最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第825號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 行政院金融監督管理委員會代 表 人 陳裕章上列當事人間證券交易法事件，上訴人對於中華民國97年11月20日臺北高等行政法院96年度訴字第3608號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人以上訴人受託查核嘉新食品化纖股份有限公司（下稱嘉新公司）民國94年度及95年上半年度財務報告，未適當查明合併報表編製內容不符一般公認會計原則，違反會計師查核簽證財務報表規則（下稱查簽規則）第20條第1項第8款第6目規定；未適當評估繼續經營假設合理性即出具意見，違反查簽規則第20條第1項第19款第10目規定；未適當查明長期股權投資處分損益之合理性，並妥適評估未收回價款之回收可行性，違反查簽規則第20條第1項第4款第3目及審計準則公報第1號第2條規定；未適當評估以成本衡量之金融資產及長期股權投資價值減損情形，違反查簽規則第20條第1項第2款第7目及第20條第1項第8款第12目規定；未適當查明待售房地跌價情形，違反查簽規則第20條第1項第5款第10目規定；為關係人瑞森國際股份有限公司（下稱瑞森公司）背書保證未作適當揭露，上訴人未提出指正，亦未評估發生或有損失之可能性，違反查簽規則第20條第1項第20款第1目及審計準則公報第1號第2條規定；關係人新達實業股份有限公司（下稱新達公司）等交易查核未符查簽規則第20條第1項第25款、審計準則公報第38號第29條及第6號第8條規定，乃依證券交易法第37條第3項第3款規定，於96年1月18日以金管證6字第0960003941號裁處書，撤銷上訴人辦理公開發行公司財務報告查核簽證之核准。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：(一)同樣為力霸集團之其他3家公司中華商業銀行股份有限公司、力華票券金融股份有限公司、友聯產物保險股份有限公司之簽證會計師，被上訴人對渠等僅為「停止2年辦理證券交易法所定之簽證」之處分，惟被上訴人何以對上訴人之處分較對上開3家公司簽證會計師之處分更為嚴苛，並未加以論述，顯基於媒體輿論之壓力等與本件爭議不具關聯性之因素，即對上訴人作成撤銷簽證核准之最嚴厲效果，顯違背平等、比例及無瑕疵裁量原則，原處分應予撤銷。(二)上訴人辦理嘉新公司94年度與95年度上半年度財務報告查核簽證工作，並無被上訴人所指稱「合併報表編製不符財會準則公報」、「未妥適評估繼續經營假設之合理性」、「未適當查明長投處分損益之合理性，並適當評估未收回價款之回收可能性」、「未適當評估以成本衡量之金融資產及長期股權投資價值減損情形」、「未適當查明存貨（待售房地）跌價損失情形」、「關係人交易查核未符規定」及「為關係人背書核有違反規定，會計師未深入查核並提出指正，以及未適當評估或有損失之可能性」之各項疏失，被上訴人所指稱之各項疏失均屬會計師專業判斷範疇或屬財會準則公報新修正或新頒布之際，尚無明確範例規範，且被上訴人所指稱之「未妥適評估繼續經營假設之合理性」、「未適當查明長投處分損益之合理性，並適當評估未收回價款之回收可能性」及「為關係人背書核有違反規定，會計師未深入查核並提出指正，以及未適當評估或有損失之可能性」等疏失，上訴人已於力霸公司及嘉新公司在95年7月分別向被上訴人同時申請減資案時說明，被上訴人當時對此並無任何正式函告糾正並亦同意核准該減資案，顯見被上訴人當時亦不認為財報有何揭露不實之處。而被上訴人所指稱「未適當評估以成本衡量之金融資產及長期股權投資價值減損情形」部分，當時有19家上市櫃公司投資亞太固網公司，其辦理簽證之會計師事務所計有30餘位會計師，其均未對亞太固網提列價值減損，上述會計師亦無任何一位以此理由被懲處，可證上訴人評估投資減損價值並無異常，被上訴人以此作為懲處理由，實難令人信服。(三)查核會計師並非犯罪偵查機關，亦不具搜索扣押之強制處分權限，僅能就受查者所提供之資料事後稽核。而查核工作係採抽查方式實施，故會計師即便依照一般公認審計準則執行查核工作，在客觀上仍無法絕對擔保受查者之財務報表絕無不實表達之情形，此節亦經審計準則公報第43號闡明在案，從而會計師辦理查核簽證之程序有無瑕疵，自應以查核當時之主客觀情況加以判斷，不得參酌事後始新發現之事實證據加以考量。(四)被上訴人分別以不同理由作成2件形成處分撤銷上訴人對公開發行公司財務報告查核簽證之資格，並先後經上訴人受領。然上訴人先受領另案之被上訴人金管證6字第0960003940號處分後，上訴人簽證資格已被撤銷而不復存在，從而被上訴人於客觀上自無可能再次撤銷上訴人相同資格，本件原處分實有行政程序法第111條第3款所稱「內容對任何人均屬不能實現者」情形，應屬無效等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：(一)查上訴人工作底稿除有未適當查明合併報表編製內容不符財務會計準則公報規定外，尚有未妥適評估繼續經營假設之合理性、未適當查明長期股權投資處分損益之合理性並妥適評估未收回價款之回收可行性、未適當評估以成本衡量之金融資產及長期股權投資價值減損情形、為關係人背書保證違反規定，會計師未提出指正，亦未評估發生或有損失之可能性，暨關係人交易查核未符規定等多項疏失，與同屬力霸集團之中華商銀、力華票券、友聯產險之簽證會計師及博達、訊碟、陞技等公司簽證會計師等案例相較，違規項目較多且均屬重大，復考量上開違規行為導致嘉新公司94年度及95年上半年度財務報告未能允當表達其財務狀況及經營結果，對廣大投資人及債權人權益影響甚鉅，故對上訴人處以撤銷簽證核准之處分，自屬允當。(二)會計師本應依查簽規則及審計準則公報規定，查核財務報表是否依照財務會計準則規定編製，被上訴人係依據上訴人工作底稿，認定其查核未依查簽規則及審計準則公報規定辦理，上訴人主張被上訴人指稱之疏失均屬會計師專業判斷或新修正會計準則尚無明確範例規範，並非事實。又上市公司辦理減少資本案件，係採期限屆滿申報生效制度，被上訴人於審查公開發行公司募集與發行有價證券或減資案件時，係以會計師等專家所出具之意見作為審查依據，尚不需調閱會計師工作底稿審查，上訴人所稱被上訴人前同意嘉新公司減資案嗣後再就相關事由懲處會計師，並非事實，且會計師之疏失亦不得以主管機關監理制度作為其免責事由。(三)另上訴人查核力霸公司、嘉新公司財務報告係2個不同之行為，被上訴人針對該二行為之查核疏失分別作成金管證6字第0960003940號、金管證6字第0960003941號2份撤銷辦理公開發行公司財務報告查核簽證核准之裁處書，此2份裁處書係同時於96年1月25日送達，內容均應屬可實現，並無上訴人所稱原處分內容屬對任何人均屬不能實現者之情事等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)按財務會計準則公報第7號「合併財務報表」第3段及第19段規定，子公司係指被母公司控制之企業個體，母公司編製合併財務報表時，應將所有子公司納入。另按同公報第16段規定，有關控制能力之判斷，強調經濟實質之概念，亦即形式上對被投資公司持股雖未過半，惟如就經濟實質而言具有控制能力，即構成母子公司關係，而應編製合併財務報表，以允當表達集團企業之財務狀況。查依嘉新公司94年度個別財務報告附註揭示，該公司將持股比例未達50%之蓉達等10家公司列為直接或間接具有控制能力之被投資公司，並將渠等期末持有有價證券相關資訊於附註中揭露，顯見就經濟實質而言，蓉達等10家公司應為嘉新公司具控制能力之子公司；惟嘉新公司於編製合併報表時，僅稱對蓉達等10家公司為具重大影響力之「關聯企業」而非子公司，核與財務會計準則公報第7號第16段及第19段規定不符；且該合併報表未將合併持股達20%以上之東華等多家被投資公司，由成本法改按權益法評價並認列相關投資損失，亦與財務會計準則公報第5號「長期股權投資會計處理準則」第17段及第29段規定不符。上訴人雖稱其於查核時已取得嘉新公司之轉投資公司與持股明細並加以查核云云，惟就上開合併報表編製之疏誤，上訴人未予指正，核有疏失。又嘉新公司及旗下轉投資公司家數眾多且交叉持股普遍，多家轉投資公司地址相同或位於同一棟大樓不同樓層，並與嘉新公司地址相同或相近，嘉新公司財務與會計人員亦兼辦渠等公司財務會計業務，惟上訴人僅於工作底稿列出對關聯企業之投資圖，合計透過集團企業控制之被投資公司持股多逾5成，上訴人未進一步查明有無實質控制能力，亦有疏失。至於合併報表之編製，財務會計準則公報第7號已訂有相關規範，上訴人指稱被上訴人以會計研究發展基金會事後發布之函令往前追究上訴人責任云云，核非屬實。
(二)按查簽規則第20條第1項第19款第10目規定，對受查者財務報表所依據之經營假設產生疑慮時，應依審計準則公報第16號規定，採行必要查核程序，查明繼續經營之假設是否合理，並出具允當之查核意見。查嘉新公司因財務狀況惡化，無法清償即將到期之借款，已於93年7月向各債權銀行申請調降利率暨展延還款期限，債權銀行雖同意調降利率暨展延還款期限至96年8月31日止，惟該公司嗣後財務狀況仍持續惡化，截至95年上半年度為止負債比率高達85％，94年度、95年上半年度營業活動現金流量為負數，帳載營運資金顯不足以支應短期借款及1年內到期之長期負債，且在96年8月31日展延期限到期前，再次於95年7月31日向交通銀行等多家債權銀行申請調降利率暨展延還款期限，顯見該公司欲償還前已展延但又即將到期之本金及利息，仍有困難，況該案須有金融機構債權總額二分之一之同意為生效要件，但上訴人於查核該公司95年上半年度財務報告時，尚未獲金融機構債權總額二分之一之同意，以上均顯示該公司編製財務報表所依據之繼續經營假設存有重大疑慮，而有妥適評估之必要。惟上訴人查核工作底稿卻未見依審計準則公報第16號規定採行必要查核程序，查明受查公司繼續經營假設是否合理及其所採行之未來因應措施是否可行而得以消除其疑慮，即逕予出具無保留意見之查核報告，核有違反查簽規則第20條第1項第19款第10目之規定。而上訴人所稱力霸公司及嘉新公司減資案經被上訴人核准云云，按發行人募集與發行有價證券處理準則第72條及第73條規定，上市公司辦理減少資本案件，除經被上訴人核有簽證會計師出具無法表示意見或否定意見之查核報告、公司填報及簽證會計師複核之案件檢查表顯示有違反法令或公司章程情節重大者等情事者，被上訴人得退回其案件外，係採「期限屆滿申報生效制度」。是被上訴人於審查公開發行公司募集與發行有價證券或減資案件時，係以會計師等專家所出具之意見作為審查依據，尚不需調閱會計師工作底稿審查，上訴人所稱被上訴人前同意嘉新公司減資案嗣再就相關事由懲處會計師，並非屬實，且會計師之疏失亦不得以主管機關未及審查處理作為免責之事由。
(三)按公司處分長期股權投資，得否除列該金融資產並認列相關處分損益，應依財務會計準則公報第33號「金融資產之移轉及負債消滅」有關除列之規定辦理。嘉新公司95年3月及6月間將申利國際等15家採成本法評價及新達實業等3家採權益法評價之被投資公司，出售予關係人立億國際等6家公司，出售總價款為新臺幣（下同）1,639,492千元，認列處分利益142,936千元，除收取2成價款外，餘8成價款1,311,594千元經買受人開立未到期之支票。而前揭股權均為非公開市場交易之股權，又係以系爭標的股票設質作為尾款收回之擔保，倘買受人未償付尾款，該公司勢必取回原所出售之股票，則該等設質交易標的予交易對手之行為，其風險與報酬是否已移轉予買受人，而得依財務會計準則公報第33號「金融資產之移轉及負債消滅」第26段規定除列該資產及認列處分利益，仍有疑義，惟上訴人工作底稿未見相關處分收益實現性之評估，核有違反審計準則公報第1號第2條應盡專業上應有注意之規定。又前開股權交易未收款項金額鉅大，針對帳款之可收回性，上訴人應妥適查明處分標的股票作為質押品之價值是否足夠，並要求該公司提供進一步徵信資料或取得充分適切證據，評估該等買受人之財務狀況、營運能力、信用狀況及償債能力等，據以評估該公司呆帳提列比率之合理性；惟上訴人並未確實執行上開相關查核程序，即同意上開款項依應收非關係人呆帳率2％提列呆帳，並即於95年8月29日出具查核報告，亦有未依查簽規則第20條第1項第4款第3目規定，妥適查明其他應收款項備抵呆帳餘額之適當性。
(四)按依查簽規則第20條第1項第2款第7目規定，會計師查核簽證財務報表，應查明受查者是否於資產負債表日評估金融資產是否已經減損，並評估受查者對該資產可回收金額之估計是否適當並為適當之會計處理；依查簽規則第20條第1項第8款第12目規定，應查核是否有跡象顯示受查者採權益法之長期股權投資可能發生減損、受查者減損測試及其會計處理是否適當。關於亞太固網之減損評估：嘉新公司於95年上半年度財務報告將投資亞太固網公司帳列按成本法評價之金融資產，金額達25億元，經查亞太固網自91年起即營運不佳，且每股淨值逐年下降，上訴人應就該公司所顯現營運績效不彰、連年虧損之情形，審慎評估其價值減損情形，惟上訴人逕以亞太固網公司於95年上半年度自行結算每股淨值（9.045元）與94年底（9.175元）差異不大即未認列減損，若依每股淨值概算所投資亞太固網價值與帳載成本（每股9.97元）比較之差額已達2億3千餘萬元，上訴人顯未審慎評估該投資價值減損之情形，核有違反查簽規則第20條第1項第2款第7目有關應評估受查者於資產負債表日之金融資產有無減損情形並為適當處理之規定。關於94年度力霸及友聯之減損評估：嘉新公司94年度財務報告帳列投資力霸、友聯公司股權共計46.3億元，其市價12.1億元低於帳面價值34.2億元，依財務會計準則公報第35號「資產減損之會計處理準則」第5段規定，已有減損之跡象，惟查會計師工作底稿，未見上訴人對減損評估及測試，核有違反查簽規則第20條第1項第8款第12目規定，查明受查者長期股權投資有無資產減損跡象、進行減損測試及其會計處理之適當性。(3)關於95年上半年度友聯減損之評估：嘉新公司95年6月30日持有友聯股票投資之市價已低於帳面價值約12億餘元，上訴人係以專家報告作為評估價值減損之依據，認為無須認列減損；惟其所依據之專家報告其價格基準日為94年12月31日，且友聯95年上半年度實際稅後淨利已較去年同期減少41%，惟上訴人未就友聯公司95年上半年度實際營運情形評估其價值合理性，逕採專家報告作為評估依據，認為無須認列減損，核有未依查簽規則第20條第1項第8款第12目規定，查明受查者長期股權投資有無資產減損跡象、進行減損測試及其會計處理之適當性。
(五)按公開發行公司資金貸與及背書保證處理準則第4條規定，公開發行公司提供動產或不動產為他公司借款之擔保設定質權、抵押權者，應依該準則規定辦理；同準則第26條規定，公司應於財務報告適當揭露背書保證資訊。查嘉新公司93年6月起為關係人瑞森公司銀行借款3億元，提供友聯公司股票3,740萬股質押，該公司雖於95年上半年度財務報告附註「重大承諾事項及或有事項」揭露提供長期投資友聯公司股票質借之股數，惟未於94年度及95年上半年度財務報告背書保證相關附註揭露為瑞森公司背書保證3億元之事實，上訴人未予指正，工作底稿亦未作相關記載，核有違反審計準則公報第1號「一般公認審計準則總綱」第2條應盡專業上應有之注意之規定。另依被上訴人證期局前身財政部證券管理委員會74年12月19日（74）臺財證(一)字第01387號函有關聯合會計師事務所對背書保證之查核規定，其中第7、8點規定應評估受查公司管理階層對背書保證是否成為損失之評估過程及其合理性，並就已查知之資料，依專業判斷評估背書保證損失之可能性；依審計準則公報第23號「或有事項之查核」第5條規定，查核人員對已查得之或有事項，應依財務會計準則公報第9號之規定，評估其在受查者財務報表上之表達是否適當。復依財務會計準則公報第9號「或有事項及期後事項之處理準則」第9段及第15段規定，產生或有損失之情況包括對他人之債務提供保證可能造成損失或賠償者，上開或有損失如符合很有可能發生等一定條件者，應認列為損失。經查，嘉新公司於94年底為他人背書保證2,779,185千元，累計背書保證金額高達淨值63.27％，惟上訴人工作底稿所附背書保證之查核程序，未見相關評估背書保證損失之程序。上訴人雖主張經檢視被背書保證對象之財務報表，尚非很有可能造成損失等云云；惟所稱評估程序，並未見載於其工作底稿，核有未依查簽規則第20條第1項第20款第1目規定，依審計準則公報第23號規定，採行必要之查核程序，評估背書保證或有損失之情事。
(六)依查簽規則第20條第1項第5款第10目規定，應查明損壞、變質或歷久滯銷等之存貨是否已按淨變現價值與成本市價孰低法評價。次按財務會計準則公報第10號第13段規定，存貨應以成本與市價孰低法評價。嘉新公司94年度及95年上半年度帳列存貨之待售房地-力霸山河金額123,120千元及112,616千元，久未出售且部分涉有瑕疵；且該公司於94年及95年上半年度出售力霸山河房地已認列相關處分損失。上訴人雖稱以最近期銷售房地之價格作為評價依據云云；惟上訴人查核工作底稿並未確實以最近期處分價格作為市價之參考依據，亦未取得其他合理之市價評估依據，即逕予認定上開存貨並無跌價之虞，核有違反查簽規則第20條第1項第5款第10目有關應查明損壞、變質或歷久滯銷等之存貨是否已按淨變現價值與成本市價孰低法評價之規定。另按審計準則公報第6號第8條規定，查核人員應複核受查者治理單位及管理階層所提供全部關係人之資訊，並執行必要程序，以確定其所提供資訊之完整性；而會計師工作底稿又是會計師執行查核程序之證明。查上訴人工作底稿所附關係人交易之查核程序，僅以嘉新公司所提供之關係人名單及關係人交易彙總為主，未同時查核相關關係人新達公司等函證，核有未依查簽規則第20條第1項第25款有關應依審計準則公報第6號規定，採行必要之查核程序，以確定該公司所提供資訊之完整性，並查明是否存在受查者未提供之其他重大關係人交易之規定。次按會計師對關係人進行函證，本應依審計準則公報第38號「函證」規定辦理，依該公報第38號「函證」第29條及附錄四規定，查核人員於執行函證程序時，應對所發之函證連續編號，以控制函證總數，且查核人員應確認詢證函係由查核人員寄發及直接函復查核人員。經查，上訴人於向嘉新公司關係人新達公司等函證時，未見保留寄發及收回函證之紀錄，且部分底稿顯示未於函證上事先連續編號，核與上開規定不符。
(七)本件上訴人工作底稿除有未適當查明合併報表編製內容不符財務會計準則公報規定外，尚有未妥適評估繼續經營假設之合理性、未適當查明長期股權投資處分損益之合理性並妥適評估未收回價款之回收可行性、未適當評估以成本衡量之金融資產及長期股權投資價值減損情形、為關係人背書保證違反規定，會計師未提出指正，亦未評估發生或有損失之可能性，暨關係人交易查核未符規定等多項疏失，與過去被上訴人所處理之案例相較，違規項目較多且均屬重大；且被上訴人考量上開違規行為導致嘉新公司94年度及95年上半年度財務報告未能允當表達其財務狀況及經營結果，對廣大投資人及債權人權益影響甚鉅，故對上訴人處以撤銷簽證核准之處分，核無不合。又查核工作底稿為會計師已盡專業義務之證明，會計師於受託辦理財務報告查核業務時即應將查核過程中所執行之查核程序及結論，詳實記載於查核工作底稿，以證明查核工作已依照一般公認審計準則實施適當之查核程序，並為作成查核報告表示意見之依據。本件被上訴人係依上訴人工作底稿，核認其受託查核嘉新公司94年度及95年上半年度財務報告，未依查簽規則及審計準則公報規定辦理各節，已如前述。上訴人主張被上訴人所指疏失均屬會計師專業判斷或新修正會計準則尚無明確範例規範及會計師查核工作係採抽查方式進行，難免疏漏，本件被上訴人係參酌事後始發現之事證追究其責任云云，核非屬實，均不足採。又上訴人查核力霸公司、嘉新公司財務報告，核屬2個不同之行為，被上訴人對於該二行為之查核疏失，分別作成金管證6字第0960003940號、金管證6字第0960003941號（即本件原處分）2份撤銷辦理公開發行公司財務報告查核簽證核准之裁處書，此2份裁處書係同時於96年1月25日送達，其屬各別之行政處分，應依其處分內容各別發生效力，並無不能實現之情形；上訴人所稱原處分撤銷其客觀上已不存在之簽證資格，應屬無效云云，核屬誤會；又所稱原處分有行政程序法第111條第3款「內容對任何人均屬不能實現」之情事云云，亦非可採。從而，被上訴人所為撤銷上訴人辦理公開發行公司財務報告查核簽證之核准，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：
(一)按「已依本法發行有價證券之公司，應於每營業年度終了後4個月內公告並向主管機關申報，經會計師查核簽證、董事會通過及監察人承認之年度財務報告。其除經主管機關核准者外，並依左列規定辦理：一、於每半營業年度終了後2個月內，公告並申報經會計師查核簽證、董事會通過及監察人承認之財務報告。二、於每營業年度第1季及第3季終了後1個月內，公告並申報經會計師核閱之財務報告。三、於每月10日以前，公告並申報上月份營運情形。」「會計師辦理第36條財務報告之查核簽證，應經主管機關之核准；其準則，由主管機關定之。會計師辦理前項查核簽證，除會計師法及其他法律另有規定者外，應依主管機關所定之查核簽證規則辦理。會計師辦理第1項簽證，發生錯誤或疏漏者，主管機關得視情節之輕重，為左列處分：一、警告。二、停止其2年以內辦理本法所定之簽證。三、撤銷簽證之核准。」證券交易法第36條第1項、第37條第1項至第3項各定有明文。次按「會計師執行業務事件，應分別依業務事件主管機關法令之規定辦理。」「會計師受託查核簽證財務報表，除其他法律另有規定者外，依主管機關所定之查核簽證規則辦理。」行為時會計師法第8條第1項及第2項各設有規定。又按「本規則依會計師法第8條第2項規定訂定之。」「會計師受託查核簽證財務報表，除其他業務事件主管機關另有規定者外，悉依本規則辦理，本規則未規定者，依財團法人中華民國會計研究發展基金會所發布之一般公認審計準則辦理。」「會計師採用專家報告作為查核證據時，應依審計準則公報第20號規定辦理，並審慎評估專家意見之可靠性。」「會計師查核簽證財務報表，應先就財務報表所列各科目餘額與總分類帳逐筆核對，總分類帳並應與明細帳或明細表總額核對，相符後，再依下列程序查核：一、……二、公平價值變動列入損益、備供出售、持有至到期日、避險之衍生性商品、以成本衡量、無活絡市場之債券投資及其他等金融資產（以下簡稱金融資產）……(七)查明受查者是否於資產負債表日評估金融資產是否已經減損，並評估受查者對該資產可回收金額之估計是否適當並為適當之會計處理。……四、其他應收款項……(三)查明備抵壞帳餘額是否適當。五、存貨及營業成本……(十)查明損壞、變質或歷久滯銷等之存貨是否已按淨變現價值與成本與市價孰低法評價。……八、基金及採權益法之長期股權投資……(六)對被投資公司有重大影響力之長期股權投資，查明已否按權益法評價；有控制能力者，應查明是否已依規定編製合併報表。……(十二)查明是否有跡象顯示受查者採權益法之長期股權投資可能發生減損、受查者減損測試及其會計處理是否適當。……十九、業主權益……
(十)對受查者財務報表所依據之繼續經營假設產生疑慮時，應依審計準則公報第16號規定，採行必要查核程序，查明繼續經營之假設是否合理，並出具允當之查核意見。二十、或有事項及承諾：(一)有關或有事項及承諾之查核，應依審計準則公報第23條規定，採行必要之查核程序，並出具允當之查核報告；……。」查簽規則第1條、第2條第1項、第9條、第20條第1項第2款第7目、第4款第3目、第5款第10目、第8款第6目、第12目、第19款第10目及第20款第1目亦各定有明文。又按「執行查核工作及撰寫報告時，應保持嚴謹公正之態度及超然獨立之精神，並盡專業上應有之注意。」「查核人員應複核受查者治理單位及管理階層所提供全部關係人之資訊，並執行下列查核程序，以確定其所提供資訊之完整性：1.複核上期工作底稿，查明已知之關係人。2.複核受查者辨認關係人之程序。查閱股東名冊或向股務代理機構查詢以確認主要股東。4.查閱股東會、董事會及治理單位會議紀錄。5.查閱董事、監察人、治理單位成員及重要職員名單，並向管理階層查詢其兼任其他機構職務之情況。6.向其他會計師及前任會計師查詢，以辨認是否有未知之其他關係人存在。所稱其他會計師及前任會計師，依審計準則公報第15號第2條及第17號第2條之規定。7.複核受查者營利事業所得稅申報書及其他依法應向政府機關申報之資訊。8.查核當期重大投資事項，以確定受贈人是否為關係人。9.查核當期重大捐贈事項，以確定受贈人是否為關係人。依查核人員之判斷，未能偵知重大關係人之風險如較低，前項程序可適度減少。」「查核人員於執行函證程序時，對受函證者之選取、詢證函之準備與寄發程序、受函證者之回復方式及扣函之彙總、追蹤等均應加以控制，以提高函證之有效性。查核人員應確認詢證函係由查核人員之寄發、詢證函所填寫之地址係適當及直接函復查核人員。如情況特殊，查核人員亦須考量回函是否來自真正之受函證者。」審計準則公報第1號第2條、第6號第8條及第38號第29條亦各設有規定。
(二)又認定事實為事實審之職權，是事實審法院之事實認定，如無違經驗法則、論理法則或證據法則，即不能指為違法。原審認：上訴人受託查核嘉新公司94年度及95年上半年度財務報告，未適當查明合併報表編製內容不符一般公認會計原則，違反查簽規則第20條第1項第8款第6目規定；未適當評估繼續經營假設合理性即出具意見，違反查簽規則第20條第1項第19款第10目規定；未適當查明長期股權投資處分損益之合理性，並妥適評估未收回價款之回收可行性，違反查簽規則第20條第1項第4款第3目及審計準則公報第1號第2條規定；未適當評估以成本衡量之金融資產及長期股權投資價值減損情形，違反查簽規則第20條第1項第2款第7目及第20條第1項第8款第12目規定；未適當查明待售房地跌價情形，違反查簽規則第20條第1項第5款第10目規定；為關係人瑞森公司背書保證未作適當揭露，上訴人未提出指正，亦未評估發生或有損失之可能性，違反查簽規則第20條第1項第20款第1目及審計準則公報第1號第2條規定；關係人新達公司等交易查核未符查簽規則第20條第1項第25款、審計準則公報第38號第29條及第6號第8條規定，乃維持被上訴人撤銷上訴人辦理公開發行公司財務報告查核簽證之核准等情，業據原判決詳述其得心證之理由，並就上訴人之主張何以不足採，分別予以指駁甚明；經核與證據法則、經驗法則及上開規定無違。上訴人否認有上揭疏失，指摘原判決認定事實違法，乃上訴人就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，要無可採。又上訴人執行財務報告之查核簽證業務已有查簽規則及審計準則公報等規定規範之，上訴人須將其執行之查核程式、查核程序、詢證及其覆函、盤點紀錄及其他查核所獲得之資料等，依序彙編並詳實記載於工作底稿。上訴人有無疏失，由其查核工作底稿即可究知，原處分亦僅就其底稿內容與事實差異詳為比較，難謂有參酌事後發現之事實證據之情事，業經原判決於理由欄中詳予論述。是上訴意旨稱：會計師並非犯罪偵查機關，亦不具搜索扣押之強制處分權限，僅能就受查者所提供之資料事後稽核，從而會計師辦理查核簽證之程序有無瑕疵，自應以查核當時之主客觀情況加以判斷，被上訴人不得參酌事後始新發現之事實證據加以考量云云，亦無可採。再原處分以上訴人查核嘉新公司財務報告有多項違失，為達成使會計師克盡專業上應有注意義務之目的，遂於法定處罰範圍內，裁處撤銷上訴人辦理公開發行公司財務報告查核簽證之核准，已敘明其裁量之理由，尚難謂有違比例原則。原判決依上訴人違失情節，並已指明上訴人有多項疏失，與過去被上訴人所處理之案例相較，違規項目較多且均屬重大，且被上訴人考量上開違規行為導致嘉新公司94年度及95年上半年度財務報告未能允當表達其財務狀況及經營結果，對廣大投資人及債權人權益影響甚鉅，故對上訴人處以撤銷簽證核准之處分，核無不合。是原判決已對上訴人主張原處分違背比例原則、平等原則、無瑕疵裁量原則等節，敘明其不可採之心證理由。上訴意旨仍執此指摘原判決違法，亦不可採。末查上訴人另案查核力霸公司亦涉有違反查簽規則及審計準則公報規定情事，亦為被上訴人依證券交易法第37條第3項第3款規定，於96年1月18日以金管證6字第0960003940號裁處書，撤銷上訴人辦理公開發行公司財務報告查核簽證之核准，上訴人不服，循序提起行政訴訟，業經原審法院以96年度訴字第3607號判決駁回，及本院以99年度裁字第891號裁定駁回其上訴確定在案。查上訴人查核力霸公司及本件嘉新公司財務報告，核屬二個不同之行為，被上訴人對於該二行為之查核疏失，分別作成金管證6字第0960003940號、金管證6字第0960003941號（即本件原處分）2份撤銷辦理公開發行公司財務報告查核簽證核准之裁處書，此2份裁處書係同時於96年1月25日送達，屬各別之行政處分，應依其處分內容各別發生效力，其處分內容相同，乃將來是否須予重複執行之問題，並無不能實現之情形。是上訴人稱原處分有行政程序法第111條第3款「內容對任何人均屬不能實現」情形，應屬無效云云，亦非可採。
(三)綜上所述，上訴人之主張均無可採，原審駁回上訴人之訴，核無不合。上訴論旨，指摘原審判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 12 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 林 茂 權法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 8 月 12 日
書記官 彭 秀 玲