最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第877號上 訴 人 天晟育樂股份有限公司代 表 人 甲○○
送達代收人 乙○○中縣豐原市○○路○○○號10樓之2被 上訴 人 行政院體育委員會代 表 人 戴遐齡訴訟代理人 謝天仁 律師上列當事人間有關體育事務事件，上訴人對於中華民國97年11月18日臺北高等行政法院97年度訴字第1140號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人原經教育部以民國（下同）77年12月16日台（77）體字第61360號函發給高爾夫球場設立許可證（下稱原核准處分），核准於新竹縣關西鎮東安里設立關西鄉村高爾夫球場（下稱系爭球場），土地面積18.8688公頃，應於辦妥法人登記後6個月內開工興建，3年內建造完成，嗣於79年11月16日以台（79）體字第56440號函換發許可證，核准變更土地面積為21.7267公頃，復於86年3月21日以台（86）體（3）字第86021096號函核准變更土地面積為71.8065公頃。茲被上訴人於86年7月16日設立並承接辦理高爾夫球場籌設、開發使用許可及撤銷之業務，於91年間針對已逾籌設期限尚未完成開發之球場（含上訴人），函請球場所在地轄區政府查明球場狀況及球場業者說明球場現況暨開發進度，並於93年2月26日召開93年度已逾籌設期限尚未完成開發之球場設立許可審查會議，同意上訴人展延籌設許可，但上訴人應承諾依預估時程積極辦理後續事實，如逾時程未完成開發者，放棄球場設立許可，並請上訴人提具預期施工進度及預估開放時程，上訴人據於93年4月14日檢送開發預定時程表，具結承諾依該時程表內容確實辦理。被上訴人復於95年3月8日召開審查會議，以上訴人自93年起迄未有實際施作進度，請上訴人於95年4月30日前提出具體施工進度及合理說明，再據以審查是否同意展延。上訴人於95年4月25日、95年8月14日以其決定出售球場土地及籌設許可證，即將變更經營主體，新經營團隊主要人員出國尚未回國等由，函請展期3個月提報施作進度，未獲同意，始於95年9月13日函復被上訴人，以其開發許可及雜項執照預估於96年4月間獲得許可，於獲得許可後1年6個月完成施工，會館興建預計於98年2月底完成。被上訴人再於96年3月8日召開審查會議，以上訴人迄未能提出具體施工進度及合理說明，不同意展延系爭球場之設立許可，惟考量上訴人未出席會議，乃請上訴人於1個月內向被上訴人陳述意見或提出具體事由，逾期廢止系爭球場之設立許可，並以96年3月27日體委設字第0960006289號函通知上訴人上情，上訴人雖函請展延至98年2月底完工，但展延理由並未就開發計畫及工作時程提出具體且合理之說明，被上訴人乃以96年5月29日體委設字第0960010884號函（下稱原處分）知上訴人，以其所屬系爭高爾夫球場開發時程已逾高爾夫球場管理規則第7條第5項所定籌設期限，爰自是日起廢止原核准處分，該球場範圍內用地應回復原編定地目之使用及恢復造林。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人在原審起訴主張：上訴人於77年12月16日經教育部發給系爭球場設立許可證，惟原取有新竹縣政府核發之雜項執照，核准面積不敷18洞之需求，乃實際超挖開發面積75公頃，完工達80％，竟遭農委會82年4月15限令停工，教育部又命上訴人俟高爾夫球場管理規則修正發布後再行申請設立許可，致停工數年。嗣教育部86年3月21日（台）86體（3）字第86021096號函核准變更球場面積為71.8056公頃，然並未明示開發完成日期，致其信賴該函為無限期之設立許可。且目前系爭球場已完成開發80％，僅因新竹縣政府尚未核發許可及雜項執照，迄今有20％未完工，經多次向被上訴人陳報施工進度及計畫，請求延至98年2月底完成開發，未蒙獲准，竟遭原處分廢止教育部原核准處分，並命回復原狀，造成上訴人資金嚴重損失，不僅違反公平原則、信賴原則，且違反比例原則，應予撤銷云云，求為撤銷原處分及訴願決定之判決。
三、被上訴人在原審答辯則以：原75年7月28日修正公布之高爾夫球場管理規則之主管機關為教育部，以原核准處分核准系爭高爾夫球場籌設許可，上訴人依行為時高爾夫球場管理規則第5條向教育部出具保證書，保證於3年期限內完工，屆期未完工，經教育部於86年3月21日以台（86）體（三）字第86021096號函核准變更球場面積為71.8065公頃，雖未明確敘明該球場籌設完成之期限，然揆諸上開管理規則第5條及第7條各該有關期限及申請人應附保證書之規定，上訴人主張教育部前揭許可函為「無期限」之許可，自非的論。上訴人於77年申請設立高爾夫球場許可時，教育部即依當時之高爾夫管理規則課予限期完工義務，工程一再延期而未能完工，嗣被上訴人於86年7月16日成立並承接辦理球場籌設、開發使用之許可及撤銷等業務，審酌上訴人籌資不易，多次於法規許可之範圍內彈性處理，上訴人仍再三以可歸責於其本身之事由申請展期，迄20年仍未完工，明顯已逾工程必要期間。被上訴人廢止系爭球場設立許可，依相關規定合法裁量後所為，被上訴人依法行政，廢止許可，並無違法等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按教育部75年7月28日（75）台參字第32198號令修正發布高
爾夫球場管理規則第7條規定「高爾夫球場經許可設立後，有左列情形之一者，撤銷其許可。一、未於辦妥法人登記6個月內開工興建者。二、自辦妥法人登記後3年內未按照原設計建造完成者。但有正當理由經核准延期者，不在此限。…」嗣於83年6月6日修正第7條第4項及第5項規定，申請人於取得許可籌設函後，應即申請法人登記（政府機關除外），並依土地開發及建築管理等相關法令規定，向當地直轄市或縣（市）主管建築機關辦理球場開發事項。許可籌設期間以4年為原則，必要時得經教育部核准延長1年，未於籌設期間開發完成者，撤銷其許可。第11條規定「本規則修正施行前已獲許可設立尚未開放使用之高爾夫球場，應依左列規定辦理：一、…。二、已許可設立並已逾原核定建造完成期限，尚未申請開放使用之高爾夫球場，應於本規則修正施行之日起6個月內，依本規則修正施行後之規定程序提出申請開放使用或依第7條第5項規定申請延長完工，逾期未申請者，撤銷其設立許可。」87年3月11日修正該規則主管機關在中央為被上訴人，88年8月25日再次修正，對於高爾夫球場許可籌設期間，及必要時得核准延長1年之規定，則無變易。核諸上開管理規則，原乃教育部在職權範圍內為執行職務，未經法律之授權，而逕依職權制定頒佈之命令。依憲法第23條規定，人民之自由權利僅得以法律限制之，因此，干涉人民自由權利，乃至設定及加重人民義務之規定，固應尊重法律保留之憲法要求，以法律或法規命令定之，行政機關不得逕依職權制定職權命令。法律已授權制定法規命令之事項，亦不得以職權命令或行政釋示替代之。至於其他授與人民利益，或對人民法定權利之行使，或對人民法定義務之履行，僅為細節及程序上規定，不影響其實體之權利義務者，既然未抵觸干涉保留，至少在合理過渡期間內應可容忍。又依行政程序法第174條之1明定︰「本法（即行政程序法）施行前，行政機關依中央法規標準法第7條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後2年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定﹔逾期失效。」反面推論之，即承認行政程序法施行前職權命令存在之合法性，對於行政機關於行政程序法施行前依職權命令所為處分之效力，亦予肯定。本案原處分援引之前開高爾夫球場管理規則，依該規則第1條所宣示之規範目的及範圍以觀，所管制者為高爾夫球場之申請設立及管理，限制者為人民營業自由，原應有法律授權，主管機關逕以職權命令定之，誠為歷史產物，主管機關於法制未臻健全之時代，依此職權命令而為處分，核諸前揭說明，其效力仍值肯定。本案經上訴人申請，既已依上開規則給予於上訴人核准籌設系爭球場之附廢止保留授益處分，上訴人對此授益處分之附款亦不曾爭執，當不得就與其申請授益處分同一規範基礎之廢止保留再有何爭議。
㈡教育部於77年12月16日依上訴人申請，以當時高爾夫球場管
理規則為據，核准上訴人籌設系爭球場，上訴人亦依上開規則第5條出具保證書，保證3年內完工，否則，依同規則第7條規定，主管機關得撤銷其許可。以此以觀，當時主管機關教育部所核准籌設系爭球場之處分，顯然為附廢止保留之授益處分，亦即，上訴人於辦妥法人登記後3年內如未能完成系爭高爾夫球場開發，主管機關即得廢止該核准處分。當然，廢止保留之條款適用時，行政機關仍應以合義務之裁量為是否廢止之決定，並非可任意廢止，故而，上開規則第7點設有但書規定，有正當理由經核准延期者，行政機關不得廢止原核准處分。
㈢上訴人於辦妥法人登記後3年內未能完成系爭球場開發，主
管機關原得立即廢止該核准處分，惟基於行政裁量，並未行使之，嗣後79年、86年核准變更土地面積，雖擴張原核准處分之範圍，但原核准處分廢止保留之附款依然存在，此由被上訴人91年度、93年度迭次召開已逾籌設期限未完成開發之高爾夫球場設立許可審查會議，均命上訴人提據預期施工進度、預估開放時程及承諾書等件，以憑審查是否准予展期乙節，即可明鑑，苟核准開發處分已變更為無限期，何來「已逾籌設期限」之謂？上訴人多次提供資料求為展期，被上訴人12月25日體委設字第0910023522號函、93年3月10日體委設字第0000000000函亦各附91年度、93度上開會議送達上訴人，會議紀錄上均明示係針對已逾當時有效（即88年8月25日修正公布）之高爾夫球場管理規則第7條5項規定籌設期間之高爾夫球場為審查對象，會議結論則指明與會單位原則同意延展期間，但被上訴人應於1個月內提出預期施工進度及預估開放時程，並承諾依預估時程積極辦理後續事宜，如逾時程未完成開發者放棄球場設立許可等情甚詳，此有上開函文及會議紀錄影本在卷可憑，足徵被上訴人亦明知原核准處分之廢止保留條款依舊存在，本案中竟以被上訴人於86年核准變更土地面積時，並未明示籌設期限為由，自行認定已取得「無限期」籌設系爭高爾夫球場之權利，毫無實證或理論上依據，委無可採。
㈣查上訴人自77年許可籌設以來，迄被上訴人以96年以原處分
廢止原核准處分，將近20年，明顯已逾工程必要期間，期間，被上訴人迭次召開審查會議附條件准予上訴人延期，並發函命上訴人定期施工、提出具體施工時程表，然至被上訴人95年3月8日再度召開會議審查，上訴人並未依前所提出之具體施工時程表施作，甚至未取得新竹縣政府開發許可及雜項執照，經命上訴人提出具體施工進度及合理說明，以為是否同意展延之審核依據，上訴人既未能就何以未依前所提出之具體施工進度施工為合理說明，又未能提出具體施工進度，足徵系爭球場未能如期籌設完成，乃可歸責於上訴人，被上訴人以原核准處分廢止保留附款為據，廢止原核准處分，實已善盡合義務之裁量，並無不法。又上訴人申准取得球場設立許可，本應於所定期限內，以整體規劃分區開發為原則，依土地開發及建築管理相關法令規定，辦理球場開發事宜，於82年間僅獲許可開發面積21.7267公頃情形之下，擅自超挖周邊農地達75公頃，且採全面開挖整地，未分期分區施工，裸地未作水土保持處理，農委會乃以82年4月15日82農林字第0000000A號函命上訴人停工，限令於82年5月底完成加強水土保持防災措施，此有農委會上開函影本在卷為據，此項停工事由係緣於上訴人之違法行為，且距今已10餘年，上訴人未即依法改善並繼續完成球場開發事宜，或以農委會停工命令、或以國有財產局解除土地開發契約及原有核准證明書註記作廢、或以新竹縣政府未核發施工及雜項執照等等為口實，資為遲延開發之理由，實屬不當連結，以此指被上訴人廢止原核准處分有違公平原則、信賴原則，委無可採。且據新竹縣政府人員列席被上訴人96年3月8日審查會議時說明，上訴人近年來並未向該府申請任何開發，被上訴人為審查實情，經函請上訴人提具依法向新竹縣政府申辦開發許可及依相關規定辦理水土保持、環境保護等事項之書證以供參酌，上訴人僅檢附工程、設備費用憑證、基地範圍圖、土地適宜性分析圖、航測圖等及新竹縣政府93年通知現地勘查函，並無依土地開發及建築管理等相關法令規定申准發給開發許可及雜項執照等證明文件，此有卷附前揭審查會議紀錄及被上訴人96年9月14日體委設字第0960017650號函、上訴人96年9月3日訴願補充理由書附證等件影本為憑，是並無任何證據顯示系爭球場已依法開發完成達80%，更無從推斷如予停工，經濟資源之耗費若干。反之，系爭球場長期未能籌設完成，無異閒置大量土地資源，而原核准處分既有廢止保留附款，主管機關因上訴人請求一再延展期限，致懸宕未決，法律及經濟社會亦負擔相當無形風險成本，廢止原核准處分，予以停工回復原狀，難認有違比例原則。
㈤綜上，被上訴人以上訴人籌設系爭球場有原核准處分廢止保
留情事發生，以原處分廢止原核准處分，裁量行使合法且妥適，訴願決定予以維持，並無不當等情，因而為上訴人敗訴之判決。
五、上訴意旨略謂：㈠原判決援引未依法律授權之高爾夫球場管理規則第7條規定撤銷上訴人取得之高爾夫球場設立許可證，核與法律保留原則不符，而有判決不適用法規或適用法規不當之違法。㈡原判決僅將教育部77年12月16日台（77）體字第61360號許可案件（即原核准處分）予以撤銷，並未將教育部79年11月16日台（79）體字第56440號函及教育部86年3月21日台（86）體（3）字第86021096號函核准變更開發土地面積之籌設許可撤銷，則本件設立許可證仍應有效。㈢系爭球場未能依法完成開發之責，係因農委會82年4月15日限令停工、新竹縣政府未核發施工及雜項執照、開發資金發生短缺及前開教育部86年3月31日函未明示必須於何日完成開發等事由，實非上訴人所應負，上訴人當可請求展延完成開發期限，方符合公平原則。㈣系爭球場已開發完成80%，投入大量沙石，且山溝部份亦埋設大排水涵管並填平地形。如再投入比開發費用更鉅額之資金亦難予恢復原狀。且「高爾夫球場管理規則」並無未依限完成開發者，必須恢復原編地目之使用及恢復造林之規定，原判決命廢止核准處分，予以停工回復原狀，於法應屬無據。另已開發完成部分中有約32公頃，係依新竹縣政府之雜項執照開發，屬合法開挖，應無須回復原狀云云。
六、原判決經核並無不合，茲就上訴意旨，再論斷如下：㈠「高爾夫球場管理規則」乃是於民國70年由教育部本於國民
體育法主管機關職權而制訂公佈，作為輔導管理國內高爾夫球場設立之依據，在未完成制定高爾夫球場專法前，自仍有其存在之必要，原判決認被上訴人援引之高爾夫球場管理規則，依該規則第1條所宣示之規範目的及範圍以觀，所管制者為高爾夫球場之申請設立及管理，限制者為人民營業自由，原應有法律授權，主管機關逕以職權命令定之，誠為歷史產物，主管機關於法制未臻健全之時代，依此職權命令而為處分，其效力仍值肯定，經核並無不妥。且人民以其符合該規則所定籌設高爾夫球場條件，申請主管機關核發營業許可而開始營業，即係表示願受該規則之規範，殊不能於其違反該規則所定應遵守事項遭撤銷許可時，又主張不受撤銷許可之規範，否則即與「禁反言」及「誠信公平原則」之法理相違背。上訴意旨以原判決援引未依法律授權之高爾夫球場管理規則第7條規定撤銷上訴人取得之高爾夫球場設立許可證，核與法律保留原則不符，而有判決不適用法規或適用法規不當之違法云云，乃係其主觀見解，尚無可採。
㈡教育部於77年12月16日依上訴人申請，以當時高爾夫球場管
理規則為據，核准上訴人籌設系爭球場，上訴人亦依上開規則第5條出具保證書，保證3年內完工，否則依同規則第7條規定，主管機關得撤銷其許可。以此以觀，當時主管機關教育部所核准籌設系爭球場之處分，顯然為附廢止保留之授益處分，亦即上訴人於辦妥法人登記後3年內如未能完成系爭高爾夫球場開發，主管機關即得廢止該核准處分。惟主管機關基於行政裁量，並未行使之，嗣後分別於79年及86年核准變更土地面積，實係擴張原核准處分之範圍，原核准處分廢止保留之附款依然存在，則原核准處分既經廢止後，嗣後擴張範圍處分亦隨即失效。上訴人事後再主張被上訴人僅將77年之核准處分撤銷，不及於79年及86年之核准函；及保證書乃77年時之規定，其申請變更核准後，該保證書即行失效云云，自無可採。
㈢上訴人申准取得球場設立許可，本應於所定期限內，以整體
規劃分區開發為原則，依土地開發及建築管理相關法令規定，辦理球場開發事宜。原判決認上訴人自77年許可籌設以來，迄被上訴人以96年以原處分廢止原核准處分，將近20年，明顯已逾工程必要期間，期間，被上訴人迭次召開審查會議附條件准予上訴人延期，並發函命上訴人定期施工、提出具體施工時程表，然至被上訴人95年3月8日再度召開會議審查，上訴人並未依前所提出之具體施工時程表施作，甚至未取得新竹縣政府開發許可及雜項執照，經命上訴人提出具體施工進度及合理說明，以為是否同意展延之審核依據，上訴人既未能就何以未依前所提出之具體施工進度施工為合理說明，又未能提出具體施工進度，足徵系爭球場未能如期籌設完成，乃可歸責於上訴人，被上訴人以原核准處分廢止保留附款為據，廢止原核准處分，實已善盡合義務之裁量，並無不法等情，已經原判決依調查證據之辯論結果，詳述其得心證之理由及法律意見，並就上訴人所主張之論點何以不足採，分別予以指駁甚明，依上開所述，核屬有據，並無上訴人所稱適用法規不當或不適用法規之違法，亦無違反平等原則及信賴保護原則之可言。
㈣另上訴人亦自承其為經營系爭球場以投入大量砂石，且山溝
部分亦埋設大排水涵管並填平地形云云，足證系爭球場確有開挖整地、填挖土方並改變地形地貌之行為。因此，上訴人於經營系爭球場期間享有土地使用之利益，則原核准處分既經廢止，即應負擔社會義務，承擔適時排除土地危害之責任，而不應存在其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。是被上訴人以上訴人可歸責於其本身之事由，迄20年仍未完成系爭高爾夫球場之籌設，明顯已逾工程必要期間，而廢止原核准處分，併命上訴人應於該球場範圍內用地應回復原編定地目之使用及恢復造林，並無溢出高爾夫球場管理規則所定之立法目的。上訴人主張系爭球場已開發完成80%，投入大量沙石，且山溝部份亦埋設大排水涵管並填平地形。如再投入比開發費用更鉅額之資金亦難予恢復原狀。且「高爾夫球場管理規則」並無未依限完成開發者，必須恢復原編地目之使用及恢復造林之規定，原判決命廢止核准處分，予以停工回復原狀，於法應屬無據。另已開發完成部分中有約32公頃，係依新竹縣政府之雜項執照開發，屬合法開挖，應無須回復原狀云云，難謂有據。
㈤綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴
意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 26 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 林 茂 權法官 陳 金 圍法官 黃 合 文法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 8 月 27 日
書記官 邱 彰 德