最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第876號上 訴 人 經濟部工業局中壢工業區服務中心代 表 人 姚永明訴訟代理人 汪團森 律師被 上訴 人 桃園縣政府代 表 人 吳志揚
送達代收人 丙○○上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國97年11月25日臺北高等行政法院97年度訴字第1011號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人為經濟部工業局中壢工業區（下稱中○○○區○○○道管理機構，負責管理○○○區○○○○○○道相關事宜，領有被上訴人核發之水污染防治許可證明文件（桃縣環排許字第H0845-01號），核准廢（污）水最大日排放量為33,500立方公尺。前於民國（下同）96年3月7日因污水處理廠操作單元中污水繞流排放，業經被上訴人裁處在案。嗣於96年9月5日15時40分許被上訴人再派員稽查，發現○○○區○○○○道系統未將事業廢(污)水經正常操作時應流經之處理設施單元處理，逕由污水下水道系統管線人孔溢流而繞流排放。被上訴人以上訴人自96年9月5日污染行為日起，往前回溯1年內有1次繞流紀錄，乃以96年10月18日府環水字第0960701944號函附裁處書（編號：0000000000000）（下稱原處分）核認上訴人污水繞流行為，違反水污染防治法第19條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法（下稱水污染管理辦法）第52條第1項前段之規定，依水污染防治法第47條（原裁處書誤載為第46條），裁處新臺幣（下同）45萬元罰鍰。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人在原審起訴主張：本件是因96年9月4、5日連續大雨，造成上訴人所轄中○○○區○○○○道系統之管線內水位滿後自人孔蓋中溢出，乃屬因不可抗力之天災致污水下水道之水滿溢後，流至路面，非屬水污染管理辦法第2條第12款規定「繞流排放」。又污水自人孔溢流處，乃松江北路及定寧路口大十字路之對角，本不可能流至D04雨水下水道放流口，而同日採樣，污水下水道人孔溢流處水樣檢驗結果：「銅」之檢測值僅1.54毫克/公升，符合放流水標準，而D04雨水道放流口採取水樣檢驗結果：銅為3.68毫克∕公升，如果污水自人孔溢流致D04雨水下水道放流口，怎可能符合放流水標準之污水道溢出的水，到雨水道竟然銅過高？足證本案並無被上訴人所指繞流排放之問題。縱認污水從污水下水道管溢流乃所謂繞流行為，上訴人自污水下水道人孔溢流處水樣檢驗結果符合放流水標準，非嚴重污染案件，不符合96年9月11日環保署環署水字第0000000000Ｃ號修正公布「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第2點（五）之構成要件，並非嚴重污染案件，不得援引該基準裁處罰鍰，被上訴人竟援以裁罰，自應撤銷。又縱認污水從污水下水道管線流至雨水道，乃因而水滿溢至地面所致，則其水質檢驗結果，除銅以外，其餘均符合放流水標準，基於比例原則，法定6萬至60萬元範圍，竟處以45萬罰鍰顯輕重失衡，亦不符公平原則云云，求為撤銷原處分及訴願決定之判決。
三、被上訴人在原審答辯則以○○○區00000000道法第8條之規定設置專用下水道，其目的旨在防治事業生產過程產生之廢（污）水，若區內採雨、污水流制設施，則應依同法施行細則第16條之規定，雨水及污水應分別排洩於雨、污水下水道內；又同法施行細則第3條復稱，雨水下水道係指專供處理雨水之下水道；污水下水道指專供處理家庭污水及事業廢水之下水道，二者功能不同，不得混排。上訴人所屬中○○○區○○○○道系統管線人孔排放大量廢（污）水情事，業經查核明確，雨水及污水應分別排洩於雨水、污水下水道，既不得混排，上訴人以豪雨造成區域集水流入污水下水道管線，導致污水下水道系統之地下管線人孔溢流排放，此廢水處理設施管理、操作不慎之行為，縱無故意亦難解免過失責任，違章事實明確，上訴人顯已違反水污染防治法第19條準用第18條第1項之規定，被上訴人依同法第47條規定裁處45萬元罰鍰，並無不合等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依據行為時水污染防治法第18條及第19條準用第18條之規定
，事業或污水下水道系統應採行水污染防治措施，水污染防治法之中央主管機關環保署依該法第18條、19條之授權訂定水污染管理辦法，其第12條第1項規定：「廢（污）水（前）處理設施應具備足夠之功能及設備，其規定如下：一、在最大產能或服務規模下處理廢（污）水，均能使處理後之廢（污）水符合本法及其相關規定。但排入污水下水道系統者，應符合下水道法之規定。二、能處理生產或服務設施可預見之異常作業或暴雨突增之水量負荷。」第52條第1項規定：「事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。但緊急情形非以繞流排放，不足以強救人員或處理設施者，不在此限。」第2條第12款則定義「繞流排放」：「廢（污）水未依許可之放流口排放或未依下水道管理機關（構）核准之放流口排入污水下水道。」核上開辦法之規定，均在母法授權範圍內，合於法律保留原則，職是，凡未依前揭水污染管理辦法第12條規定，設置相當足以因應暴雨等異常狀況之污水處理設施，致污水下水道系統未以核發機關許可之放流口排放者，即有違前揭水污染管理辦法第52條第1項前段規定，水污染管理辦法既由水污染防治法第18條、第19條所授權，則違反水污染管理辦法之規定應視授權之法文所在，認亦違反授權之法文，水污染管理辦法第52條第1項規範污水下水道部分，應認出於水污染防治法第19條授權，違反水污染管理辦法第52條第1項前段，應認即有違反水污染防治法第19條規定，應科以同法第47條處罰。
㈡環保署依水污染防治法各該違章行為罰則罰鍰額度之授權，
先後於94年5月20日、95年3月24日及96年9月11日針對嚴重污染案件公告並修正「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」（此基準業於97年5月13日廢止），乃基於中央主管機關之地位，對大量而易於發生之違章行為，訂頒一致性之行政規則供下級機關辦理事業○○○區○○○○○○道系統違反水污染防治法案見參考標準，避免專斷或有輕重之差別待遇，乃執行法律之細節性、技術性次要事項，依各該具體違章案件情節輕重，科以法定額度內不同之罰鍰，符合比例原則，為管制水污染防治行為所必要，下級機關以具體事證依此基準科罰，合於依法行政原則，應予尊重。又上訴人行為時上開裁量基準（即95年3月24日環署水字第0000000000C號令修正公告者，下稱舊裁量基準）規定：「一、…二、本基準所稱嚴重污染案件，指有下列情形之一並違反本法規定者：…（四）事業○○○區○○○○○○道系統繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水。…三、嚴重污染案件應依附表所定裁量基準裁處罰鍰。…」其附表項次六規定「核准最大日排放量三十立方公尺以上或排放廢（污）水含有害健康物質之事業○○○區○○○○○○道系統，繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水者。自污染行為日起，往前回溯一年內有一次繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄。裁處罰鍰下限為45萬元以上」；而被上訴人裁處時上開裁量基準（即96年9月11日環署水字第0000000000C號令修正發布者，下稱新裁量基準）規定：「一、…二、本基準所稱嚴重污染案件，指有下列情形之一並違反本法規定者：
（五）事業○○○區○○○○○○道系統繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水不符合放流水標準。…。三、嚴重污染案件應依附表所定裁量基準裁處罰鍰。…」其附表項次七規定︰「核准最大日排放量三十立方公尺以上或…，繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水者。裁量參考因素（污染程度或違規次數）：1.自污染行為日起，往前回溯一年內無繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄。裁處罰鍰下限：新臺幣三十萬元以上。2.自污染行為日起，往前回溯一年內有一次繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄。裁處罰鍰下限：新臺幣四十五萬元以上。」雖然新舊裁量基準對於事業○○○區○○○○○○道系統未經許可之放流口排放廢（污）水，是否即為嚴重污染案件之認定有所不同（舊裁量基準認只須有排放行為即可，而新裁量基準則認除須有排放行為外，尚必須排放廢（污）水不符合放流水標準者始該當），但事業○○○區○○○○○○道系統繞流列為嚴重污染案件乙節，則始終為新舊裁量基準所採取之標準，而核准最大日排放量30立方公尺以上，繞流排放污水，自污染行為日起，往前回溯1年內有1次繞流或未經許可之放流口排放污水紀錄，裁處罰鍰下限為45萬元，亦為新舊裁量基準所一致之規定。上訴人指新裁量基準第2點（五）︰「事業○○○區○○○○○○道系統繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水不符合放流水標準」為嚴重污染案件，應解釋為事業○○○區○○○○○○道必須「繞流排放」，且排放之廢污水必須「不符合放流水標準」始該當云云，然「繞流」並非「繞流排放」，「繞流」未必經放流口排放，可能直接溢流於地下，或繞流連結其他地下管線排放，情節較諸「未經許可之放流口排放廢水」嚴重，實際上，也可能並無排放口可資採樣檢驗是否符合放流水標準，是故，「繞流」與「未經許可之放流口排放廢（污）水不符合放流水標準」解釋上應屬併列嚴重污染案件，而非指事業○○○區○○○○○○道必須「繞流排放」或「未經許可之放流口排放」，且不論「繞流排放」或「未經許可之放流口排放」，所排放之廢污水必須不符合放流水標準始該當新裁量基準第2點（五)之嚴重污染案件，上訴人上開法律主張，顯有誤會，並無足採。故而，凡工業區核准最大日排放量30立方公尺以上，繞流污水，自污染行為日起，往前回溯1年內有1次繞流記錄者，新舊裁量基準僅為項次之變更，內容並無變易，尚無新舊法（行政規則）比較之問題，是上述該類具體個案於舊裁量基準有效時發生，裁處機關裁處時，雖頒訂有新裁量基準，但此裁量基準原不過為內部行政規則，裁處機關不論引用新舊裁量基準，既無礙於裁處內容，均無違法可言。又撤銷訴訟中，法院之任務在於事後檢視行政行為的合法性，而且是著眼於行政處分作成時的合法性，因而，原則上應以原處分作成時為判斷基準時，而不是訴願決定時，更非行政訴訟言詞辯論終結時，是故，前揭新裁量基準於本案訴訟繫屬後，雖經環保署97年5月12日以環署水字第0970034786號令廢止，另以97年5月13日環保署環署水字第0000000000Ａ令訂定違反水污染防治法罰鍰額度裁罰基準，就上述具體個案另定裁罰基準，但判斷原處分機關為行政處分是否違法，當依裁處時之法令為基準定之，新裁量基準並不影響行政處分是否違法之判斷，併先敘明。
㈢上訴人為中○○○區○○道管理機構，負責管理○○○區○
○○○○○道相關事宜，領有被上訴人核發之水污染防治許可證明文件，核准廢（污）水最大日排放量為33,500立方公尺。前於96年3月7日因污水處理廠操作單元中廢水繞流排放，業經被上訴人裁處在案。嗣於96年9月5日15時40分許被上訴人再派員稽查，發現○○○區0000000道系統管線人孔溢流等情等情，為兩造所不爭執，並有桃縣環排許字第H0845-01號水污染防治許可證明、原處分裁處書、水污染稽查紀錄表、採證照片114張及上訴人違反水污染防治法前案資料查詢列印資料等件等影本附卷可稽，堪認為確定之事實。上訴人中壢工業區地下污水自污水下水道系統管線人孔溢流，即屬污水未依許可之放流口排放，至為灼然，該當前揭水污染管理辦法第2條第12款定義之「繞流排放」，有違同辦法第52條第1項之規定。上訴人雖主張因稽查當日適逢豪大雨，區域內多處集水無法瞬間排放，導致污水下水道系統下游較低窪管線，瞬間排入大量雨水，導致廢水由管線人孔溢流，實屬天災並非故意云云。惟查，稽查當日（即96年9月5日）及前一日上訴人所在地24小時雨量分別不過為31.1毫米、31.0毫米，此有96年臺北氣象站逐日雨量資料表在卷為憑，與交通部中央氣象局修訂之豪大雨定義（大雨︰指24小時累積雨量達50毫米以上，且其中至少有1小時雨量達15毫米以上之降雨現象；豪雨︰指24小時累積雨量達130毫米以上；超過以上降雨量者，始稱之為大豪雨、超大豪雨）有相當差距，應無上訴人所稱區域內多處集水區無法瞬間排放，污水下水道系統下游較低窪管線，瞬間排入大量雨水，而使廢水由管線人孔溢流之情狀。縱上訴人所稱豪雨瞬間排入大量雨水之情狀屬實，依前揭水污染管理辦法第12條第1項規定，上訴人本負有設置能處理生產或服務設施可預見之異常作業或暴雨突增之水量負荷之污水處理設施之義務，其應注意，且當日雨量並非至鉅，衡屬能注意之範圍，上訴人卻未注意而未使其廢（污）水處理設施具備足夠之功能及設備以處理下雨突增之水量致該污水下水道系統之廢（污）水自污水下水道管線人孔蓋處溢流而發生繞流排放情事，縱無故意，亦難謂無過失，上開辯解無非卸責之詞，委無足採。
㈣另行政機關行為時，如係基於事物之本質上之不同，而為合
理之差別待遇，即與平等（公平）原則無違。本件被上訴人已衡酌上訴人經核准之廢（污）水最大日排放量為30立方以上公尺，繞流排放污水，自污染行為日起往前回溯1年已有1次繞流紀錄（違規日期：96年3月7日）始為裁處，在法定得科處罰鍰額度（6萬至60萬元）內酌予裁處45萬元，並無過當，且有正當差別待遇之理由，而依裁量基準裁處，合於行政慣例，顯未悖於平等或比例原則。
㈤上訴人區域內D04雨水道放流口於96年9月5日經採樣送驗，
檢驗結果︰銅為3.68毫克/公升，未符合放流水標準所定限值部分，因上訴人並非區域內雨水下水道管理機關，且乏積極事證足認D04雨水道放流口水體係由上訴人區域內污水下水道系統管線人孔溢流至路溝邊流入D04雨水道放流口所致，尚難認上訴人有何違反水污染防治法第7條「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」之情節。原處分雖敘及此部分行為，但經其擇一重處罰，其處罰之對象僅限於繞流排放之行為，亦即違反水污染防治法第19條部分，並未及於排放流水違反標準之違章行為，是故，原審法院審查之對象亦限於此。至於兩造其餘攻擊防禦方法，核與本案爭點無涉，爰不一一論列，均附此序明。
五、上訴意旨略謂：㈠因污水涵管動線設計不良，又遭逢連日豪雨，導○○○區0000000道系統管線人孔溢流，至多涉及違反水污染管理辦理法第12條第1項規定，且上訴人亦巳改善完新涵管之施作，自不符合前開水污染管理辦法第52條第1項之規定。㈡環保署依水污染防治法各該違章行為罰則罰鍰額度之授權，先後於94年5月20日、95年3月24日及96年9月11日針對嚴重污染案件公告並修正「水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」，並於91年5月12日廢止，另於91年5月13日訂定罰鍰基準，故環保署既對水污染防治法第40條及第47條之罰鍰裁量權行使之內部規則有變更，則在尚未確定之行政裁罰事件，自應適用最新裁量基準，方符主管機關對法規之解釋適用，然原審誤以為依裁處時之法令為判斷基準包括行政規則，顯有適用法令錯誤之情事云云。
六、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，再論斷如下：㈠「水污染防治法」第7條：「事業、污水下水道系統或建築
物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」；同法第18條：「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄，監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」；同法第19條：「污水下水道系統排放廢（污）水準用...第18條之規定」；同法第19條：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」同法第46條：「違反依第13條第4項或第18條所定辦法、第28條第1項規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」另「水污染防治措施及申報管理辦法」第2條第12款定義『繞流排放』：「廢（污）水未依許可之放流口排放或未依下水道管理機關（構）核准之放流口排入污水下水道。」；第52條第1項事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。但緊急情形非以繞流排放，不足以強救人員或處理設施者，不在此限。」；行政院環境保護署95年3月24日環署水字第0000000000C號令修正公告「違反水污染防治漕嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第二點附表：本基準所稱嚴重污染案件，指有下列情形之一並違反本法規定者：（四）事業○○○區○○○○○○道系統繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水。項次六「核准最大日排放量30立方公尺以上或排放廢（污）水含有害健康物質之事業○○○區○○○○○○道系統，繞流或未經許可之放流口畜排放廢（污）水者。自污染行為日起，往前回溯一年內有一次繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄，」，裁處罰鍰下限為新臺幣45萬元以上，為水污染防治法所明定。
○○○區0000000道法第8條之規定設置等用下水道，
其目的旨在防治事業生產過程產生之廢（污）水，若區內採雨、污水流制設施，則應依同法施行細則第16條之規定，雨水及污水應分別排洩於雨、污水下水道內；又同法施行細則第3條復稱，雨水下水道指專供處理雨水之下水道；污水下水道指專供處理家庭污水及事業廢水之下水道，二者功能不同，不得混排。本件上訴人所屬中○○○區○○○○道系統經被上訴人所屬環境保護局於96年9月5目派員前往稽查，稽查時會同上訴人所屬中○○○區○○○○道系統污水處理廠人員○○○區○○○道系統D04雨水放流口上方（松江北路及定寧路口）發現有上訴人所屬中○○○區○○○○○道系統管線人孔溢流排放廢水，涉有未將事業廢水經正常操作流經處理設施單元處理及許可之廢（污）水放流口排放，而逕行由雨水溝繞流排放，經會同於D04雨水放流口採集所排放之廢水，經檢驗結果：銅3.68毫克/公升，超過放流水標準（銅3.0毫克/公升），涉已違反水污染防治法第7條第1項及第19條準用第18條所定「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第52條第1項之規定。被上訴人依一事不二罰之原則，擇一從重，爰依同法第46條暨行政院環境保護署「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」附表項次六「核准最大日排放量三○立方公尺以上或排放廢（污）水含有害健康物質之事業○○○區○○○○○○道系統，繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水者。自污染行為日起，往前回溯1年內有1次繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄者。」規定，處新臺幣45萬元罰鍰，上訴人不服，循序提起行政訴訟。原判決關於上訴人違反水污染防治法第7條第1項、第18條及第19條暨行為時事業水污染防治措施管理辦法第52條第1項規定之違規事實，及被上訴人從一重依行為時水污染防治法第47條規定所為原處分之合法性，暨上訴人在原審之主張如何不足採等事項，均已詳為論述，因而維持原處分及訴願決定，駁回上訴人在原審之訴，尚無判決不備理由或理由矛盾之情形。經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴人仍執前詞，主張因污水涵管動線設計不良，又遭逢連日豪雨，導○○○區0000000道系統管線人孔溢流，至多涉及違反水污染管理辦法第12條第1項規定，且上訴人亦巳改善完新涵管之施作，自不符合前開水污染管理辦法第52條第1項之規定云云，所訴仍不足採。
㈢「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處
時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」固為行政罰法第5條所明定。但「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」係被行政院環保署基於主管機關之職責，為對違反水污染防治法之嚴重污染案件，裁處罰鍰時，能合於比例原則，而依行政程序法第159條第2項第2款規定所訂定之行政規則，其性質係上級機關對下級關依其權限為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。乃環保署本於其上級行政機關之地位，就關於構成違反水污染防治法嚴重污染案件之違章處罰，為簡化執行機關之個案行政裁量，而頒布有「裁量性準則」之行政規則，即倍數參考表，因其非法律，自無前開行政罰法第5條所規定從新從輕原則之適用。茲上訴人執為爭執，指摘環保署依水污染防治法各該違章行為罰則罰鍰額度之授權，先後於94年5月20日、95年3月24日及96年9月11日針對嚴重污染案件公告並修正「水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」，並於91年5月12日廢止，另於91年5月13日訂定罰鍰基準，故環保署既對水污染防治法第40條及第47條之罰鍰裁量權行使之內部規則有變更，則在尚未確定之行政裁罰事件，自應適用最新裁量基準，方符主管機關對法規之解釋適用，然原審誤以為依裁處時之法令為判斷基準包括行政規則，顯有適用法令錯誤之情事云云，殊無足採。
㈣綜上所述，原判決認原處分認事用法，尚無違誤，維持原處
分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬其一己主觀之見，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 26 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 林 茂 權法官 陳 金 圍法官 黃 合 文法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 8 月 27 日
書記官 邱 彰 德