最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第926號上 訴 人 甲○○
乙○○被 上訴 人 丙○○○○代 表 人 丁○○上列當事人間市地重劃事件，上訴人對於中華民國98年1月22日臺中高等行政法院97年度訴字第409號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人核定市地重劃工程有變更都市計畫之必要，乃於民國94年2月17日以府地劃字第0940040408號函請都市計畫擬定機關臺中縣豐原市公所，准依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理「變更豐原都市○○○○路兩側（原綠19用地）細部計畫（配合市地重劃個案變更）案」事宜，並經被上訴人依法辦理公告公開展覽，於公開展覽期間內，有上訴人等315人提出2點陳情意見，由被上訴人提經臺中縣及豐原市都市計畫委員會聯席會議審議修正通過上開變更都市計畫案，被上訴人乃據以96年4月11日府建城字第09600871422號函公告發布實施該變更都市計畫案。上訴人乙○○不服該公告，提起行政爭訟，業經原審法院以97年度訴字第112號、本院99年度判字第450號判決駁回確定在案。被上訴人續依市地重劃實施辦法第9條規定辦理重劃作業，於徵得區內私有土地所有權人及其土地面積過半之同意，擬具重劃計畫書、圖草案，經內政部核定後公告重劃計畫書、圖，並以97年3月5日府地劃字第09700605013號函通知土地所有權人。
上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張略以：依中央法規標準法第16條規定，本件應優先適用平均地權條例第60條第1項有關市地重劃案之公園限定為「鄰里公園」之特別規定，至為明確。平均地權條例第60條第1項之「鄰里公園」即是都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條第2項之「閭鄰公園」，本案違反都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條第2項有關閭鄰公園最小面積須為0.5公頃之但書規定，損害上訴人及重劃區內土地所有權人之合法權益。平均地權條例第60條第1項並未授權被上訴人得將分別列舉之十項公共設施用地合併其中數項從而創設出新的公共設施用地（例如「公園兼兒童遊樂場」），並得將其列為市地重劃共同負擔，正如該法條並未授權被上訴人得創設出「公園兼道路」或「公園兼溝渠」用地並得將其列為市地重劃共同負擔一般。被上訴人並無法律之授權，卻以違法創設之「公園兼兒童遊樂場」公共設施用地列為市地重劃共同負擔從而剝奪損害重劃區內之土地所有權人（包括上訴人）之合法權益，實已違反行政程序法第150條第2項、第158條第1項第2款（法規命令無法律授權而剝奪限制人民自由、權利者無效）及憲法第15條保障人民財產權之立法意旨。另本件被上訴人自始至終所公告者乃為重劃計畫書「草案」，而非法律規定之「核定版」重劃計畫書，是該公告自始無效。被上訴人遲至97年3月21日始依行政程序法第101條規定所為之行政處分之更正，並不能排除或取代規範本案之特別法即平均地權條例第56條第2項「核定公告滿30日」之明文規定，本院95年度判字第454號判決引申出之結論「不以通知土地所有權人為生效要件」，完全抹煞平均地權條例第56條第3項及第4項規定對重劃區土地所有權人之私有土地建物財產權之保障，已違反平均地權條例第56條整體之立法意旨及立法精神，對重劃區私有土地所有權人之維護私有土地建物財產權、反對重劃之法定權益造成重大剝奪傷害，顯然與憲法第15條保障人民財產權之規定及司法院釋字第469號解釋之精神背道而馳等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：被上訴人以96年4月11日府建城字第09600871422號函公告發布實施該變更都市計畫案，完成細部計畫程序後，再按細部計畫內容據以重劃方式辦理開發，以符合市地重劃實施辦法第9條規定。依行政程序法第110條規定該發布細部計畫未經撤銷或廢止前，其效力繼續存在，被上訴人依該實施內容據以辦理重劃開發，洵屬合法。又依平均地權條例第60條第1項規定及原審法院97年度訴字第112號判決，足見都市計畫之細部計畫中之公園包括閭鄰公園及社區公園在內，亦即於辦理都市計畫之細部計畫，其以市地重劃之方式辦理時，鄰里公園乃包括閭鄰公園及社區公園在內，均應列入參加重劃土地所有權人應共同負擔之公共設施用地之範圍。又依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第25條規定，公共設施用地經通盤檢討應增加而確無適當土地可供劃設者，應考量在該地區其他公共設施用地多目標規劃設置。且不論是公園或兒童遊樂場用地均為平均地權條例第60條所規定之共同負擔項目，並無違法。被上訴人97年3月5日府地劃字第09700605011號公告本件重劃計畫書、圖，其重劃計畫書封面誤繕「草案」二字，業經被上訴人依行政程序法第101條規定以97年3月21日府地劃字第0970078313號函更正，並通知權利關係人。該函僅就重劃計畫書封面所載計畫書名稱予以更正，並未涉及公告重劃計畫書實質內容之變更，對於土地所有權人權益顯無影響，且上訴人等亦於公告期間內收執被上訴人前開更正函，本件公告瑕疵既經補正，自屬適法。另參照本院95年度判字第454號判決理由，重劃計畫書公告之目的在於廣徵土地所有權人有無異議，以作為重劃計畫書、圖修正與否之依據，縱未通知亦不影響其效力。況本件重劃計畫書、圖公告及相關更正函均依規定已送達上訴人等住所，且上訴人等均準時出席被上訴人於97年3月14日召開之土地所有權人座談會，且於公告期間內向被上訴人提出異議，已達到公告之目的等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條第2項關於閭鄰公園，雖規定最小面積0.5公頃，惟其母法都市計畫法第45條規定，其占用土地面積不得少於全部計畫百分之十，則多於該標準固為法之所許，但如占用土地總面積不少於全部計畫面積百分之十，即難指為不合法。本件公園兼兒童遊樂場面積為0.2154公頃，綠地為0.1169公頃，合計為0.3323公頃，固不合都市計畫定期通盤檢討實施辦法0.5公頃之規定，但占全部計畫總面積2.3650公頃已達百分之十四，已逾全部計畫面積百分之十，而合於都市計畫法第45條之規定。按平均地權條例第60條第1項固未明文規定得各項合併編列，但亦未禁止其性質相近者合併編列，本件將同為遊憩設施之公園與兒童遊樂場合併為公園兼兒童遊樂場，自無不合。查依本件市地重劃計畫書第參點及第貳點記載，足見本件市地重劃案係依都市計畫法第26條第1項規定，通盤檢討，將原留作公共設施用地之綠地變更為住宅區，附帶條件應以市地重劃方式辦理整體開發，取得公共設施，促進地方發展。故其市地重劃自應適用都市計畫法及其相關規定。都市計畫法定期通盤檢討實施辦法第16條雖將公園區分為閭鄰公園及社區公園，但依都市計畫法第15條第1項第8款、第22條第1項第6款之規定，依都市計畫法應僅有主要計畫下之大型公園及細部計劃下地區性之公園，而無閭鄰公園及社區公園之分。且平均地權條例雖有鄰里公園、社區公園之規定，惟並無定義何謂鄰里公園及社區公園，參諸都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條規定，顯無社區公園面積一定大於閭鄰公園之面積之規定，參以本件市地重劃書第壹拾壹點所載，且本重劃區僅涉一里，足見一般用語，社區之範圍亦常小於里，與閭鄰尚屬相當。查都市計畫通盤檢討實施辦法第16條規定，社區公園及閭鄰公園，最小面積或為0.5公頃或小於該面積，固顯均非依都市計畫法第15條第1項第8款規定所擬定主要計畫之大型公園，而均為同法第22條第1項第6款所規定之地區性之公園（公共設施）。故該重劃區內之土地所有權人，既均同享重劃之利益，均宜按其受益比例負擔該公共設施（大型公園則不必負擔），始為法理之平，此即原審法院97年度訴字第112號判決所採之原因，而閭鄰公園不得小於0.5公頃之規定，違背母法之規定，閭鄰公園再0.5公頃以下部分，亦應同社區公園之標準，前述判決之真意乃指其檢討標準實與社區公園相同之謂。惟不論該判決之論述，本件重劃之公園兼兒童樂園，被上訴人確稱之為閭鄰公園，且依系爭市地重劃區所有權人座談會出席簽到簿，顯見本件重劃僅涉豐原市西勢里一里（本件重劃區總面積僅2.3650公頃，面積甚小），亦見其為按閭鄰單位設置之閭鄰里公園，應為無疑。被上訴人稱系屬鄰里公園，應為可採，應納入區內土地所有權人按受益比例共同負擔，亦無不合。又按本件被上訴人依平均地權條例第58條第2項，將市地重劃計畫書、圖報經內政部核定後公告，嗣因發現該書、圖封面誤繕贅加「草案」2字，依行政程序法第101條規定更正通知各土地所有權人，且依本院95年度判字第454號判決意旨，平均地權條例第56條第2項不以通知土地所有權人為生效要件，市地重劃實施辦法第16條第1項規定重劃計畫書經核定後應通知土地所有權人，在於便利土地所有權人提出反對，縱未通知，亦不影響其公告之效力，則上訴人爭執該公告不生效力，自非可取。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：按行為時平均地權條例第60條（該條嗣後並未修正）第1項規定：「依本條例規定實施市地重劃時○○○區0000000道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。」又「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地。一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。…」「公園、體育場所、廣場及兒童遊樂場，應依計畫人口密度及自然環境，作有系統之布置，除具有特殊情形外，其占用土地總面積不得少於全部計畫面積百分之十。」都市計畫法第42條第1項第1款、第45條分別定有明文。再依據都市計畫法第26條第2項授權制定之「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第16條規定「一、兒童遊樂場：以每千人0.08公頃為準，每處最小面積0.1公頃。二、公園：包括閭鄰公園及社區公園。閭鄰公園按閭鄰單位設置，社區公園每一計畫處所最少設置1處。其面積依下列計畫人口規模檢討之。但閭鄰公園每一計畫處所最小面積不得小於0.5公頃；社區公園在10萬人口以上之計畫處所最小面積不得小於4公頃，人口在1萬人以下，且其外圍為空曠之山林或農地得免設置：㈠5萬人口以下者，以每千人0.15公頃為準。．．．。」。經查本件公園兼兒童遊樂場面積為0.2154公頃，綠地為0.1169公頃，合計為0.3323公頃，固不合都市計畫定期通盤檢討實施辦法對閭鄰公園不應小於0.5公頃之規定，但占全部計畫總面積2.3650公頃已達百分之十四，已逾全部計畫面積百分之十，而合於都市計畫法第45條之規定，自無不合；況亦符合上開兒童遊樂場最小面積0.1公頃及依照本細部計畫人口475人計算所需社區公園用地面積（0.475千人×0.15公頃/千人）0.07125公頃合計最小面積之限制(參卷附與本案相同由上訴人乙○○與被上訴人間就同一系爭公園兼兒童遊樂埸爭執不符最小面積之限制之本院99年度判字第450號判決)。而本件公園兼兒童遊樂場面積既符規定，已如上述。至本件公園究係都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條第2項閭鄰公園亦或社區公園，因其設置面積已符都市計畫法第45條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條之規定，爰自無庸再予審酌為上開辦法內所稱之何種公園，即便原判決稱本件公園係閭鄰公園而與原審97年度訴字第112號判決認定係社區公園相異；另原判決復另謂都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條第2項閭鄰公園規定其最小面積不得小於0.5公頃，牴觸都市計畫法第45條云云，因均與該公園設置合法性無涉，本院認無庸再予審酌而贅論。另平均地權條例第60條第1項規定實施市地重劃時○○○區0000000道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地。並未明文規定得各項合併編列，但亦未禁止其性質相近者合併編列。而依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第25條規定，公共設施用地經通盤檢討應增加而確無適當土地可供劃設者，應考量在該地區其他公共設施用地多目標規劃設置。從而將同為遊憩設施（都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條將公園與兒童遊樂場同列遊憩設施用地）之公園與兒童遊樂場合併為「公園兼兒童遊樂場」（平均地權條例施行細則第84條之一第1項第4款規定：即將兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、停車場、體育場等設施，其性質均相同或相近者，規定在同一款中，可資參照），且不論公園或兒童遊樂場用地均為平均地權條例第60條所規定之共同負擔項目，並無增加上訴人負擔之問題。本件被上訴人將同為遊憩設施之公園與兒童遊樂場合併為「公園兼兒童遊樂場」，且本件設置公園亦屬合法，被上訴人認屬平均地權條例第60條第1項之公共使用用地，而納入土地所有權人按比例負擔，即均無不合。上訴意旨主張有判決不適用法規或適用不當之違法，即無足採。再本件被上訴人將市地重劃計畫書、圖報經內政部核定後公告，公告期間：自97年3月7日起至97年4月7日止，嗣發現原公告所陳列及網站上計畫書、圖之封面誤繕贅加「草案」2字，及依行政程序法第101條規定更正並通知各相關機關及土地所有權人，另被上訴人97年3月5日府地劃字第09700605013號函告知土地所有權人座談會期日、重劃計畫書、圖公告期間及異議方式。嗣發現上開通知書未載明閱覽處所，旋即以97年3月13日府地劃第00000000000號函另行通知土地所有權人相關圖冊公告處所，其補行通知之方式核尚符行政程序法第101條規定。至平均地權條例第56條第2項所規定之重劃計畫書經公告期滿，或修訂重劃計畫書經公告後即得實施，不以通知土地所有權人為生效要件。市地重劃實施辦法第16條第1項規定重劃計畫書經核定後應通知土地所有權人，在於便利土地所有權人提出反對，縱未通知，亦不影響其公告效力。上訴人爭執被上訴人於97年3月21日始通知上訴人更正該公告，該公告不生效力云云，自非可取。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 16 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 陳 鴻 斌法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 9 月 16 日
書記官 黃 淑 櫻