最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第927號上 訴 人 臺中縣豐原地政事務所代 表 人 甲○○被 上訴 人 乙○○上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國98年1月21日臺中高等行政法院97年度訴更二字第26號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、被上訴人所有坐落臺中縣豐原市○路○段○路○○段第94-5（分割自同小段94-2地號）、94-12（同小段94-5、94-8地號土地合併後所分割）地號土地，分割前同小段第94-2、91-1及91-4地號等3筆土地因原土地所有權人陳福全、土地登記代理人與上訴人承辦人員勾結，於民國85年間以不實證明文件申辦地目變更，由原「田」地目變更為「建」地目，嗣將之出賣於訴外人昶麟建設股份有限公司（下稱昶麟公司），再由被上訴人於87年6月間買受。經上訴人循序呈請內政部函同意後，於系爭土地及其上建物登記簿之所有權部之其他登記事項欄註記「本筆土地因涉及違法地目變更，目前正依法處理中。」及「本建物坐落基地涉及違法地目變更，目前正依法處理中。」，被上訴人不服，循序提起行政訴訟，原審法院認前開註記非屬行政處分，以90年度訴字第1225號裁定駁回其訴，且經本院裁定駁回其抗告在案。其後上訴人依據臺中縣政府函送之會議結論，被上訴人為昶麟公司之股東，推定被上訴人為惡意，於94年5月9日分別於前揭其他登記事項欄改註記「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制。」及「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。」（下稱系爭註記）。被上訴人對系爭註記不服，循序提起行政訴訟，經原審法院94年度訴字第678號判決將訴願決定及原處分撤銷。上訴人不服，提起上訴，經本院97年度判字第156號判決廢棄發回原審法院更為審理。嗣經原審法院以97年度訴更一字第4號裁定駁回被上訴人之訴，被上訴人不服，提起抗告，經本院97年度裁字第4841號裁定廢棄發回原審法院審理，經原審法院以97年度訴更二字第28號判決將訴願決定及原處分撤銷後，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：本件上訴人據以推定被上訴人為惡意之認定基準，係依臺中縣政府92年1月24日會議決議結論，惟該結論既非法律，亦非法律所授權或依法定職權所訂定之行政命令，且觀其內容已涉及人民權利行使之限制或義務之負擔，核與中央法規標準法第5條第2款及第6條等之規定有違。又上訴人僅憑被上訴人為昶麟公司之股東為由，推定被上訴人為惡意，有違行政程序法第119條第3款規定。上訴人進而為系爭註記，顯有違誤，亦不符土地法第69條規定更正登記之要件。再者，系爭土地之違法變更地目案，經各級法院審理結果，均認昶麟公司對於該等土地之地目涉及違法變更乙事，並不知情，則昶麟公司買受系爭土地時，依法該公司應即受信賴原則之保護，身為該公司後手且依市價購買之被上訴人亦應該原則之保護等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：昶麟公司雖未列入系爭土地違法變更地目案判決刑事案件之被告，僅代表當事人不成立犯罪，並非認定其不知悉違法事實，被上訴人身為昶麟公司股東，自無信賴保護原則之適用，上訴人推定被上訴人為惡意，自屬有據。依據行政程序法第119條第3款及臺中縣政府決議之善、惡意者之認定基準，被上訴人係屬惡意者，無信賴保護原則之適用，然基於系爭土地上之建物之使用執照係屬合照，具有整體不可分割性，若撤銷系爭建物之建照及回復系爭土地之地目，將影響其他善意者之權利，上訴人基於維護善意第三者交易安全之公益，依據行政程序法第117條但書第1款規定及土地登記規則第134條規定報經臺中縣政府同意後，選擇侵害最小之方法，於地籍登記簿上分別就土地部分為系爭註記，並無違誤。況系爭註記並非土地法第69條規定更正登記之範疇等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審將原處分關於系爭註記及訴願部分撤銷，係以：本件系爭土地系爭註記，並非涉及土地或建物所有權與他項權利之私權部分，而屬附記登記之一種。又系爭土地及建物因土地涉及違法地目變更，上訴人雖未將土地之地目回復為田地目，惟系爭註記已將土地使用管制予以增加限制，影響被上訴人對系爭土地依現行建地目之使用及權利，難謂未發生法律效果，自為行政處分甚明。再按行政機關應依職權調查證據，於土地登記簿標示部之地目變更登記，其登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造者，在登記主管機關為撤銷登記前，性質相同，亦應類推適用土地登記規則第144條之規定，以補法令之缺漏，惟此類推適用之註記，係指將原登記基礎之證明文件有偽造之事實予以揭示註記，並非得逕予回復原地目之登記，或在回復登記前，以註記之方式直接限制人民之權利。不得恣意或便宜行事，此為法治國家之基本原則。從而，上訴人獲知系爭土地涉及違法變更地目，應依職權調查證據及確認事實，如有符合行政程序法上開規定之要件，應將系爭土地之地目回復為「田」地目之處分，亦得類推適用土地登記規則第144條之規定，於登記簿上註記，方屬正辦。惟上訴人並未將系爭土地之地目回復為「田」地目之處分，又捨棄原事實註記，改為系爭註記，而有違誤，被上訴人請求均予撤銷，為有理由等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：按『地政事務所在土地登記簿標示部其他登記事項欄註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制」，法律並未規定發生如何之法律效果。該註記既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。地政事務所拒絕土地所有權人註銷系爭註記之要求，係拒絕作成事實行為之要求，該拒絕行為亦非行政處分。系爭註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記（回復未為系爭註記之狀態）。』本院99年度3月份庭長法官聯席會議決議可資參照。經查本件原判決以：本件上訴人於獲知系爭土地涉及違法變更地目，應依職權調查證據及確認事實，如有符合行政程序法規定之要件，應將系爭土地之地目回復為「田」地目之處分，或亦得類推適用土地登記規則第144條之規定，於登記簿上註記。惟上訴人並未將系爭土地之地目回復為「田」地目之處分，又捨棄原事實註記，改為系爭註記，惟系爭註記已將土地使用管制予以增加限制，影響被上訴人對系爭土地依現行建地目之使用及權利，難謂未發生法律效果，有違法治國家基本原則，而有違誤，因將原處分就系爭註記及訴願決定撤銷，固非無見。惟觀之本件土地登記簿及建物登記簿之註記，無非表示系爭土地有違法變更地目之事實，以供第三人有知悉該事實之機會，避免第三人遭受不利益，原係基於社會交易安全考量及避免日後處理付出龐大成本之權宜處置，並不發生任何登記之效力，亦未對外直接發生法律效果，自不影響被上訴人對該房地之使用、收益及處分權益。至系爭土地是否受原「田」地目有關土地使用管制之限制，及系爭建物得否辦理改建、增建及變更使用執照，原應依相關土地使用管制及建築管理法令，尚非因前開註記即得發生各該效果。揆之前開說明，本件註記尚難認係行政處分。被上訴人對非屬行政處分之本件註記，提起行政訴訟，核非合法，原審認本件註記為行政處分，進而判決撤銷上訴人所為本件註記及訴願決定，經核即有未合。上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為有理由，應將原判決予以廢棄，惟系爭註記事實上影響其所在土地所有權之圓滿狀態，侵害土地所有權人之所有權，土地所有權人認系爭註記違法者，自得向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去系爭註記（回復未為系爭註記之狀態）。於此情形，當事人如誤提起撤銷訴訟，受訴法院審判長或受命法官應妥為行使闡明權，使當事人得循正確訴訟種類，請求救濟(本院前開決議理由參照)，以資保障人民之權益。從而本件於發回原審更為審理時，自應依本院之見解，予以闡明之，並審酌系爭註記，是否如土地所有權人所主張之違法，詳予查明，以臻明確，附此敘明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 16 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 陳 鴻 斌法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 9 月 16 日
書記官 黃 淑 櫻