最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第894號上 訴 人 甲○○
乙○○丙○○庚○○丁○○戊○○己○○辛○○壬○○子○○丑○○寅○○癸○○酉○○戌○○亥○○申○○卯○○辰○○巳○○午○○未○○共 同訴訟代理人 天○○ ○○
陳慧玲 律師劉彥玲 律師被 上訴 人 花蓮縣秀林鄉公所代 表 人 許淑銀訴訟代理人 陳清華 律師被 上訴 人 花蓮縣政府代 表 人 宇○○
參 加 人 亞洲水泥股份有限公司代 表 人 宙○○上列當事人間繼承登記事件，上訴人對於中華民國97年11月27日臺北高等行政法院97年度訴字第925號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之被繼承人田三多、陳德傳、白文進、田麗範等4人，依臺灣省山坡地保留地管理辦法，分別於民國57年、58年間就花蓮縣○○鄉○○段○○○○○號○○○鄉○○段778-0地號○○○鄉○○段8-0、8-1、279-0、279-1地號○○○鄉○○段○○○○○○號等土地(以下稱系爭土地)取得耕作權登記。
嗣被上訴人花蓮縣秀林鄉公所（下稱秀林鄉公所）於63年間與參加人亞洲水泥股份有限公司，就含上開土地在內之原住民保留地成立租賃契約，並將土地交付參加人使用至今。前開被繼承人分別於78、77、76、82年間死亡，上訴人甲○○等16人於94年1月申請耕作權之繼承登記，惟秀林鄉公所於法定期間內未作處分，乃提起訴願，經被上訴人花蓮縣政府（下稱花蓮縣政府）以95年8月18日95年訴字第009號訴願決定書，命秀林鄉公所應於接獲決定書後30日內，為准否之一定處分，惟秀林鄉公所認上訴人無繼續耕作之事實，而駁回上訴人之申請。上訴人不服，提起訴願，經花蓮縣政府訴願決定撤銷上開處分，命秀林鄉公所另為適法之處分。秀林鄉公所重行審查，以原耕作權人確實已領取補償費及同意拋棄在卷，又無耕作事實，認定耕作權不存在為由，駁回上訴人耕作權繼承登記之申請（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定撤銷原處分，並命由秀林鄉公所就上訴人等耕作權登記爭議提起訴訟，並不得再就上訴人等耕作權登記申請為准駁處分，上訴人遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張略以：本件訴願決定雖已撤銷違法之原處分，惟就上訴人依法申請繼承登記之部分，未獲滿足，自仍得依法提起課予義務訴訟。又本件原住民保留地耕作權繼承登記案件，究由何主管機關審查核准，為釐清相關法令適用之疑義，上訴人將秀林鄉公所與花蓮縣政府併列為共同被告，仍有必要。查花蓮縣政府於上訴人第2次訴願之訴願決定書理由中，即實體上認定上訴人就耕作權繼承登記之主張為有理由。惟秀林鄉公所無視上開訴願決定，再次作出之不予辦理繼承耕作權登記之原處分。是上訴人對原處分再次提起訴願（此為第3次訴願），惟本件訴願決定仍未就上訴人所聲明應為繼承耕作權登記之主張有所決定，程序上受有極大之不利益。秀林鄉公所不依訴願決定意旨就系爭土地辦理耕作權繼承登記之處分，係屬違法。是本件實有命秀林鄉公所應為上訴人聲明之特定內容行政處分之必要。上訴人等之被繼承人，就系爭之原住民保留地設定有耕作權，並經登記在案，被繼承人均已去世，該耕作權已由上訴人繼承，依法應核准上訴人等就系爭土地申請辦理繼承登記。縱有參加人對系爭土地無權占有之事實，被上訴人等亦應依行政自我拘束原則，准許本件繼承登記。查山坡地保育利用條例第37條所規定之內涵，耕作權存續期間屆滿，並非權利消滅，而係得取得更大之權利：「所有權」。申言之，該法所訂定期間之目的，係所有權權利取得之期間，非耕作權或地上權存續之期間。而實務上耕作權享有超過10年，再經過數年後始登記為所有權人者，亦所在多有。另依原住民保留地開發管理辦法第17條第2項規定，更說明依上開法律及辦法所定期間，縱使經過，仍得辦理所有權移轉登記予原耕作權人或地上權人。是本件訴願決定認耕作權存續期間已於67年間屆滿，實屬誤會。系爭耕作權係因參加人設廠，以致耕作權人無法繼續於原住民保留地繼續耕作，故不影響其等得因此取得土地所有權之權益。且上訴人之被繼承人均不知簽署之文件係拋棄耕作權，被上訴人及參加人應舉證證明上訴人之被繼承人確有拋棄耕作權之意思表示，有關本件耕作權拋棄之相關文件，亦應先確認其真偽等語，求為判決撤銷原處分及除原處分撤銷部分外之訴願決定，被上訴人並應准予上訴人就系爭土地之耕作權向地政事務所申請繼承登記。
三、被上訴人秀林鄉公所主張略謂：查本件訴願決定既將原處分撤銷，並非駁回上訴人所提之訴願，是上訴人對於本件訴願決定，提起拒絕申請之訴，於法不合。縱認上訴人提起拒絕申請之訴合法，惟本件訴願決定既已撤銷原處分，則依行政訴訟法第24條第2款之規定自應以最後撤銷或變更之機關（即花蓮縣政府）為被告，上訴人誤將秀林鄉公所併列為被告，當事人不適格，其訴顯無理由。縱認上訴人將秀林鄉公所併列為被告，當事人並無不適格，惟依原住民保留地開發管理辦法第6條第3、4項規定，針對上訴人等請求辦理耕作權繼承登記之事件，秀林鄉公所僅有審查之責，並無核定之權，即准許上訴人辦理耕作權繼承登記與否之核定機關應為花蓮縣政府，故上訴人請求秀林鄉公所准許其辦理繼承登記，於法不合。又上訴人之被繼承人已於62、63年間拋棄系爭土地之耕作權，並將土地交付參加人作為設廠之用，已無自任耕作之事實，故耕作權既不存在，則無辦理繼承之理等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、被上訴人花蓮縣政府主張略謂：本件登記因涉及耕作權存否之私權爭執，行政機關並無認定之權限，自應經訴訟確定後始得為准駁之處分等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按行政訴訟法第24條規定，於課予義務訴訟，若訴願決定撤銷原處分之一部，然訴願人對未撤銷變更部分或訴願機關逕為變更之決定部分，如仍有不服，則解釋上仍應以原處分機關為被告機關，始為適格。本件訴願決定花蓮縣政府撤銷秀林鄉公所原否准登記之處分，形式上固對上訴人有利，然花蓮縣政府就上訴人請求作成准予繼承登記部分之請求，並未認可，而係命原處分機關秀林鄉公所就系爭耕作權登記爭議提起訴訟並不得再為准駁之決定，故訴願決定顯仍不利於上訴人，依前開說明，仍應以原處分機關秀林鄉公所為被告，始為適法。上訴人列花蓮縣政府為被告部分核屬贅列，應屬當事人不適格，應予駁回。（二）按山坡地保育利用條例第37條、民法第1148條第1項、第759條、原住民保留地開發管理辦法第15條第1項規定，可知原住民保留地之耕作權，與其他不動產物權相同，得為繼承之標的，且因繼承而取得不動產物權，不待登記即可取得物權，此與依法律行為而取得不動產物權者，非經登記不生效力，並不相同。又依土地法第37條授權訂立之土地登記規則屬土地登記之一般性規定，原住民保留地之耕作權，為山坡地保育利用條例所創設之關於土地之他項權利，故除山坡地保育利用條例或其授權訂立之「原住民保留地開發管理辦法」（下稱管理辦法）或其他相關法律，就耕作權相關登記設有特別規定應優先適用外，則仍應依土地法第37條、土地登記規則第3條第1項之規定處理。查原住民保留地開發管理辦法第15條第1項中就耕作權之繼承，僅明定得由得為繼承之原住民繼承，並無有關登記程序之規定，同辦法中之其餘條文，亦無有關耕作權繼承之實體或程序規定。秀林鄉公所雖主張耕作權之繼承審查依據，係依前開管理辦法第6條之程序，惟該條所列原住民保留地土地權利審查委員會（下稱土審會）掌理之事項，並無耕作權繼承登記，故秀林鄉公所本應依上訴人申請之內容，確認有無權責並依法辦理，而不得逕為反於上訴人申請意旨之處理。再查，本件係耕作權繼承登記之申請，而依繼承之規定，繼承人自繼承時起，即當然承受被繼承人財產上之一切權利義務，與原住民保留地開發管理辦法第6條第1項第2款性質不同，被上訴人主張本件耕作權繼承登記，應適用原住民保留地開發管理辦法第6條之程序審查核定，於法尚嫌無據。又按原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業要點第11條，係規範他項權利之相關登記，並非規範繼承登記，於文義上得否解釋包含繼承登記，而直接予以援用，已非無疑。且土地登記規則將他項權利登記、其他登記與繼承登記分列，可知雖同為登記事項，然因性質不同，處理方式及程序仍有差異。依土地登記規則第26條之規定，除該規則另有規定外，土地登記應由權利人及義務人會同申請之。而同規則第27條則規定因繼承取得土地權利之繼承登記，由權利人或登記名義人單獨申請之，故土地權利之繼承登記，既得由權利人單獨申請，即無所謂之義務人可言。綜上所述，上訴人即應依土地法第37條第3款、土地登記規則第3條第1項規定，向本件原住民保留地所在地之地政機關或登記機關提出繼承登記之申請。故本件秀林鄉公所及花蓮縣政府，依法就耕作權繼承登記之申請，並無處理權限，秀林鄉公所所為否准之處分，及花蓮縣政府之訴願決定，於法俱有未合，然上訴人就本件繼承登記之申請，誤向無處理權限之秀林鄉公所提出，致無法達成申請之目的，顯欠缺訴之利益，則本件上訴人起訴應認欠缺權利保護必要。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、本院查：按山坡地保育利用條例第37條規定：「山坡地範圍內山地保留地，輔導原住民開發並取得耕作權、地上權或承租權。其耕作權、地上權繼續經營滿5年者，無償取得土地所有權，除政府指定之特定用途外，如有移轉，以原住民為限；其開發管理辦法，由行政院定之。」而基於山坡地保育利用條例第37條授權訂立之「原住民保留地開發管理辦法」，就耕作權之審查、核定、登記及塗銷登記等事項，設有規定。次按「原住民取得原住民保留地之耕作權、地上權、承租權或無償使用權，除繼承或贈與於得為繼承之原住民、原受配戶內之原住民或三親等內之原住民外，不得轉讓或出租。」原住民保留地開發管理辦法第15條第1項亦有明文。故可知原住民保留地之耕作權，與其他不動產物權相同，得為繼承之標的。再依土地法第37條之規定，土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。而中央地政機關內政部亦依此授權發布「土地登記規則」，故土地登記規則應屬土地登記之一般性規定，法律如無特別規定，於各種土地登記之申請，均有適用。又「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。但該直轄市、縣（市）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之。」「下列土地權利之取得、設定、移轉、喪失或變更，應辦理登記：七、耕作權。」「下列登記由權利人或登記名義人單獨申請之：三、因繼承取得土地權利之登記。」土地登記規則第3條第1項、第4條第1項、第27條第3款亦分別定有明文。可知土地耕作權設定登記、繼承登記之登記機關為直轄市、縣（市）地政機關或其在轄區內另設或分設之登記機關，即地政事務所。本件原住民保留地之耕作權，為山坡地保育利用條例所創設之關於土地之他項權利，故除山坡地保育利用條例或其授權訂立之管理辦法或其他相關法律，就耕作權相關登記設有特別規定應優先適用外，則仍應依土地法第37條、土地登記規則第3條第1項、第27條第3款之規定處理。經查：㈠、本件訴願決定花蓮縣政府撤銷秀林鄉公所原否准登記之處分，然就上訴人請求作成准予繼承登記部分之請求，並未認可，而係命原處分機關秀林鄉公所就系爭耕作權登記爭議提起訴訟並不得再為准駁之決定，故訴願決定顯仍不利於上訴人，仍應以原處分機關秀林鄉公所為被告，始為適法。上訴人列花蓮縣政府為被告，應屬當事人不適格。㈡、再依山坡地保育利用條例第37條及依該條授權訂立之管理辦法，就耕作權繼承登記並無特別之程序規定，故依前開說明，上訴人即應依土地法第37條、土地登記規則第3條第1項規定，向本件原住民保留地所在地之地政機關或登記機關提出繼承登記之申請，並由該機關審查是否具備土地登記規則第119條第1項所列之各項文件，就上訴人是否屬「原住民保留地開發管理辦法」第15條之「得為繼承之原住民」，登記機關應得依該條第1項第6款之規定審查。故本件被上訴人秀林鄉公所及花蓮縣政府，依法就耕作權繼承登記之申請，並無處理權限，上訴人就本件繼承登記之申請，誤向無處理權限之被上訴人秀林鄉公所提出，致無法達成申請之目的，顯欠缺訴之利益，應認欠缺權利保護必要。㈢、綜上，原判決就上訴人請求撤銷原處分及訴願機關除「原處分撤銷」以外之訴願決定，並命被上訴人作成准予申請耕作權繼承登記之處分，均無理由，而駁回上訴人之訴，自無違誤。再查行政院原住民族委員會為辦理原住民保留地各種用地之申請案件及授權，並簡化作業程序，所訂「原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業要點」第11條固規定「原住民保留地他項權利之移轉、塗銷、交換、內容變更登記、更名登記（如自然人、法人、管理機關、管理人、夫妻聯合財產之更名）、住址變更登記、更正登記等之申請案件，由鄉（鎮、市、區）公所審查，並委任為申請義務人，在申請義務人欄內加蓋鄉（鎮、市、區）公所印信後轉送地政事務所辦理。」，惟該條係規範他項權利之相關登記，並非規範繼承登記，此觀諸土地登記規則各章規定，將他項權利登記、其他登記（如更名登記、住址變更登記等）與繼承登記分列自明，可知繼承登記自不在該要點第11條規範之範疇內，而更名登記乃係指土地權利登記，權利人之姓名或名稱有變更，而向該管地政事務所申辦更名所為之登記，自與繼承登記無關，上訴意旨認本件耕作權因繼承，權利人已經變更，應屬更名登記，自得適用該要點第11條，而由被上訴人花蓮縣秀林鄉公所受理審核，自無足採。再依該要點固規定設定耕作權登記之申請案件，應由鄉公所核定，惟並不及於繼承登記，亦如前述，從而上訴人主張應依土地登記規則之特別法即該要點規定審核，即有誤會。另原判決就上訴人誤列被上訴人花蓮縣政府為被告，屬當事人不適格，並旁論及本件被上訴人等均無就上訴人請求耕作權登記申請有受理權限，其理由並無矛盾。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 9 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 吳 慧 娟法官 劉 介 中法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 9 月 9 日
書記官 黃 淑 櫻