最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第911號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 銓敘部代 表 人 丙○○上列當事人間退休事件，上訴人對於中華民國97年11月12日臺北高等行政法院97年度訴字第1073號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人原係行政院國軍退除役官兵輔導委員會屏東榮譽國民之家（以下簡稱屏東榮家）辦事員，經被上訴人於民國96年10月18日以部退二字第0962744000號函（下稱原處分），核定上訴人自96年7月16日屆齡命令退休生效，並於該函說明三備註㈤記載略以：依行政院人事行政局96年9月21日局企字第0960063619號函載以，上訴人自53年3月至76年6月止，曾任屏東榮家工友職務，並於工友退職時，依事務管理規則規定請領退職金；前開退職金無須繳回。是以，上訴人本次退休所具84年7月1日退撫新制施行前、後年資計20年1個月，併計業已領取退職金之工友年資23年4個月，本次退休年資扣除已領退職金之工友年資，僅得再予採計11年5個月。因上訴人未檢送年資採計取捨切結書，被上訴人依公務人員退休法第16條之1第1項及同法施行細則第13條規定，逕以對上訴人較為有利之選擇方式，核定其退撫新制施行前、後退休年資分別為6年及5年5個月。上訴人不服，提起復審，經復審決定駁回，遂提起本件行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：被上訴人依公務人員退休法施行細則第13條規定，將上訴人本次退休年資扣除已領退職金之工友年資，僅採計11年5個月，惟依公務人員退休法第16條之1第1項之退休最高年資採計上限，係對於以公務員身分退休者始有適用，前開施行細則擴及依事務管理規則退職之工友，已逾越母法授權範圍，亦違反依法行政之原則。且被上訴人既認工友年資不得與公務員年資併計，退休時復要求併計，有失公平，亦違反信賴保護原則。況依事務管理規則僱用之工友，其與服務機關間係屬私法關係，其所領取之退職金應屬勞動基準法退休金之性質，故上訴人以工友職轉任公務員，應認係初任公務員，而上訴人之公務員年資，顯未逾退休最高年資之上限，應全數採計，且上訴人前所領取之退職金，已由服務機關收回等語，為此，請求撤銷原處分及復審決定，並命被上訴人應按退休年資20年1個月及委派5職等本薪5級370薪點核算退休金，並按月給付月退休金。
三、被上訴人則以：公務人員退休法第16條之1係退休年資採計上限之規定，而同法施行細則第13條係考量公務人員退休給與制度之整體衡平，前開法律有關年資採計上限之意旨，為避免年資重複採計，致重複支領由國庫支給之退休年資而定，故並無逾越法律授權及違背法律保留原則。且上訴人前任工友職，適用事務管理規則，有關退職制度，亦多比照公務人員退休規定之內容，故被上訴人以年資採計上限之適用，並無違信賴保護原則。另上訴人雖繳回前領之退職金，然於法並無依據，上訴人以此為由主張不適用公務人員退休法年資採計上限規定，於法尚有未合等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠公務人員退休法施行細則第13條，對於再任人員再任前後年資應合併受最高採計上限之規範，乃係本於公務人員退休給與制度之整體性及衡平性，並落實公務人員退休法第6條及第16條之1第1項有關「年資採計上限」之旨意，故並無逾越法律授權訂定之範圍，符合司法院釋字第480號解釋理由書意旨，自可適用。又行政機關僱用之工友，依事務管理規則退職，係屬給付行政事項，且本件上訴人曾任工友職退職日期係76年7月1日，當時適用之72年4月29日發布施行之事務管理規則第367條規定，有關工友請領退職金之權利、時效，係比照公務人員退休法及有關規定辦理，雖退休與退職依據之法源、適用對象，及退休給與方式，尚有不同，惟退休金、退職金均係由公庫支應，二者本質上並無差異，而參酌68年1月24日修正公布之公務人員退休法第6條第2項，即有退休年資基數上限之規定，基於相同性質，相同處理，並落實退休年資採計上限之政策目的，故前開施行細則就適用範圍，類推適用於已領退職、退伍給與者，尚難謂逾越法律授權範圍，或有違反法律保留原則可言。㈡另公務人員退休法第13條乃係規範已領取退休金之再任公務員不必繳回已領退休金，然其重行退休時，再任前之年資不計入退休年資之規定，並無排除公務人員退休年資採計上限之意，故公務人員退休法第13條與施行細則第13條之規範目的不同，自不得混為一談。是工友退職前之年資不計入轉任公務人員後之年資，係比照前開退休法第13條之規定，對於公務員退休再任者，亦一體適用，並非專予工友退職者之特殊不利益規定，是以公務人員退休再任，並二次退休者，既受退休年資採計上限之限制，則施行細則第13條適用範圍，及於比照公務人員退休之工友退職後轉任公務人員者，尚難認有違平等原則，故上訴人主張工友轉任公務人員，其前任工友年資並不得計入其公務員年資，何以退休時為不同處理一節，應非可採。㈢復查68年1月24日修正公布之公務人員退休法第6條第2項，及68年6月4日修正發布之施行細則第12條，均已有退休年資基數上限及重行退休之年資採計上限規定，而有關工友請領退職金之權利、時效，亦均係比照公務人員退休法及有關規定辦理，故上訴人76年間退職時之公務人員退休法制與政策原則，與現行法實無變更，實難認上訴人有何信賴之基礎。且公務人員退休年資採計，事涉公務人員退休法制及整體公務人員權益之平衡，自屬重大公益事項，縱使當時確有類似案例於重行退休時退職年資未併予採計，亦僅為少數未確實依法執行之案例，難認已構成信賴基礎，且其信賴應予保護。另上訴人雖主張服務機關已收回退職金乙節，經核收回退職金依法並無所據，亦未能變更上訴人曾依法退職之事實，故上訴人主張以此不採計原工友年資，亦難憑採。從而，上訴人請求撤銷復審決定及原處分，並命被上訴人應按退休年資20年1個月及委派5職等本薪5級370薪點，核算上訴人月退休金，為無理由等語，因而駁回上訴人之訴。
五、本院按：
㈠、相關法令依據：⒈行為時公務人員退休法第6條第1項、第2項規定：「（第1項
）退休金之給與如左：一、任職5年以上未滿15年者，給與一次退休金。二、任職15年以上者，由退休人員就左列退休給與，擇一支領之：㈠一次退休金。㈡月退休金。（第2項）月退休金……。一次退休金，……每任職1年給與一個半基數，最高35年給與53個基數……。月退休金，……每任職1年，照基數2％，最高35年，給與70％為限……。」。
⒉行為時公務人員退休法第16條之1第1項規定：「公務人員在
本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」。
⒊政務人員退職撫卹條例施行細則第8條第3項規定：「前項人
員具有中華民國92年12月31日前軍、公、教人員年資者，於退職或在職死亡時，得申請發還本條例施行後之公、自提儲金本息，其如有未領取公提儲金本息之政務人員年資，由政務人員或遺族依最有利之方式取捨，並補繳退撫基金後，始得併計軍、公、教人員退休(伍)、撫卹年資。」。
⒋公務人員退休法施行細則第12條第2項規定：「公務人員在
本法修正施行後，曾任政務人員、公立學校教育人員或軍職人員之年資，應於轉任公務人員時，將其原繳未曾領取之基金費用之本息移撥退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。」。
㈡、復按公務人員退休法施行細則第13條規定：「（第1項）已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。（第2項）前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6條及第16條之1第1項所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」此一規定是否有違法律保留原則，司法院雖於98年4月10日作成第658號解釋，認為該規定欠缺法律具體明確授權；且其規定內容，並非僅係執行公務人員退休法之細節性及技術性事項，而係就再任公務人員退休年資採計及其採計上限等屬法律保留之事項為規定，進而對再任公務人員之退休金請求權增加法律所無之限制，故認與憲法第23條法律保留原則有違。然查，上開解釋並未同時宣告上開施行細則第13條第2項無效或立即失效，而係宣告「相關機關至遲應於本解釋公布之日起2年內，依本解釋意旨，檢討修正公務人員退休法及相關法規，訂定適當之規範。屆期未完成修法者，上開施行細則第13條第2項失其效力」，則就本件而言，本院自應依司法院上開釋字第658號解釋之意旨，不得逕排除該規定之適用，亦不得因此認原判決有適用法規不當之情事，上訴意旨就此部分之指摘，仍不能採。
㈢、又上訴人雖主張公務人員退休法有關退休最高年資採計上限之限制僅適用於「再任公務人員重行退休」情形，而不及於依事務管理規則退職轉任之公務人員之情形，且上訴人應受信賴保護云云。然查，上開年資採計之限制亦應一體適用於依事務管理規則退職之情形，主要在於該等曾任工友（含技工或導工）人員，與其他公職人員相同，均係由政府機關僱用並編列預算支給待遇，其於退職時，亦與其他公職人員領有退休金或退伍金等相同，領有退職費，此均係國家對於曾受政府機關僱用或任用人員實現照顧義務之具體展現；該等曾任工友（含技工或導工）人員轉任公務人員後，亦與其他公職人員轉任公務人員相同，續由政府機關任用並編列預算支給待遇，則其於退休時，自亦應與其他公職人員轉任公務人員重行退休者相同，受有相同年資採計之限制；至上訴人何以並無信賴保護之可言，已據原判決敘明其理由，核其理由尚稱允當，尚無上訴人所指適用法規不當之違背法令情形。
㈣、另上訴人主張公（政）務人員退休法令均有補繳公務人員退休撫卹基金併計退休年資之規定，如公務人員退休法施行細則第12條第2項、政務人員退職撫卹條例施行細則第8條第3項，上訴人自得類推適用同意繳回工友任職期間之退職金，併計公務人員退休年資一節云云。惟查公務人員退休法第13條於68年1月24日修正為：「依本法退休者，如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」迄今並未修正。依其規定，於公務人員依法退休後再任公務人員之情形，係採取分段方式計算任職年資，於重行退休計算退休年資時，退休前之任職年資不予計算在內。84年7月1日公務人員退休法修正後，修正前曾任政務、軍職、公營事業及公立學校教育人員，於轉任公務人員時，將其原繳未曾領取之基金費用之本息移撥退撫基金帳戶者，始得將其原任職政務、軍職、公營事業及公立學校教育人員併計公務人員退休年資，公務人員退休法施行細則第12條雖訂有明文，然上開規定之適用對象係指尚未退休之政務、軍職等人員於轉任公務員時，退休年資得以併計之條件，與上訴人之情形，屬適用事務管理規則且已辦理退職而領取退職金之人員，並不相同。又為國家服勤務之各類型人員，依其屬性之不同，國家定有不同之法規，分別為不同程度之退休生活照顧，為國家之義務。工友之退職本有其專屬適用法規，行為時（上訴人自工友退職時）「事務管理規則」第366條規定：「工友辦理退職後擔任職員或再受僱為工友者，所領退職金，無須繳回」，規定已至為明確，與前引公務人員退休法第13條規定再任公務員係採分段退休之原則相同，尚無法主張繳回工友退職金，或類推適用政務人員退職撫恤條例施行細則第8條規定，補繳退撫基金，以增加其公務人員退休採計年資之權利。又上訴人於96年7月16日以公務員身分屆齡命令退休，其退休事項之核定權限機關為銓敘部，並非其服務機關或原任職工友之僱用機關，上訴人之服務機關屏東榮家收回上訴人72年時之工友退職金，並不影響被上訴人依法核定上訴人之公務人員退休事件之權限，僅係屏東榮家嗣後應否或如何發還上訴人之退職金問題而已，是上訴人指摘屏東榮家業已收回上訴人72年之退職金，被上訴人應以此事實為基礎作成如上訴人聲明之處分云云，亦非可採。
㈤、又司法院釋字第455號解釋意旨謂：「國家對於公務員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務。軍人為公務員之一種，自有依法領取退伍金、退休俸之權利，或得依法以其軍中服役年資與任公務員之年資合併計算為其退休年資；其中對於軍中服役年資之採計並不因志願役或義務役及任公務員之前、後服役而有所區別。」，故認為「行政院人事行政局63年5月11日（63）局肆字第09646號函釋，關於『留職停薪之入伍人員，於退伍復職後，依規定須補辦考績，並承認其年資』，致服義務役軍人僅得於任公務員後服役者始得併計公務員退休年資，與上開意旨不符。此項年資之採計對擔任公務員者之權利有重大影響，應予維護」等語。銓敘部90年退3字第2081473號函乃是針對上開解釋公布後，服義務役軍人年資如何適用該號解釋，併計為公務員退休年資所為函示，與上訴人之情形亦不相同，自無法比附援引。
㈥、上訴人其餘之指摘，業經原判決論述不採之理由，均無不合。是被上訴人核定之上訴人退休處分並無違法，原判決予以維持，並無不合。上訴人以一己之見解，主張應准其按退休年資20年1個月及委派5職等本薪5級370薪點核算退休金，並按月給付月退休金，尚無請求權依據，應予駁回。
㈦、綜上所述，原判決駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 9 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 廖 宏 明
法官 鄭 小 康法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 9 月 9 日
書記官 阮 思 瑩