費之實，更足徵系爭乙類常年會費，實際應為業務費；另依人民團體法第33條第1項規定，人民團體不得向會員收取業務費，此業經內政部及公程會多次釋示在案。本件參加人章程第29條修訂案，竟明定公會得向會員收取業務費，有違人民團體法第33條第1項、第16條有關經費來源不得差別待遇之會員平等原則及憲法第7條平等權規定，被上訴人自不應同意核備；再者，參加人向會員收取乙類常年會費，將迫使會員公開其執行業務所得金額，侵害會員隱私權甚鉅，應屬違憲，被上訴人對此竟未予審酌，原處分自有違誤；復依技師法第4條規定，公程會係被上訴人之上級機關，被上訴人自應遵循公程會函釋意旨作成處分，否則亦與法有違。另外，關於人民團體之經費來源，人民團體法已自為訂定而憑以辦理，且人民團體與工業或商業團體之性質不同，本件參加人既係依人民團體法所設立之人民團體，其個案事實與工業團體法、商業團體法或工商團體財務處理辦法間並無性質相同或類似性，而人民團體法關於會員之繳費義務部分業已規範完整，故本案當無適用、準用或類推適用工業團體法、商業團體法或工商團體財務處理辦法之餘地；縱認本案得準用或類推適用工商團體財務處理辦法第18條規定，惟該條所定乙類常年會費，乃限於遇有特殊情事致收入不足時，始得例外收取，性質上為非定期性、偶發性之收費，惟參加人非但未曾證明有何收入不足情事存在，且系爭乙類常年會費更係針對會員收入所為之定期性、永久性收費，顯已牴觸工商團體財務處理辦法第18條所定要件；又本案所稱業務費，依內政部94年4月22日內授中社字第0940006275號函及公程會94年12月27日公程企字第09400477740號函釋，係指人民團體「按會員之業務酬金收入一定比例所收取費用」之情形而言，內政部97年8月21日內授中社字第0970012919號函錯誤援引工商團體財務處理辦法而釋示本案業務費，顯屬錯誤適用法規，更與上開內政部及公程會94年函釋相互矛盾，無由採為本案判決基礎。為此請判決將原處分關於核備台北市電機技師公會第12屆第3次會員大會章程第29條修訂之部分，以及原訴願決定，均予撤銷等語。
三、被上訴人則以：依人民團體法之規定，本件參加人屬人民團體中之職業團體，故其組織與活動除依技師法規定辦理外，自應依人民團體法規定辦理，另依工商團體財務處理辦法第37條規定，系爭章程第29條修訂案涉及財務處理，當應受上開相關規定規範，本件章程中關於常年會費之修正程序既無違相關法規，並由參加人會員大會依法決議完成章程之變更，則被上訴人按技師法第30條規定，基於主管機關地位而依職權核備該章程變更部分，自屬於法有據。又被上訴人於收受參加人報請核備該公會第12屆第3次會員大會會議紀錄後，曾依技師法第33條規定，轉報公程會備案，經該委員會以95年4月17日工程企字第09500127420號函復參加人並副知被上訴人略以：關於修訂章程第29條之乙類常年會費收取乙節，事涉被上訴人主管法令，建請依其核復意見為準…。是公程會既非技師公會之主管機關，且其僅係就本案之爭議表示意見，提供被上訴人參考，上訴人等尚不得據此採為被上訴人准予核備為違法之論據，是以原處分並無違誤等語，資為抗辯。
四、參加人另以：內政部前就高雄市冷凍空調技師公會業務費之適法性疑義案，以94年4月22日內授中社字第0940006275號函示略以：該公會為充裕財源以維會務正常運作，經該公會會員大會決議通過向會員收取業務費，然因人民團體法第33條第1項規定並無業務費之規定，爰依工商團體財務處理辦法（自由職業團體準用之）第18條規定，改按乙類常年會費收取，以資適法云云，公程會旋以94年5月5日工程企字第09400144230號函示知各技師公會，嗣內政部另以94年11月9日內授中社字第0940017834號函示知中華民國電機技師公會全國聯合會上開內政部94年4月22日函示意旨。參加人鑑於該公會章程第29條中所列業務費名稱暨其內容欠妥，有適法性疑義，遂按上開內政部94年4月22日函示意旨、人民團體法第33條規定，並準用工商團體財務處理辦法第18條規定，修訂本條會員應繳之常年會費於第2款，含固定及非固定金額二類，復經該公會會員大會依法定程序決議通過，並報經主管機關即被上訴人審查後同意核備。按人民團體法第33條第1項規定，既非強制或禁止規定，並未限定須為固定金額或應按會員承辦案件酬金之一定比例計收，且系爭修正章程係按上開規定而非僅準用工商團體財務處理辦法第18條規定而來，該修正規定亦未對公會會員予差別之待遇，況按會員承辦案件酬金一定比例而繳納會員費用之收費制度，於建築師公會及其他技師公會均有相同制度，並非參加人所獨有，此外，關於會員承辦案件酬金收入部分，若係政府公營工程案件，得由政府公開諮詢查得，若非屬政府公營公程，依中華民國電機技師公會全國聯合會電機工程造價評估及技術服務費計算表，可按建築執照字號查得建築物面積，再依工程造價計算式計得工程造價等公開方式取得資料，自無侵害會員隱私權而違憲之情形，故上訴人無理由與法律依據即率認修正章程所指乙類常年會費係業務費，並非人民團體法第33條第1項所定常年會費之一種，復將人民團體法第16條有關會員權利之規定誤為係有關義務事項，並錯誤援引公司法股東平等原則等觀念，遽認系爭決議有違會員平等原則，嚴重侵害會員隱私權等違法、違憲之情形，上訴人所為指摘實屬不當等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以：㈠依人民團體法第33條第1項所規定之「常年會費」、「事業費」、「其他收入」，並無定義規定，更非強制性或禁止性之規定。該條項第2款所定「常年會費」，未限定其必須為固定金額，亦未排除按照會員承辦案件酬金之一定比例計收之方式，復未禁止人民團體以「業務費」為其經費來源之一；是參加人主張其修訂章程第29條第1項第2款第2目規定「乙類常年會費」，屬「常年會費」之一種，系爭決議，並未違反人民團體法第33條第1項，自非無據。上訴人主張該「乙類常年會費」為「業務費」，而人民團體法第33條第1項並無「業務費」之規定，因此該「乙類常年會費」之修正決議即屬違法云云，即非可採。㈡法律保留原則係屬憲法位階，其憲法理論依據之一即為法治國原則；法治國原則乃以人權保障為最終追求目標，而因法律的一般性、公開性與預先性，除可確保正義、防止特權與歧視的發生外，並可維護、提升行政行為的可量度性、可預測性與可信賴性，以保護人民免於遭受來自行政權的突襲，才根據法治國原則提出法律保留的要求；是司法院釋字第443號解釋揭櫫「‥‥若欲對人民之自由權利加以限制，必須符合憲法第23條所定必要之程度，並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定‥‥。」；又「人民自由及權利之限制，依憲法第23條規定，應以法律定之。其得由法律授權以命令為補充規定者，則授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令。‥‥涉及人民自由權利之限制，應由法律或經法律明確授權之命令規定。…」司法院釋字第570號解釋甚明。是國家對人民自由權利之限制，應以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定，且不得逾必要程度。茲前揭人民團體法第33條第1項之立法目的在於健全人民團體之財務，立法過程中，立法者就該條項第7款「其他收入」應否保留進行討論時，多認人民團體並非營利機構，經費有限，而同意保留該款規定，於第1款至第6款列舉人民團體之經費來源，並於第7款為概括規定，以充實人民團體之經費來源，俾維持人民團體之正常運作，並順利發展人民團體之會務，依此立法體例及立法歷程觀之，可證人民團體之經費來源，並不以第1款至第6款所列項目為限，茍其經費來源合法，即非法所不許，亦無加以限制之必要。該條項第2款所定「常年會費」，並未規定其必須為固定一律之金額，亦未排除按照會員承辦案件酬金之一定比例計收之方式。茲上訴人所引人民團體法主管機關內政部94年4月22日內授中社字第0940006275號函，認人民團體法第33條第1項之規定，並不及於業務費；與人民團體法第33條第1項之規範意旨有違，且既已就人民團體之經費，限制其收費來源，對其財務管理、運作，已生實際之影響，又無法律明文或授權行政機關得為此限制，與法律保留之原則有違，並非可採，自不得予以援用。又技師之中央主管機關公程會94年5月5日工程企字第09400144230號函及94年12月27日工程企字第09400477740號函，參採內政部上揭函釋見解，同屬於法無據。上訴人據以主張原處分違反上揭函釋，於法有違云云，尚難採據。㈢本案參加人為依人民團體法設立之人民團體，並無工業團體法、商業團體法或其相關子法（如工商團體財務處理辦法）之適用，要屬法律適用之當然解釋。況查，法律上所稱「準用」，係立法者以法律明文規定，且必以個案事實與他法律之規範事物間性質相同或有類似性者，始在準用之列。惟查，關於人民團體之經費來源，人民團體法第33條已有完整規範，且人民團體法亦未對此設有「準用」之明文，是於本案本無準用或類推適用工業團體法、商業團體法或工商團體財務處理辦法之餘地；從而，參加人收取系爭費用，姑不論名稱為「業務費」或「乙類常年會費」，既無準用工商團體財務處理辦法第18條規定之餘地，自無須以「於會員入會費及甲類常年會費收入不足，始得報請主管機關核准，按會員等級或其他方式計算」為收費之前提要件。上訴人主張本案參加人自始至終均未依上開程序，提出因特殊情事致收入不足之證明，被上訴人不查，遽為准予核備，顯屬違法云云；即非可採。㈣人民團體法第16條規定：「人民團體會員有表決權、選舉權、被選舉權及罷免權。每一會員為一權。」該規定係有關人民團體會員權利之規定，並非會員義務之規定。上訴人以有關權利之規定，套用於有關義務之事項，尚非得當。而該條所定「每一會員為一權」，更無從解為各會員應只須負擔完全同等金額之會費，否則，即違反「平等原則」及上揭人民團體法第16條規定。故參加人之系爭決議，並未改變「每一會員為一權」之狀態，自未違反該條規定。再者，依參加人章程第3條規定，參加人公會以促進同業聯繫、發揚服務精神、推進電機工業建設、保障執業電機技師應有法益及提高專業技術水準為宗旨。依章程第5條規定，參加人之任務包括：會員聯繫之促進、會員糾紛之調處及公斷、會員福利之實施、會員法益之保障、業務章則及公約之訂立、提倡電機工業技術之研究改進及刊物出版事項、業務問題之解釋、對外聯絡之保持、會務及決議之執行、參加各項社政活動事宜等。依章程第11條規定，會員之權利有：發言權、表決權、選舉權、被選舉權及罷免權，應用公會所有各項設備及資料權，享受公會出版刊物及各項福利權，享受各方給予公會之權利，對外得用公會會員名義權等。參加人依章程收取常年會費之目的，關係參加人之設立宗旨、任務及會員權利等。茲參加人系爭決議，依會員承辦案件酬金之一定比例繳納之非定額常年會費制度，並非處理既存情形，亦非針對特定會員、特種會員，而係於決議後適用於未來、針對全部各個會員。此一制度，適用於會員全體，並未對會員給予差別待遇。系爭會費，非針對特定、部分會員給予諮意的、歧視性的、不合事理的差別待遇；參加人系爭收費之決議，尚與平等原則無違。另憲法第7條規定「在法律上一律平等」之平等權，並不要求最終結果的完全相同。又民法第52條第2項規定「社員有平等之表決權。」其立法理由謂：「至各社員之表決權，則不問其出資之多寡，及社員之身分如何，以平等為公允。」，顯然平等表決權，並非基於同額之出資、繳費而來，更不能據以引伸為必須各會員都同額出資、同額繳費。上訴人雖另引商業團體法、工業團體法所定會員分級制度，而指稱參加人收取「乙類常年會費」違反平等原則云云；但查參加人為技師公會，為專門職業團體，就屬性、目的、組織依據等，與商業團體、工業團體並不相同。上訴人引用商業團體法、工業團體法相關規定，指稱參加人會員繳費不同而所享會員權利相同之情形已違反會員平等原則云云，除未辨明參加人與商業團體、工業團體之不同外，無異主張「齊頭式」之結果平等，而非「立足點」之機會平等。參加人為自然人會員之組合，無所謂「分級」；「每一會員為一權」，乃理所當然。或有會員最終所繳會費金額較多或較少，但不得因此即認該會員得享之表決權、選舉權、被選舉權及罷免權應較多或較少。此亦如我國選舉罷免制度，窮人、富人都各一票，不因繳稅多寡而有不同，與平等原則無違。㈤至於上訴人引據公司法（第156、174、179、235條等）股東平等原則，主張系爭決議違反平等原則云云；惟公司為營利社團，技師公會為非營利團體，兩者屬性不同；公司法之原理原則，不當然可用於專門職業團體。況公司因其營利性，股份有限公司股東平等原則，並非建立於股東（人）個體上，而係以股份（財產權）為基礎；原則上，每一股份有一表決權，並非每一股東有一表決權。本件參加人依會員承辦案件酬金一定比率收取乙類常年會費之規定，雖各會員最後實際繳納乙類常年會費之金額未必完全相同，惟不得因此即指為不平等、不公平。至上訴人另主張依公程會95年5月4日工程企字第09500151050號函，參加人收取「乙類常年會費」違反公平原則，而為違法云云；惟公程會雖為技師之中央主管機關，但並非技師公會之主管機關，且其僅係就本案之爭議表示意見，提供被上訴人參考，上訴人尚不得據上開公程會函作為系爭決議違反公平原則之論據。㈥查本件參加人決議通過章程第29條規定「乙類常年會費」─「會員應按承辦案件酬金收入之百分之1點5繳納」，上訴人指稱會員勢必被迫將其所得揭露予公眾知悉，侵害會員有關業務酬金收入之資訊隱私權而違憲云云；惟查：依參加人章程第14條規定：「會員受委託辦理事件應依照電機技師工程業務規章則及台北市電機技師公會受聘技師業務酬金實施要點之規定，受領業務酬金，酬金標準表詳附表（一）、（二）。」系爭章程第29條所定乙類常年會費之計算基礎─「承辦案件酬金收入」，即章程第14條所定之「業務酬金」，應依章程第14條附表所定「酬金標準表」計算之。依該章程附表（一）「電機技師工程業務酬金標準表」，電機技師之業務酬金，係以「工程造價」金額之一定比例（即酬金百分比），就規劃設計與監造業務計算之。工程造價，若為政府公營工程案件，任何人均可自公告查詢系統查知。若非屬政府公營工程，則可以「建築執照字號」查得建築物之面積，再依「工程造價計算式」（以工程性質，如商業辦公等類別劃定工程面積之造價，乘以總面積），計得工程造價。此有「中華民國電機技師公會全國聯合會電機工程造價評估及技術服務費計算表」附原審卷可稽；又「電機技師工程業務酬金標準表」所載之工程造價、酬金百分比，事實上，均屬公開且可得計算而知之資料。另「建築物結構與設備專業工程技師簽證規則」第8條規定：「專業技師執行業務所為之簽證記錄，應每3個月向當地主管建築機關申報」。關於電機設備工程，其簽證申報，是由會員技師填具「專業技師辦理建築物結構與設備專業工程簽證紀錄申報表」，由參加人彙整申報主管機關。該申報表須記載建築執照號碼、建築物樓層及高度、總樓地板面積等。上開資料，均非會員之個人資料，均屬公開、可得而知之資料。系爭章程第29條所定乙類常年會費之計算基礎─「承辦案件酬金收入」，顯然不是屬於會員個人之資料，更不是關於會員個人私密領域之隱私資料。上訴人對於承辦案件酬金之資訊，顯無合理隱私之期待；參加人依章程以承辦案件酬金百分之一點五收取乙類常年會費，自無侵害會員個人資訊隱私可言等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
六、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，再論斷如下：
（一）按人民團體法第33條第1項規定：「人民團體經費來源如左：1、入會費。2、常年會費。3、事業費。4、會員捐款。5、委託收益。6、基金及其孽息。7、其他收入。」，揆諸該條項之立法目的，旨在於健全人民團體之財務，於第1款至第6款列舉人民團體之經費來源，並於第7款為概括規定，以充實人民團體之經費來源，俾維持人民團體之正常運作，並順利發展人民團體之會務；足證人民團體之經費來源，並不以第1款至第6款所列項目為限，茍其經費來源合法，即非法所不許，亦無加以限制之必要。該條項第2款所定「常年會費」，並未規定其必須為固定一律之金額，亦未排除按照會員承辦案件酬金之一定比例計收之方式。從而，原判決認參加人主張其修訂章程第29條第1項第2款第2目規定「乙類常年會費」，屬「常年會費」之一種，系爭決議並未違反人民團體法第33條第1項，自非無據等語，經核自無不合。
（二）次按內政部以94年4月22日內授中社字第0940006275號函，就高雄市冷凍空調技師工會強制會員「按個案決標總價萬分之五（0.05％）」繳納業務費之適法性疑義明確揭明：「按人民團體法第33條第1項規定：『……。』並不及於業務費；爰本案貴市（即高雄市）冷凍空調技師公會向會員收取業務費，縱提經會員代表大會決議通過，於法仍有未洽，合先敘明。」等語；然查，上開內政部函既係就「業務費」而為闡釋，與本件參加人修訂章程所涉「常年會費」無關，自不得以前開內政部函認原處分為違法；再者，公程會94年12月27日工程企字第09400477740號函說明載以「…。二、按技師公會規定會員繳納業務費之適法性，前經內政部94年4月22日內授中社字第0940006275號函釋『…技師公會向會員收取業務費，縱提經會員代表大會決議通過，於法仍有未洽』在案，爰技師公會縱於公會章程訂定業務費性質之常年年費規定，依上開內政部解釋，似亦與法有間。三、技師公會如有向會員收取業務費之情事，並經主管社會行政機關認定違反相關法令者，應由所在地主管社會行政機關，依技師法第36條第1項規定處分之，本會依同條第2項規定，並得予以警告或撤銷其會議決議」等語，亦係就「業務費性質之常年年費」為闡釋，然本件修正章程之「乙類常年會費」是否即屬「業務費」性質，並未據上訴人舉證證明；況人民團體法第33條第1項所定之人民團體經費來源，係自人民團體之收入項目所為規定，並非就取得經費後之支出用途而為規定，而上訴人所指之「業務費」，就其所述觀之，性質上係屬人民團體之支出費用項目，顯見二者並非同一，是本件章程之修正，並無適用前開公程會函認定其效力之餘地；復查，參加人於95年3月3日第12屆第9次理、監事聯席會議紀錄第3案，係將原有章程中經費關於常年會費每年4,000元部分，修訂增為包括甲類：每年4,000元及乙類：按承辦案件酬金收入之1.5%繳納等情，為原審依法所認定之事實；是應認參加人於該聯席會所調整者係常年會費，並非業務費，與前開內政部、公程會函亦無違背。從而，上訴意旨執以原審法院係按人民團體法第33條第1項之立法目的、體例等所揭示之價值判斷而為判決，而未依上開內政部函釋意旨判決，自有判決不適用法規及適用不當之違法云云，殊無足採。原審判決以前開內政部函認人民團體法第33條第1項之規定，並不及於業務費，與人民團體法第33條第1項之規範意旨有違，且既已就人民團體之經費，限制其收費來源，對其財務管理、運作，已生實際之影響，又無法律明文或授權行政機關得為此限制，與法律保留之原則有違，並非可採，自不得予以援用云云，與本院予以駁回理由雖有不同，但結論並無二致，仍應認上訴人之上訴，為無理由，予以駁回。至上訴意旨另以系爭修正章程第29條規定，業已違反人民團體法第33條第1項、第16條關於經費來源不得為差別待遇之會員平等原則與民法第72條等規定，迫使會員公開執行業務所得，進而侵害會員隱私權甚鉅，故原處分應屬無效乙節，其何以不採，原判決均已詳加論述，經核亦無不合。
（三）綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以原處分及訴願決定均無違誤，因將其均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬其一己主觀之見，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 29 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 劉 介 中法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 8 月 4 日
書記官 吳 玫 瑩