最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第79號上 訴 人 蔡碧珠即三兆汽車商行被 上訴 人 臺北市政府交通局代 表 人 甲○○上列當事人間遊動廣告物之管理事件，上訴人對於中華民國97年2月29日臺北高等行政法院96年度訴字第2216號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人未經許可於未掛車牌之自用小貨車設置遊動廣告，並將車停置於臺北市○○區○○○路○段○○號對面，經臺北市政府環境保護局北投區清潔隊關渡分隊於民國96年1月30日查獲，乃通報被上訴人，並經被上訴人派員前往查核屬實，遂於該車車身張貼違規廣告車輛限期拆除通知單（下稱原處分），限期於張貼後24小時內自行拆除，逾期未拆除者，依法強制拆除，並收取拆除費用。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）臺北市廣告物暫行管理規則係依據臺北市政府90年12月25日府法三字第09018551300號令公告，屬自治規則。依地方制度法第18條第10款授權規定，僅限「道路之規劃、設計及管理與交通之規劃、營運及管理」，臺北市廣告物暫行管理規則卻限制人民權利並增加義務，顯違地方制度法第28條第2款、第30條第2項規定。（二）在車輛上設置廣告物即遊動廣告物車輛，應為道路交通管理處罰條例第92條第1項規定之「車輛分類」及「管理規定」範疇，應由道路交通安全規則統一規範相關要件、定義及法律懲處效果。被上訴人創設「廣告物車輛」之車種，有違地方自治權限。（三）依司法院相關解釋意旨及行政罰法之規定，被上訴人以自治規則限制上訴人權利，侵害上訴人憲法及民法所保障之權利，已違法律保留原則。（四）訴願決定書駁回上訴人之理由，僅陳述行為時臺北市廣告物暫行管理規則之效力，並無就上訴人所陳述其他上位法律關係，提出其適當性之見解，明顯牴觸證據法則。又原處分行為主旨與系爭廣告物之違規事實並不相符，構成理由不備之違法等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人則以：（一）依地方制度法第2條第2款、第25條規定，臺北市政府為有效管理設置臺北市之廣告物，自得訂定廣告物暫行管理規則。又上開規則第16條並未完全禁止遊動廣告之設置，自無被上訴人所稱限制人民權利並增加法律所無義務之情事。（二）行為時臺北市廣告物暫行管理規則與道路交通安全規則之立法目的無違，且更著重遊動廣告對於道路交通管理之影響。雖本件系爭車輛之使用性質與目的業於道路交通安全規則有所規定，惟車輛設置之遊動廣告，則屬臺北市廣告物暫行管理規則第3條第1項第7款之規範範圍。（三）被上訴人對上訴人所為之行政處分，係由於上訴人負有拆除廣告之行為義務而不為，被上訴人自得依行政執行法第29條規定強制拆除廣告物，此乃強制執行之手段，係為督促上訴人未來應履行之義務，而非對過去違規事實所為之裁罰性行政處分。本件被上訴人對上訴人所為之限期拆除通知，係排除上訴人因違反行政法義務所生之違法狀態，並無違法律保留原則。（四）上訴人系爭車輛在未經主管機關許可下即逕行設置遊動廣告，依臺北市廣告物暫行管理規則相關規定，被上訴人所屬監理處於進行強制拆除前，先於系爭車輛上張貼限期拆除通知書，於法並無不合等語置辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）臺北市係直轄市，屬地方自治團體，有關臺北市轄內交通之規劃、營運及管理與市容等事項，屬臺北市之自治事項；從而，臺北市政府自得依地方制度法第2條第2款、第14條及第18條第10款規定就轄內之交通規劃、營運及管理與都市市容景觀等事項頒訂自治法規。被上訴人主張臺北市政府為維護公共安全、交通秩序及都市景觀，而本於前揭規定自治事項訂定臺北市廣告物暫行管理規則，以有效管理、設置臺北市之廣告物，自無違法。再，臺北市廣告物暫行管理規則未經臺北市議會制定通過，僅由臺北市政府訂定發佈，故性質上屬自治規則，亦無疑義。臺北市廣告物暫行管理規則既係臺北市政府本於地方制度法之授權而制定，被上訴人又係臺北市交通事項之主管機關，自得適用以維繫轄內之交通規劃、營運及管理。（二）次按，政府施政，限制人民權利或創設義務，應有「法律保留原則」之適用，有司法院釋字第402號、第404號、第488號、第510號及第514號解釋足參；再，依地方制度法第28條第2款規定，關於創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務，應以自治條例定之，上訴人此部份之主張，本屬當然。上訴人又主張臺北市廣告物暫行管理規則僅屬自治規則，依法不得創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務，然卻規範人民須依規定申請始能設置遊動廣告物，否則強制拆除，顯係限制上訴人權利，並衍生遊動廣告車輛義務之管理規範，確認下命及歸責不利益之處罰效果，侵害上訴人依憲法第15條、第23條及民法第757條、第765條明文保障下所擁有之自由權利，依上述解釋及本院94年11月份庭長法官聯席會議決議意旨與地方制度法第28條第2款規定，自非合法等語。是本件爭點在於臺北市廣告物暫行管理規則有無創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務。經查：⑴行為時道路交通管理處罰條例第92條第1項固明文授權交通部會同內政部就車輛分類、汽車牌照申領、異動、管理規定、汽車載重噸位、座位立位之核定、汽車檢驗項目、基準、檢驗週期規定、汽車駕駛人執照考驗、換發、證照效期與登記規定、車輛裝載、行駛規定、汽車設備變更規定、動力機械之範圍、駕駛資格與行駛規定、車輛行駛車道之劃分、行人通行、道路障礙及其他有關道路交通安全等事項訂定規則，道路交通安全規則第24條之1第1項復明定計程車得設置車頂廣告看板架，然上述規範係針對全國轄內車輛之分類及管理而為之一般抽象規定；臺北市廣告物暫行管理規則係為臺北市轄內之公共安全、交通秩序及都市景觀而為，屬技術性、細節性之規範，二者並無衝突。再者，依車輛屬性，無非係提供所有權人作為載運貨物、旅客或供所有權人作交通工具使用，凡車輛分類及於道路上行駛固均需依道路交通安全規則等相關法規，然道路又有多種分類如國道、省道、縣道○鄉道○○路．．．等，所需遵守之規範亦不相同。故車輛分類及管理與道路之分類及管理係不相同，自不得謂有道路交通管理處罰條例及道路交通安全規則後，各地方自治團體即不得再就轄內之交通與道路之管理為更具體之規範。從而上訴人主張道路交通管理處罰條例及道路交通安全規則統一制定車輛管理之「使用性質及目的」，被上訴人以臺北市廣告物暫行管理規則擅自創設、制定所謂「廣告物車輛」之車種，顯然逾越地方自治之權限，牴觸特別法律及增添道路交通安全規則所無之限制，有違憲法保障人民權利之意旨，依司法院釋字第363號解釋意旨應屬無效云云，顯屬誤會。⑵憲法第15條及第23條固保障人民之工作、財產、生存與自由權，民法第757條、第765條亦明定所有人得自由、使用、收益、處分其所有物，然如前所述，車輛通常屬性係供人載運貨物、旅客或充作交通工具使用，故車輛所有人依車輛通常屬性使用之權利受憲法及民法之保障，茍欲限制此種權利，非以法律自不得為之；然若將車輛作非依其屬性使用，如供作設置廣告看板使用或充作其他用途，主管機關為管理此類情形而頒訂管理規則，茍無違反法律保留原則，應為法之所許。本件上訴人既係系爭未掛車牌之車輛之所有權人，依民法第765條規定自得就系爭車輛屬性自由使用、收益、處分；然上訴人於系爭車輛上設置廣告看板使用，自非以車輛屬性為使用，其作成車輛遊動廣告物，儼然屬於活動廣告看板，如容其到處停放而不予管理，自有礙公共安全、交通秩序及都市景觀，被上訴人為管理轄內之公共安全、交通秩序及都市景觀而依地方制度法授權規定頒訂臺北市廣告物暫行管理規則，既未涉及車輛之分類、管理等事項，又與車輛之一般屬性使用無關，即非創設、限制上訴人就系爭車輛屬性使用之權利或增加其義務，應無違反地方制度法第28條第2款之規定。再，臺北市廣告物暫行管理規則僅規範人民欲設置遊動廣告物車輛需事前向主管機關為申請而已，並未限制人民之工作權、財產權及生存權與自由權，故無違背憲法第15條及第23條之情形；其係因地方制度法授權而制定，亦無違法律保留原則。上訴人此部份之主張亦非有據。
（三）末查，行為時臺北市廣告物暫行管理規則第3條第7款規定：「本規則所稱廣告物，其種類如下：．．．七、遊動廣告：指於車或船等交通工具設置之廣告。」第5條第4款規定：「廣告物之管理，其主管機關如下：．．．四、公車站牌及候車亭廣告、遊動廣告：市政府交通局。」第6條規定：「廣告物除有特別規定外，應經主管機關審查許可後，始得設置。」第16條第3項規定：「其他車輛除經主管機關公告禁止設置廣告外，欲設置遊動廣告，應經主管機關許可。」第54條規定：「廣告物違反第6條、第11條至第15條、第16條第1項至第3項或第5項第2款、第23條至第25條、第31條至第41條、第43條至第45條、第47條、第48條規定者，得令申請人、設置人、使用人或設置處所所有權人，限期改善或補辦手續。」第56條規定：「招牌廣告或樹立廣告未申請審查許可擅自設置者，依建築法第95條之3規定處罰、拆除。
未依第53條或第54條規定於期限內改善或補辦手續，並有危害公共安全、交通秩序、都市景觀、消防逃生或違反其他法令規定者，主管機關得依法強制拆除。前2項拆除包括將廣告物拆毀及清運至廢棄物處理場所，其收費基準由主管機關定之。」上訴人既未經申請許可即於其所有之車輛設置廣告，並停放於臺北市○○區○○○路○段○○號對面，自與上述規定相違，被上訴人於該車車身張貼違規廣告車輛限期拆除通知單，限期於張貼後24小時內自行拆除，逾期未拆除者，依法強制拆除，並收取拆除費用，自屬有據。綜上所述，上訴人所述理由，於法未合，被上訴人以原處分函請上訴人於處分後24小時內自行拆除，逾期未拆除者，將依法強制拆除，並收取拆除費用，洵無違法，訴願決定予以維持，亦無違誤。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：（一）道路交通管理處罰條例係為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全而制定（第1條參照）。依同條例第82條第1項各款規定可知，道路不得置放足以妨礙交通之物、不得有足以妨礙行車視線之情事，其第8款亦明定不得「未經許可在道路設置石碑、廣告牌、綵坊或其他類似物。」否則，「責令行為人即時停止並消除障礙」。準此，立法者對於上開涉及人民交通之活動，認為其對公益危害的可能性較高，為預防在個案中發生違法情形而難以排除違法行為之結果，故由法律特別規定，在道路設置廣告物或其他類似物亦應經事先許可，避免造成妨礙交通或妨礙行車視線之情事，始得參與交通活動，以達確保道路交通安全之管制目的。同條例第92條第1項授權訂定之道路交通安全規則第24條之1規定，對於計程車設置車頂廣告看板架，須向公路監理機關申請檢驗及變更登記，及強制須投保責任保險，亦係基於道路交通管理處罰條例首揭避免造成妨礙交通或妨礙行車視線情事之規範意旨而來。臺北市政府就地方制度法第18條第10款、第11款規定交通、觀光及公共安全等自治事項，制定臺北市廣告物暫行管理規則，以達維護公共安全、交通秩序及都巿景觀並塑造地區特色（第1條參照）之目的，其中對車或船等交通工具設置之遊動廣告物加以規範，依行為時第16條規定：「（第1項）計程車不得於車身設置遊動廣告。但得設置車頂廣告看板。（第2項）公共汽車設置遊動廣告，應向主管機關申請許可。（第3項）其他車輛除經主管機關公告禁止設置廣告外，欲設置遊動廣告，應經主管機關許可。（第4項）前3項廣告物之設置形式、內容、方式、位置、費用及申請許可程序，由主管機關定之。（第5項）第2項及第3項設置遊動廣告，應符合下列規定：一、廣告物設置，以張貼、漆繪為原則，不得附加框架、設置於玻璃窗上（含內外）、影響行車安全及視線、加掛物品妨礙安全門開啟或違反道路交通安全規則第42條加漆標識規定。
但大客車得依前項主管機關之規定，於兩旁車窗玻璃上以可透視色紙或隔熱紙方式設置廣告物。二、自用車輛車身廣告內容應為車輛所有人之廣告。但廣告業者以登記其所有之車輛設置者，不在此限。」而於車輛上設置廣告牌，並停放於道路上，實質上等於在道路上設置固定廣告物，依道路交通管理處罰條例第82條第1項第8款規定，即得「責令行為人即時停止並消除障礙」，故上開臺北市廣告物暫行管理規則第16條規定，係為執行母法之規定，核與法律保留無違。上訴人主張：臺北市廣告物暫行管理規則之上開規定創設限制或剝奪人民權利、增加人民義務，違反道路交通管理處罰條例第92條規定云云，指摘原判決違法，自非可採。（二）承上，如公共汽車及其他車輛未經主管機關許可設置遊動廣告，依臺北市廣告物暫行管理規則第54條「得令申請人、設置人、使用人或設置處所所有權人，限期改善或補辦手續。」第56條第2項、第3項規定「（第2項）未依．．．第54條規定於期限內改善或補辦手續，並有危害公共安全、交通秩序、都市景觀、消防逃生或違反其他法令規定者，主管機關得依法強制拆除。（第3項）前2項拆除包括將廣告物拆毀及清運至廢棄物處理場所，其收費基準由主管機關定之。」乃公共汽車及其他車輛未經許可即於車輛上設置遊動廣告之違規行為，行為人負有排除違規行為之義務，其不履行排除義務，行政機關為避免造成妨礙交通或妨礙行車視線等危害公益情事發生，對於違規行為人所採取限期改善或補辦手續，必要時得強制拆除之，屬行政管制措施，以排除該違規行為，其性質非屬針對過去違反行政法義務之行為而予以非難、追究之處罰。按法律保留原則在人民基本權利保障上之適用，係依基本權利之種類及限制人民自由權利措施之性質，劃分層級式之審查標準，而本件係涉及對人民之行政管制措施，已如前述，非如行政罰關係人民自由權、財產權影響較大而適用較嚴格之審查標準，上開臺北市廣告物暫行管理規則有關限期改善或補辦手續，必要時得強制拆除之規定，並無違法律保留原則。又行政機關代為履行拆除違規廣告物完畢後向違規行為人求償代履行之必要費用，為行政執行範圍，行政執行法就此已有明文（第28條第1項第1款、第29條規定參照），並非行政罰，亦無違反法律保留原則可言。是上訴人主張：遊動廣告物未經申請許可，即強制拆除廣告物並收取拆除費，屬行政罰「禁止為一定行為之處分」範疇，被上訴人未以自治條例制定行政罰，卻以自治規則作為限制人民權利之依據，並行使執行罰，有違法制云云，要非可採。（三）上訴人所有未懸掛車牌之自用小貨車未經許可擅自設置遊動廣告，並將車停放於事實欄所述地點，經被上訴人派員前往該地點查獲屬實等情，為原審所確定之事實。上訴人自有違行為時臺北市廣告物暫行管理規則第16條第3項規定，被上訴人於該車車身張貼違規廣告車輛限期拆除通知單即原處分，限期於張貼後24小時內自行拆除，逾期未拆除者，依法強制拆除，並收取拆除費用，核與道路交通管理處罰條例第82條第1項第8款、行政執行法第28條第1項第1款、第29條、臺北市廣告物暫行管理規則第54條、第56條第2項、第3項規定並無不合。原判決維持原處分及訴願決定，雖理由未臻詳盡，惟結論尚無不合，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 2 月 4 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鄭 淑 貞
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 陳 金 圍法官 胡 方 新以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 2 月 5 日
書記官 郭 育 玎