最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第950號上 訴 人 杰洋國際開發股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 侯慶辰 律師被 上訴 人 陽明山國家公園管理處代 表 人 林永發訴訟代理人 黃旭田 律師上列當事人間建築執照事件，上訴人對於中華民國97年12月31日臺北高等行政法院97年度訴字第1755號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人依據促進民間參與公共建設法將陽明山菁山露營遊憩區以ROT方式公開辦理委託經營，上訴人經評比取得議約權，被上訴人乃與上訴人簽訂「菁山露營場委託經營管理契約」，委託上訴人經營管理。嗣上訴人與被上訴人合意，由上訴人出資，以被上訴人為起造人，申請增建第二期親水遊憩設施（即系爭工程），並由被上訴人自行核發93陽建字第0006號建造執照，於民國96年1月3日申報竣工。嗣被上訴人補提報內政部國家公園計畫委員會96年1月24日第71次會議（下稱第71次會議）審議「菁山露營場遊憩區委外經營二期增建工程案」，會中決議不同意被上訴人申請增建之A棟、B棟及戶外19個大眾池親水設施，被上訴人乃以營陽建字第0960007900號函（下稱原處分）通知起造人（即被上訴人）撤銷前開部分建造執照，並以副本告知上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回。
二、上訴人起訴主張：(一)上訴人取得建造執照後，即依約出資興建系爭工程，於96年1月3日申報竣工，於依約取得使用執照辦理第一次所有權登記予被上訴人前，本仍屬原始出資之上訴人所有。(二)原處分內容並無法令之引述與必要之解釋、對案件事實之認定、案件事實涵攝於法令構成要件之判斷、法律效果斟酌之依據等之記載，其處分顯然未具事實、法令及理由，違反行政程序法第96條之規定。且陽明山國家公園菁山露營場於內政部營建署設置劃定時，即已依國家公園法取得開發許可，上訴人取得經營管理權後，僅須依法取得建築執照即可，毋庸再行申請開發許可。(三)原處分係依據第71次會議決議所為，然有關個別建築行為之申請，依國家公園法第14條第1項規定，均屬國家公園管理處之權責。內政部將此一單純建築許可案送交國家公園計畫委員會審議，違反事務管轄之法律規定。且第71次會議應出席人員為24人，然請假、未到及違法指派未具專業之他人代理之人數達16人，則該次委員會之出席組成人員顯不合法，焉能合法作出專業之審議。(四)訴願決定以本件建築許可應屬範圍廣大或性質特別重要者，國家公園管理處應報請內政部核准，並經內政部會同各該事業主管機關審議辦理之。惟內政部於94年9月5日始訂定「國家公園範圍內預先評估環境影響原則」，及於95年9月13日訂定「國家公園範圍內執行促進民間參與公共建設案開發行為處理原則」，針對範圍廣大或性質特別重要以及預先評估環境影響等事宜為規範。本件被上訴人核發93營陽建字第0006號建造執照之時，並無上開規範可資適用認定，豈得遽謂被上訴人核發建造執照之程序有瑕疵，無視人民權益之信賴保護，原處分逕行撤銷合法建造執照自有違誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：(一)依兩造訂定之「菁山露營場委託經營管理」契約第20條及投標須知貳、第二階段、㈡約定可知，上訴人係基於契約為被上訴人興建系爭工程之建物，約定登記被上訴人為所有權人，可見雙方對所有權之歸屬已有合意。被上訴人將轄下陽明山菁山露營遊憩區以ROT方式公開辦理委託經營，上訴人所取得者係「獨占經營」之權利，須支付之對價除經營權利金外，亦負有投資義務，以符民間參與國家公園事業投資經營之宗旨，故上訴人雖投入金錢興建系爭工程建物，惟實係為被上訴人興建，自難認上訴人係系爭工程建物之所有權人。(二)被上訴人依內政部85年2月9日法內營字第8507942號函、國家公園法第14條第1項，為陽明山國家公園範圍內之建築主管機關及開發許可審查機關，核准建造執照係以依上開法律許可開發為前提。故被上訴人以內部會簽相關課室部門審查與評估，同時行使建照核發與開發許可之審查。被上訴人事後發現有不應核准開發時，因無獨立之開發許可處分，故撤銷之標的係建造執照，且開發許可既被撤銷，核准建造執照之前提已不存在，故建造執照亦應一併撤銷。(三)內政部為審議國家公園計畫，依國家公園法第4條設置國家公園計畫委員會，其所為之審議決定，被上訴人自應遵循。該委員會之組成，除學者專家外，尚有主管機關之代表及地方政府首長等委員，其委員身分係立基於行政機關之意見，並非以委員個人之專長為出席依憑，旨在表達機關之意見，故上訴人雖指摘上開行政機關委派代表，然此並不影響系爭會議之合法性。(四)原許可開發處分，因未符國家公園法第8條第3款及第5款、第11條之規定，經具有專業判斷餘地之國家公園計畫委員會決議不同意設置系爭建物，許可開發及建造執照無從附麗，自應予以撤銷；退而言之，為防止重大公益危害，上訴人之開發行為，既經國家公園計畫委員判斷認為係量體過大且耗費大量水資源，決議認為有違害生態情事，為維護此等重大公益，被上訴人仍可依行政程序法第123條第5款規定廢止系爭行政處分。(五)上訴人雖主張原處分未載明理由及法令依據，惟觀其內容，仍可得知原處分之主旨、事實、理由及法令依據，故原處分未違反行政程序法第96條第1項第2款、第6款。被上訴人依循國家公園計畫委員會之專業意見後，撤銷原建造執照，係為國家公園永續發展，維護重大公益等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)上訴人與被上訴人所簽訂之管理契約，係依照國家公園法第11條規定，委由上訴人投資經營管理。依國家公園法第3條、第14條第2項足知內政部為本案主管機關，且內政部對上開契約，以及依照該契約所增建之建築物及大眾池親水措施之設施的興建，亦有審核及核准之權。上訴人主張內政部無決議權限，容有誤解。被上訴人既為執行機關，自應遵照內政部決議辦理。被上訴人執為撤銷系爭建造執照之依據，確有內政部96年2月12日台內營字第0960800926號函及內政部營建署96年11月19日營署園字第0962918971號函附會議紀錄決議可憑。(二)兩造簽定之契約書第20條，明定系爭工程建物，以被上訴人為起造人及登記為所有權人，上訴人僅係出資人，待建造完成取得使用執照後，即負有移轉所有權予被上訴人之義務。系爭建造執照之興建標的，業於96年1月3日申報竣工後，在本件起訴前，即經被上訴人拆除，從而，縱使系爭建造執照未經撤銷，亦因依系爭建造執照興建之建物已不存在，已無法執為依建築法第70條申請使用執照之依憑。上訴人再就系爭建造執照是否撤銷予以爭執，已無訴之利益，自屬欠缺權利保護之要件。(三)依國家公園法第14條第1項第1款及第2項規定，上訴人在遊憩區增建之建物，雖經被上訴人核發系爭建造執照；但其是否屬於「範圍廣大或性質特別重要者」，自應由被上訴人於核發系爭建造執照前，報請內政部核准，並經內政部會同各該事業主管審議辦理之。本件未先送審核，即逕行由被上訴人核發建造執照、由上訴人進行興建之作為，乃雙方漠視內政部審核及核准權限之規定，顯已違法。而此項違法，兩造若非明知，亦有重大過失而不知，上訴人即無主張行政程序法第119條所規定之信賴利益保護可言。被上訴人依行政程序法第117條規定依職權撤銷系爭核發違法建造執照之處分，自屬有據。(四)依內政部國家公園計畫委員會設置要點第1點，國家公園計畫委員會之組成，除學者專家外，尚有主管機關之代表及地方政府首長等委員，以表達機關之意見，故上開行政機關委派代表，並不影響系爭會議之合法性。上訴人未提出國家公園委員會不同意系爭工程興建有何不合法之處，該委員會基於專家學者立場所為不同意系爭建造執照工程興建之決議，自應尊重。(五)原處分雖未明文以「主旨、事實、理由及法令依據」之格式編排，惟觀其內容，系爭處分均已載明上開事項，其法令依據亦可推知為行政程序法第117條，不影響系爭處分之形式合法性。另行政程序法第98條已有未告知救濟期間等如何處理之規定，且上訴人並未因系爭處分未告知救濟期間等致失其循序訴願及提起撤銷訴訟之期間，可知系爭處分此項記載之缺漏，並不影響其合法性。綜上所述，上訴人既非系爭增建工程建物之所有人，亦非起造人，其提起本件撤銷訴訟顯欠缺原告適格；另系爭增建工程既已拆除，亦無再提撤銷訴訟請求維持建造執照之實益。而被上訴人未事先報告內政部審核，內政部審核事後之報告，基於主管機關之法定職權，由其國家公園計畫委員會開會，本其專業立場之決議，不同意兩造私自訂約、增建之工程，並無不合，被上訴人基於執行機關之立場，依照主管機關內政部之決議，撤銷其所為違法核發之建造執照，亦無不合，乃駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：原審認上訴人「提起本件撤銷訴訟顯欠缺原告適格」，其理由有二，一為上訴人既非系爭建築物所有人亦非起造人，二係系爭建物已拆除故無再提起撤銷訴訟之實益。惟行政訴訟法第4條第1項所規定撤銷訴訟之權利保護要件不限於權利，只要有法律上利益受害即得提出。本案為兩造所不爭且經原審確認者，為上訴人係根據與被上訴人所定之經營管理契約與國家公園法第11條享有以ROT方式獨占經營菁山露營場之權利，且為上訴人出資興建，則系爭建築物被拆除不僅造成上訴人財物損失並減損上訴人獨佔經營範圍，豈可謂無權利或利益受害。就系爭處分已執行完畢而言，行政處分之相對人若要主張執行結果除去請求權時，仍必須撤銷該「已執行之違法行政處分」，有行政訴訟法第196條可資參照。且原判決亦牴觸司法院釋字第213號、第546號解釋之意旨，系爭契約尚未到期，上訴人仍享有經營權限，上訴人就撤銷系爭處分有法律上利益，且申請建造執照具有反覆實施之特性，應認上訴人具有訴訟權能，原審適用法規顯有錯誤。原處分內容未對本件撤銷部分建造執照之案件事實予以認定，復未表明法令依據，並予以解釋，則其處分顯然未具事實、法令及理由甚為顯然，有違行政程序法第96條第1項第2款。有關個別建築行為之申請，依國家公園法第14條第1項規定，均屬國家公園管理處之權責。內政部將此一單純建築許可案送交國家公園計畫委員會審議，違反事務管轄之法律規定，原審對此違反依法行政及破壞分層負責原則之行為視而未見。且被上訴人以嗣後發布之「國家公園範圍內預先評估環境影響原則」及「國家公園範圍內執行促進民間參與公共建設案開發行為處理原則」之規範，溯及適用業已依法核發之建造執照，違反法令不溯既往原則及信賴保護原則，甚為明確。原審對此相關事證並未審認，有判決未依憑證據之違法。被上訴人依其內部程序是否須報請上級機關同意，並非上訴人所得知悉，原審竟稱任何人均有知法、遵法之義務，未查被上訴人與其上級機關對法律之解釋於核發建造執照後始有不同見解，有判決違背法令之事由等語。
六、本院查：
(一) 按「提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭
訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。」經司法院釋字第546號解釋在案。又撤銷訴訟之目的在於撤銷違法之行政處分，以保障人民不受違法之行政處分繼續侵害。如在訴訟進行中，該處分因已執行完畢而不存在，無從以提起撤銷訴訟而達上開目的，自應認該訴訟欠缺權利保護之必要。至司法院釋字第213號解釋所闡釋當事人因行政處分之撤銷而有可回復法律上利益時，仍應許其提起或續行訴訟之見解，應係指當事人得於訴訟中為訴之變更或另行提起確認之訴合併請求損害賠償，或逕行提起一般給付訴訟。現行行政訴訟法公布實施後（99年1月13日修正公布，同年5月1日施行），已增加確認之訴及給付訴訟等訴訟種類，其第6條第1項後段所定「其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同」，已明示對於已執行完畢而無回復原狀可能之行政處分，如有即受確認判決之法律上利益者，得提起確認之訴以資救濟。如當事人對已執行完畢而無從撤銷之行政處分，仍提起撤銷訴訟，顯無從因該訴訟而取得排除該違法行政處分之判決，法院應認該訴欠缺權利保護要件而以判決駁回之。
(二)查本件被上訴人將陽明山菁山露營遊憩區以ROT方式公開辦理委託經營，與上訴人簽訂「菁山露營場委託經營管理契約」，委託上訴人經營管理。兩造約定由上訴人出資，以被上訴人為起造人，申請增建第二期親水遊憩設施，並由被上訴人自行核發93陽建字第0006號建造執照，系爭建造執照有「規定開工期限」、「核准開工日期」、「規定竣工期限」及「規定竣工日期」，且均編有核准文號，足見依照系爭建造執照所能興建之建物，必須是依系爭建造執照核准時間、地點、內容之土地標的始得為之。系爭建造執照之興建標的，業於96年1月3日申報竣工，且在本件起訴前，即經被上訴人拆除等情，為原審依職權認定之事實，從而，縱使系爭建造執照未經撤銷，亦因依系爭建造執照興建之建物已不存在，已無法執為依建築法第70條申請使用執照之依憑。則本件訴訟對象之行政處分已執行拆除建物完畢而無回復原狀之可能，顯無疑義。上訴人對該行政處分提起本件撤銷訴訟，揆諸上開說明，於法自有未合，原審審判長於言詞辯論程序中予以闡明，惟上訴人不變更訴之聲明（原審卷第135頁），而未於該訴訟中依行政訴訟法第6條第1項後段規定轉換其訴，故上訴人提起本件撤銷訴訟，再就系爭建造執照是否撤銷予以爭執，已無訴之利益，自屬欠缺權利保護必要之要件，原判決以其訴為無理由而予駁回，尚無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。上訴人既欠缺權利保護必要要件，其餘上訴理由已無庸再予審酌，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 23 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 劉 介 中法官 陳 鴻 斌法官 曹 瑞 卿法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 9 月 28 日
書記官 王 史 民