最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第802號上 訴 人 韓商．三湖海運株式會社（Samho Shipping co.,
Ltd）
樓代 表 人 甲○○訴訟代理人 張慧婷 律師被 上訴 人 行政院環境保護署代 表 人 沈世宏訴訟代理人 王國傑 律師上列當事人間海洋污染防治法事件，上訴人對於中華民國97年8月27日臺北高等行政法院97年度訴字第98號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所有SAMHO BROTHER化學輪（下稱系爭貨輪）於民國（下同）94年10月10日凌晨發生船難，翻覆沈沒在北緯24度58分、東經120度48分海域，被上訴人即成立緊急應變中心處理該事故，並於94年10月11日下午5時另召開桃園外海化學輪船難事件現場應變中心第1次工作會議，就污染物處理部分，決議上訴人應負責清除處理。嗣被上訴人於95年4月14日召開桃園外海化學輪船難事件中央災害應變中心第12次會議，決議本案難船之殘貨、油移除方式，與會各機關一致贊成以抽除方式進行，請船東及保險公司代表儘速執行，於95年5月1日前將完成委託抽除回收之文件，併同移除之行動計畫、期程及相關緊急應變、監測等配套措施，送中央災害應變中心確認後據以施行。被上訴人以95年4月20日環署水字第0950031075號書函檢送上開會議紀錄予上訴人，旋以95年5月5日環署水字第0950036194號函上訴人，限其於95年5月18日前提出系爭貨輪殘貨、油抽除回收處理計畫，屆期未提出，將依相關規定辦理。上訴人逾期仍未提出系爭貨輪殘貨、油抽除回收處理計畫，經被上訴人於95年6月13日以環署水字第0000000000B號函請上訴人陳述意見，限期於文到10日內提出陳述書，與殘貨、油抽除回收處理計畫及相關水下檢查作業程序。嗣被上訴人以系爭貨輪載運毒性化學物質苯3千餘噸，該署已就處理方式多次明確要求，上訴人拖延不提出回收處理計畫，情節重大，以95年7月26日環署水字第0950059695號函（下稱95年7月26日函）附處分書，處上訴人罰鍰新臺幣（下同）150萬元，並限期於處分書送達後30日內提出完成有關殘貨、油抽除回收處理相關工作事項委託，屆時未提出將按日連續處罰。其後上訴人委由臺灣海運企業服務有限公司（下稱臺灣海運公司）於95年8月24日函被上訴人，代送系爭貨輪船東轉交水下檢查計畫書，依據該計畫水下檢查時間預定於9月，工期約7至8日，施工方式為水下旁測聲納與ROV。被上訴人以95年8月29日環署水字第0950068156號函臺灣海運公司，檢還上開水下檢查計畫書，並以該公司需提出船東或其保險公司代表授權之委任書，否則所提出文件不具效力，且所送水下檢查計畫書內容非該署所指之殘貨、油抽除回收處理計畫。臺灣海運公司復於95年9月8日代上訴人函送水下檢查計畫書及水下檢查合約影本，以目前沈船狀況不明，船東建議先安排水下檢查，再擬定後續移除殘貨、油計畫，經被上訴人以95年9月19日環署水字第0950073644號函（下稱95年9月19日函）上訴人及臺灣海運公司，以所提計畫不完整，其中水下檢查計畫部分，請儘速依相關作業規定及期程辦理，並應全程攝錄影備查。另系爭貨輪殘貨、油抽除回收處理作業部分，仍應依該署95年7月26日環署水字第0950059695號及同年8月29日環署水字第0950068156號函所定於30日內補正，未於期限內補正將依法處分。上訴人仍未依限補正，被上訴人遂依海洋污染防治法第49條規定，以95年11月23日環署水字第0000000000A號等處分書，按日處上訴人罰鍰150萬元（詳見附表一）。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定以：被上訴人環署水字第0000000000A號等處分（附表一序號13至50）部分訴願駁回。
其餘部分訴願不受理（附表一序號1至12）。上訴人仍不服，遂提起行政訴訟，經原審以97年度訴字第98號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：被上訴人95年9月19日函，未依行政程序法第96條第1項規定記載，係屬無效，致上訴人無從亦無法提起行政救濟。惟因其為無效，故被上訴人嗣後據該無效之函文處分，進一步對上訴人處以系爭連續罰鍰之處分，即應予撤銷。在被上訴人進行裁罰前，相關會議及協商均係透過上訴人在臺之代理人臺灣海運公司進行，惟本件裁罰竟直接對上訴人在韓國之事務所送達，超出上訴人預期；又被上訴人進行系爭處分之送達，未以韓文或英文譯本併行通知於上訴人，致而上訴人收受後無法了解其內容，更遑論就之申復或履行。故被上訴人於就上指行政處分所為通知及送達之方式，顯不符行政程序法第100條「應以適當方式通知，俾使受處分人知悉」之規定，並違反同法第68條規定，故並未發生送達之效力。海洋污染防治法第49條具有怠金之性質，被上訴人於95年11月23日對上訴人處以150萬元之第1次處分，竟於尚未合法送達於上訴人，及未考量本件係以國外郵務送達之方式進行送達，加計在途期間後，上訴人尚未有何「逾期」、「遲延」或「仍不履行其義務」之情事發生時，被上訴人即自次日（即95年11月24日）起，續對上訴人作成另49件之「連續處罰」之處分，顯然違反行政執行法第31條所揭示在首次怠金送達受處分之人後，相對人「仍不履行其義務者」，始得對之為後續之「連續性」處罰之意旨不符。上訴人期確定船骸及殘貨、剩餘燃油之裝載現況，以擬定妥善之移除計畫，確保安全無虞之「殘貨、油抽除回收處理作業」，遂委由臺灣海運公司於95年8月24日出具L0539C號函，向被上訴人陳報系爭貨輪之船骸及可能尚存之貨、油回收、處理之相對應作業計畫，惟上訴人因受限於海上季節性惡劣天候之不可抗力之原因，致而無法依限提出被上訴人所要求提出之水下探勘之相關文件及資料之情形。被上訴人95年9月19日函，命上訴人於95年11月3日前，將彼所要求之「水下檢查」及「貨油移除」之檢查結果及相關作業計畫提交審核，其內容為對任何人均屬不能實現，依行政程序法第111條第3項規定應屬無效，則被上訴人對上訴人連續裁處最高額罰款，亦屬無據。本件沈船事件發生於00年00月00日，95年4月14日方決議沈船之處理方式，其間已經過6個月，船艙內貨物內會外洩的部分早已外洩或揮發，船舶及殘留貨物已處於平衡之狀態，故殘貨、油抽除回收及沉船之移除並無急迫性。另上訴人已於95年11月28日獲交通部臺中港務局核准由賴比瑞亞籍「華通輪」進行殘貨、油抽除回收處理、沉船移除等計畫，被上訴人竟於無急迫性且無視上訴人持續進行相關計畫之情形下，對上訴人科以每日150萬元之連續高額罰款共計7,500萬元，未先處以較輕之警告性處罰，或命第三人代為清污工程，即逕予裁處最高額之罰款，總計金額高達7,500萬元，已足供僱用第三人代為清污程序，顯違行政程序法所規定之比例原則、誠信原則。本件事故係肇因於德翔兄弟輪自後追撞系爭貨輪，乃德翔兄弟輪之非法侵害行為方為肇事原因，故德翔兄弟輪顯然亦係為污染行為人，依海洋污染防治法第3條第10項及第11項規定，被上訴人應併予追究其責任，乃被上訴人竟獨對上訴人課予除污之責，忽略上訴人亦為系爭船舶碰撞事件之受害人，未將有利於上訴人之情形一律注意，自屬違法等語，為此，訴請將訴願決定及共50件原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：被上訴人於94年10月10日發生本件船難海洋污染事件後，及早於95年3月間，要求上訴人基於為船難船東身分，依海洋污染防治法第32條規定負有採取措施以防止、排除或減輕污染之義務，惟上訴人仍一再拖延，完全無視於難船上所載毒性化學物質苯及油艙內殘存之燃料油，對我國生態海域及漁業資源之影響，迄未依限提出上開計畫書，故被上訴人綜合考量上列因素以95年7月26日函即對上訴人依法處罰，符合比例原則。上訴人對外交部送達之正式公文書不予聞問，適足反應其對待本案之消極態度，被上訴人非課以連續處罰，不足收督促移除船貨之效，上訴人徒以系爭行政處分未以譯文送達，其不知悉處分內容，顯屬臨訟卸責之詞。系爭50件行政處分，均已依行政程序法第96條第1項規定為記載，根本無任何違反之情事存在。系爭行政罰鍰之處分既非命上訴人為一定行為之內容，亦非命上訴人為任何實際之沉船移除施作，更非命上訴人補正水下檢查之全程攝影紀錄，自無因為上訴人非專業打撈或國內無技術可作而無法實現行政處分內容之情形存在。再者，德翔兄弟輪雖就船舶碰撞事件，固應負85%之責任，惟此責任乃其與上訴人間就船舶碰撞所生損害之賠償責任內部比例分擔之問題，與依海洋污染防治法，就引起海洋污染或致有海洋污染之虞所規範之船舶所有人責任，並不相同。又本案之「按日連續處罰」之性質，當係「行政罰」，而非行政執行之方法（執行罰）等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）關於如附表一序號1至12號所示處分：本部分處分係分別於附表一序號1至12所載送達日期送達上訴人，有外交部條約法律司函附送達證書影本附於原處分卷可稽。又上訴人設於韓國，依訴願法第16條第1項前段及訴願扣除在途期間辦法第2條規定，扣除在途期間37日，核計其提起訴願之期間，應至附表二所載應提起訴願日期屆滿。惟上訴人遲至96年3月23日始提起訴願，有被上訴人蓋於訴願書上之收文日戳可按，已逾法定不變期間，應不受理。上訴人事務所設於韓國，其雖稱委託臺灣海運公司為代理人，惟被上訴人於94年10月11日即船難發生之翌日所召開之桃園外海化學輪船難事件現場應變中心第1次工作會議，其第1項決議即為「有關船東代表乙節，請出具授權書，內容除應註明全權代為進行一切程序並有權代為一切行為外，併應註記得代收送文件─即具送達代收人身分」，足見上訴人始終並未合法委任代理人，被上訴人為執法機關，自無從以不具合法代理權之代理人為收受送達人，而應依規定囑託駐外使館踐行送達程序。又法無明文規定對外國人所為行政處分應作成譯本送達，上訴人雖為外國人不解我國文字，惟其既已收受，自得求助於專業翻譯以明瞭處分內容，亦即其就系爭處分書之內容已處於可得知悉之狀態，本件自屬合法送達。至辦理民事訴訟事件應行注意事項第139條第3項雖規定「依民事訴訟法第145條第2項為送達者，受送達人為外國人時，亦應備相關訴訟文書之譯本。」，此係司法院所頒定提示民事訴訟程序之一般性作業原則，非屬行政程序之作業規範。（二）關於附表一序號13至50所示處分：1.上訴人所有系爭貨輪於94年10月10日凌晨發生船難，翻覆沈沒於北緯24度58分、東經120度48分海域，則依海洋污染防治法第14條第2項前段及第32條第1項規定，上訴人為應負責清除處理污染物之人。另經被上訴人於94年10月11日召開桃園外海化學輪船難事件現場應變中心第1次工作會議中，已決議上訴人應負責清除處理污染物，上訴人也自承相關之會議均由臺灣海運公司代為居中聯繫，則上訴人自難諉稱其不知應負之責任。2.關於上訴人主張各節，原審法院認均不可採：⑴上訴人所有系爭貨輪發生船難翻覆沈沒，其載有貨物「苯」約3,136公噸，另有重燃油59.4噸、柴油16.7噸及潤滑油4.9噸，其經撞擊油艙破裂處已有洩漏，致有污染海域之虞，依海洋污染防治法第32條規定，上訴人自應即時採取防止、排除或減輕污染之措施。惟經被上訴人多次開會及通知上訴人儘速處理，仍未獲回應，被上訴人遂先在事件發生後之9個月後以95年7月26日函附處分書，處上訴人罰鍰150萬元，並限期於處分書送達後30日內提出完成有關殘貨、油抽除回收處理相關工作事項委託，屆時未提出將按日連續處罰。此裁罰處分未經救濟業已確定，則上訴人自應遵照處分內容於收受後30日提出完成有關殘貨、油抽除回收處理相關工作事項委託。惟上訴人於屆期卻僅委由臺灣海運公司於95年9月8日代函送水下檢查計畫書及水下檢查合約書影本。被上訴人遂再以95年9月19日函，略謂：「……說明：
二、本案所提計畫不完整，其中水下檢查計畫部分，請儘速依相關作業規定及期程辦理，並應全程攝錄影備查；另該輪殘貨、油抽除回收處理作業部分，仍應依本署95年7月26日環署水字第0950059695號及95年8月29日環署水字第0950068156號函（諒達）規定於30日內補正，未於期限內補正將依法處分。」其意旨在於回應上訴人所提之水下檢查計畫並促其履行前其95年7月26日函附處分書所命之改善義務，並非另一新處分，即無行政程序法第96條關於行政處分之書面應記載事項之適用。又縱被上訴人未寄發此項公函，並不影響於上訴人所負依被上訴人95年7月26日函附處分書所命之改善義務，上訴人既有逾30日仍未改善之情事，被上訴人自得依海洋污染防治法第49條予以連續處罰。⑵縱認本件海洋污染防治法第49條之「按日連續處罰」規定具有「怠金」性質，依行政執行法第31條第1項、第2項前段規定「經依前條規定處以怠金，仍不履行其義務者，執行機關得連續處以怠金。」、「依前項規定，連續處以怠金前，仍應依第27條之規定以書面限期履行。」，惟第2項但書則明文「但法律另有特別規定者，不在此限。」本件首次具有怠金性質之裁罰業經被上訴人以95年7月26日函附處分書送達上訴人，海洋污染防治法第49條「按日連續處罰」之規定即屬行政執行法第31條第2項但書所指之特別規定，被上訴人於首次怠金裁罰處分送達後，對於上訴人屆期仍未改善之行為，自95年11月23日起，作成如附表一所示之50件連續裁罰處分，於法有據，並無不合。⑶上訴人為系爭已經沈沒之貨輪所有人，其有海洋污染防治法第32條所規定之排污義務，乃遲不履行，經被上訴人以95年3月30日環署水字第0950025213號函通知上訴人應於95年4月6日以前，提送殘貨及殘油之移除計畫（說明指明宜採抽除回收方式作業，不得將殘貨排入海洋影響我國海域環境及生態、漁業資源）；復於95年4月14日召開桃園外海化學輪船難事件中央災害應變中心第12次會議，決議以抽除方式，移除系爭貨輪之殘貨、油，經以95年5月5日環署水字第0950036194號函上訴人，限於95年5月18日前，提出系爭貨輪殘貨、油抽除回收處理計畫，此際距船難發生時已逾7個月。上訴人所經營者國際航運業務，並非一般地方性營業機構可比，其對於船難應變措施自具有相當之經驗與能力；且依嗣後其委由臺灣海運公司於95年9月8日函送之水下檢查計畫書及水下檢查合約書影本，上訴人已允諾於95年9月間，以6、7個工作天，完成水下檢查工作並提出錄影帶，且於水下檢查合約書中指明，上訴人已提供沉船之結構明細、船骸位置及貨物相關資訊給受託水下檢查之廠商，上訴人已知沈船之位置及狀況，自無須在水下檢查後始能提出殘貨除油委託計畫之情形。再者，被上訴人以95年9月19日函命上訴人於30日內補正殘貨、油抽除回收處理計畫，並非命其為任何實際之沉船移除施作，而水深逾70公尺下之沉船殘貨除油之進行，國內業者亦非無技術或能力可施作，此有高雄市海事工程商業同業公會96年5月11日高市海會字第96013號函影本附於訴願卷可閱部分第115頁可稽。⑷系爭貨輪所裝載者為「苯」、重燃油等污染物，尤其「苯」數量高達3,136噸，其對於人體之危害甚大，如不及時抽除，上開有毒物質一旦外洩，對我國海域生態影響至鉅。本件上訴人除僅由臺灣海運公司於95年5月18日函告被上訴人，略謂「SamhoBrother輪船東轉知於天候許可情況下，將先進行水下檢查，從而了解沈船現況以及殘留貨物數量，以進一步考慮後續處理方式」以為回應；及在被上訴人祭出95年7月26日函之首次處分後，方再委由臺灣海運公司於95年9月8日代函送水下檢查計畫書及水下檢查合約書影本，別無積極之排污、清污作為，足見上訴人面對我國海域因其所有貨輪沈沒可能發生嚴重之污染事件，輕率推延之態度。被上訴人在距事件發生已有1年，並已多次開會、通知之方式催促上訴人履行義務未果後，祭以法定最高額度之重罰，促其履行義務，難謂其未符比例原則。上訴人雖主張其全船舶及殘留貨物已處於平衡之狀態，殘貨、油抽除回收及沉船之移除並無急迫性云云，惟僅屬空言，難以採信。又據交通部臺中港務局95年11月28日中港航字第0950200323號函可知，上訴人對於本件沈船事件，迄至95年11月28日時仍停留於水下檢查此一環節，根本未進入實際之抽除回收工程，被上訴人為維護海域安全，祭以最高額之按日連續裁罰，實屬不得已之手段，尚難指其有違比例原則。又本件上訴人不僅為義務人，且為系爭貨輪之所有權人，唯其有權對沉船、殘貨及存油進行處分，且唯其對於沈船之船體結構及貨艙油艙內之貨物位置配置，最為明瞭，被上訴人未命第三人代行其義務，並無不當。⑸系爭處分係因上訴人違反海洋污染防治法第32條所課予之義務而為處罰，而依海洋污染防治法第32條，負有義務責任之人係「船舶所有人」，並非「污染行為人」，上訴人既係系爭貨輪之所有權人，即屬依法應負責任之人。故縱或本件沈船事件緣自於德翔兄弟輪之不法追撞行為，此屬上訴人應向其另行請求損害賠償之問題，尚無涉於本件裁罰處分等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：原判決維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，業已就本件之爭點敘明其判斷之依據，將判斷而得心證之理由，記明於判決，與經驗法則、論理法則均屬無違，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背。又行政程序法第68條：「(第1項)送達由行政機關自行或交由郵政機關送達。……(第4項)文書由行政機關自行送達者，以承辦人員或辦理送達事務人員為送達人；其交郵政機關送達者，以郵務人員為送達人。(第5項)前項郵政機關之送達準用依民事訴訟法施行法第3條訂定之郵政機關送達訴訟文書實施辦法。」據此，行政送達準用郵政機關送達訴訟文書實施辦法者，限於交由郵政機關之送達。同法第86條：「(第1項)於外國或境外為送達者，應囑託該國管轄機關或駐在該國之中華民國使領館或其他機構、團體為之。(第2項)不能依前項規定為送達者，得將應送達之文書交郵政機關以雙掛號發送，以為送達，並將掛號回執附卷。」第1項所規定之於外國或境外所為之囑託送達，顯然與第2項之交由郵政機關之送達有別。足見行政機關依行政程序法第68條第1項之囑託送達，並無郵政機關送達訴訟文書實施辦法之適用。郵政機關送達訴訟文書實施辦法第18條定：「民事訴訟法第144條至147條之囑託送達，不適用本辦法之規定。」民事訴訟就於外國或境外所為之囑託送達，亦不適用郵政機關送達訴訟文書實施辦法，情形相同。何況郵政機關送達訴訟文書實施辦法並無關於於外國或境外為送達，應附譯本之規定。再辦理民事訴訟事件應行注意事項第139條：「(第1項)囑託外國管轄機關或駐在該國之中華民國大使、公使、領事或其他機構、團體為送達者，應由囑託法院函請外交部辦理。(第2項)前項送達，受送達人為外國人時，其送達之通知及裁判書類，仍應以我國文字製作，惟如囑託外國管轄機關為送達者，應備有關訴訟文書之譯本。(第3項)囑託駐在該國之中華民國大使、公使、領事或其他機構、團體為送達者，除民事訴狀可由當事人附譯本外，關於法院之裁判書類得附主文譯本。(第4項)依民事訴訟法第145條第2項為送達者，受送達人為外國人時，亦應備相關訴訟文書之譯本。」係就法院送達民事訴訟文書所為規定，與行政送達無關。何況第4項所為受送達人為外國人時，應備相關訴訟文書之譯本之規定，係限於依民事訴訟法第145條第2項為送達，亦不包括同條第1項之囑託送達情形。是被上訴人依行政程序法第68條第1項未附譯本囑託送達原處分予上訴人，於法無不合。上訴意旨主張原處分雖係囑託外交部送達，惟在送達實務上，乃係由我國駐外單位於當地付郵送達，被上訴人於為本件所涉之50件行政罰款之處分時，明知上訴人為外國法人，全然不諳中文，且本件所涉之處分，均係為郵務送達，然處分及其相關函文，竟然全然未為必要之外文譯本，而逕以中文對上訴人為通知及國外郵務送達。致使該等處分之通知及文件，雖於形式上已送達予上訴人，但因上訴人根本不識中文，故全然無法瞭解該等文件之發送人為何人、以及該等文件之含意、性質乃至內容為何，故實際上根本無法發生使受處分人「知悉」其所為處分之事實及內容，顯然有違行政程序法第4條、第9條、第68條第5項、辦理民事訴訟事件應行注意事項第139條之規定意旨及立法精神，原判決未予撤銷，顯有不適用行政程序法第4條及第68條云云，並不足採。另行政程序法第100條第1項規定：「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉。」並非關於行政處分應附譯本之規定，臺灣海運公司僅係本件事故發生後，為上訴人於臺灣與被上訴人居間聯繫之人，並未受上訴人委任為行政程序之代理人(此為原判決所確定之事實)，亦非利害關係人，原處分自無須送達予臺灣海運公司。上訴人主張原處分未副知臺灣海運公司，完全不顧上訴人與被上訴人間以往之溝通聯繫方式所產生之信賴，謂本件送達於法無違，顯不適用行政程序法第100條及第8條規定云云，尚屬無據。其餘上訴人本於其個人主觀上一己之法律見解，重覆其在原審而為原判決所不採之主張，指摘原判決違反行政程序法第7條及不適用行政訴訟法第201條之違法云云，亦無從採據。是以上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，自應駁回本件上訴。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 5 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 曹 瑞 卿法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 8 月 5 日
書記官 郭 育 玎