最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第961號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 施純貞 律師被 上訴 人 教育部代 表 人 吳清基上列當事人間有關教育事務事件，上訴人對於中華民國97年10月1日臺北高等行政法院97年度訴字第743號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人原為鄭瑞城，民國98年9月10日改由吳清基擔任，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人係國立臺北護理學院專任教師，於96年3月23日由該校以北護人字第0960001332號函申請教授資格審查，經檢舉疑有「一稿多投」及「假造數據」等情形，案於校內初審時未過而送被上訴人複審。經被上訴人學術審議委員會（下稱學審會）送請該學術領域之簽審顧問就本件送審著作專業為審查，最終成績為不及格。另因本案有「假造數據」等其他舞弊情事疑義，學審會建議組專案小組審議，並經該會第27屆第4次常會決議「再提常會審議」；被上訴人遂邀集專家學者召開專案小組審議，決議提供本案專業審查意見後，提學審會常會第27屆第5次會議決議，上訴人送審案違反專科以上教師資格審定辦法（下稱教師資格審定辦法）第37條第1項第2款規定，其升等案不予通過，自常會審議確定後6年內不受理其教師資格審定之申請，並副知各大專校院。被上訴人以96年11月22日台學審字第0960176080號函（下稱原處分）函覆該校轉知上訴人，並副知大專校院該審定結果。上訴人不服，循序提起行政訴訟。
三、上訴人於原審起訴主張：㈠教育人員任用條例第14條、教師法第10條僅就「教師資格審定」授權，就教師升等事件而涉教師處罰部分則未授權，原處分所依據之教師資格審定辦法卻設有對人民權利形成限制的裁罰性構成要件之處罰構成要件及法律效果，顯違反司法院釋字第394號、第402號、第619號、第638號等解釋揭示之授權明確性原則，核屬違反憲法第23條規定之法律保留原則，應無適用之餘地。㈡被上訴人學審會未尊重外審委員的專業審查（外審委員未就假造數據作成結論），逕以其常會決議否定外審意見而作成假造數據之結論，且未就認定上訴人假造數據乙事提出任何事證證明；又被上訴人學審會組6人之專業審查小組，與學審會法定3人之組織不符，並有部分委員重複審查、應迴避而未迴避之情形。另被上訴狀外審之審查決定自行為第2次審查，非但違反程序正義，實體上之認定事實亦屬錯誤、評量違法、不當。㈢被上訴人並未舉證原處分所指上訴人有假設數據之其他舞弊情事，單憑學審會片面推論即推翻初審及複審專業委員之認定，與司法院釋字第462號解釋、本院75年判字第309號判例、行政程序法第36條、第37條規定相違背。且一稿多投、違背倫理並非抄襲、剽竊之類似行為，不能相比擬，即非屬教師資格審定辦法第37條第2款所指「其他舞弊情事」所概括，被上訴人除認其有假造數據外，尚以一稿多投、違背學術倫理等為審查理由而作成原處分，亦有違處罰法定原則；又被上訴人未就上訴人提出之調查證據方法如傳喚證人、調查實驗流程紀錄及購買白老鼠單據、檢驗實驗是否有重現性等方法，僅以上訴人兩篇論文數據相近而認為不可能有幾乎一致的結果，純屬臆測推斷，核與證據法則相違。㈣縱認「不可能有幾乎一致的結果」為學術上所謂專業判斷，然此判斷亦無法由初審、複審之外審委員達成有假造數據之共識，且實驗過程會影響數據之原因甚多，即使學審會之委員不認可該實驗數據或認為該數據價值不高，然影響實驗數據之因素不獨「假造數據」此一行為，亦不能以臆測之方法任意推稱有假造實驗數據之錯誤事實。被上訴人未為證據之調查，逕推論認有「假造數據」之情事，此未經客觀求證之學術判斷，未免流於擅斷，實不足作為處罰性處分之依據。況縱認原始數據是唯一證據，依法上訴人並無保存原始實驗數據之義務，故不應負擔因無法提出而遭受不利結果之處分。被上訴人意圖以上訴人未保留原始數據影射係假造而提不出，無異另外課予上訴人法令上並無規定之作為義務，於法無據等語，求為「撤銷申訴決定及原處分」之判決。
四、被上訴人則以：㈠被上訴人依教師法第10條及教育人員任用條例第14條第4項規定之授權而訂定教師資格審定辦法，該辦法第37條亦授權被上訴人得對教師資格審定及未符規定資格申請為究責及處分，被上訴人辦理上訴人之教授資格升等審定，悉依上揭辦法及教育部辦理專科以上學校教師資格審定複審作業程序要點（下稱教師資格審定複審作業程序要點）第3點第2款第5目規定之程序辦理，完全尊重學術專業之審查決定，尚無違背法律保留原則及憲法規定。㈡上訴人送審教授資格，其著作經檢舉疑有「一稿多投」及「假造數據」情事，被上訴人除依教師資格審定辦法第25條、第29條就其著作是否符合「教授」資格予以審定外，尚需依同辦法第37條就著作是否有「一稿多投」及「假造數據」等其他舞弊情事予以審查。經依規定程序送請該學術領域之3位專家學者審查，並請其就是否有前述檢舉事項一併予以審查，因上訴人送審著作及格分數經採計教學服務成績後，其及格底線分數為68.59分，然審查之3位委員最終給予54分、64分及58分，未達「通過」標準；至有無「一稿多投」及「假造數據」之其他舞弊情事，3位審查人審閱結果顯示意見分歧，尚無定論。被上訴人將前述外審委員意見送請該類科常委審議，其建議「請學審會組專案小組審議」，並經提學審會第27屆第4次常會決議：「再提常會審議」，被上訴人邀集專家學者6名（包含前述著作審查委員3人）召開專案小組審議會議後，認上訴人有一稿多投、假造數據及其他違反學術倫理等情事。經被上訴人提送學審會96年11月5日第27屆第5次常務委員會議審議後決議：「茲審定不通過申訴人（即上訴人）教授資格，並於6年內不受理其教師資格審定之申請，同時副知各大專校院」，本案於法規及相關程序並無違誤。被上訴人請上訴人提出證明及答辯，其僅陳稱原始數據已逾5年銷毀，並提供購買老鼠之單據，但無法證明實驗之真實性。上訴人既無法證明其數據真實，則依司法院釋字第462號解釋意旨，應尊重專業審查委員判斷及行政機關依法審議結果及處分。㈢原處分係以上訴人之著作有假造數據之舞弊情事而未審定通過教授資格，至一稿多投及違反學術倫理等情，並非原處分中「其他舞弊」情事之依據等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人學審會常會第27屆第5次會議決議，係以上訴人之著作有假造數據之情事，而審議不通過上訴人之教授資格審查並自96年11月5日起6年內不受理其教師資格審查，足證上訴人遭檢舉有一稿多投及違反學術倫理等情事，並非被上訴人認定其涉有教師資格審定辦法第37條第1項第2款「其他舞弊情形」而作成原處分所依據之事實，此部分即非審究原處分是否違法時所應審酌，故爭點應為被上訴人以上訴人前開著作有假造數據之舞弊情事，不通過其教授資格，並為6年內不受理其教師資格審定申請之處分，是否合法？㈡教師升等資格審定程序，係為維持學術研究與教學之品質所設，並涉及學生受教權利及學術倫理之維護，非僅對於個別教師升等通過與否之授益處分，並有所欲維護之公共利益。教師法第9條、第10條及教育人員任用條例第14條第4項規定授權被上訴人訂定教師資格審定辦法；被上訴人再依該審定辦法第7條第3項及第33條第2項、第37條第2項規定之授權，分別訂定教師資格審定複審作業程序要點及專科以上學校教師違反送審教師資格規定處理原則（下稱教師違反送審規定處理原則）。而教師資格審定辦法第37條第1項規定，旨在保障學生受教權、維持教師素質及維護學術倫理之公共利益；教師違反送審規定處理原則，係就學校或被上訴人於執行教師資格審定辦法所定教師違反送審教師資格規定時，所為應遵循之認定程序及處理原則等技術性、細節性之規定，亦明定對於送審教師之學術研究有無抄襲、剽竊或其他舞弊情事，須經由原審查人及相關學者專家之審查程序，作成客觀可信、公平正確之判斷，俾保障送審教師之個別權利，均未逾越上開法律授權目的及範圍，亦無違反司法院釋字第462號解釋意旨。上訴人認上開教師資格審定辦法違反憲法第23條法律保留原則云云，核不足採。㈢被上訴人就上訴人送審之著作依教師違反送審規定處理原則，邀集原著作審查人及學者專家組成之專案小組審議決議結果，認上訴人有假造數據之舞弊情事，經學審會依教師資格審定辦法第37條第1項第2款規定審定其升等案不予通過，並決議自常會審議確定後6年內不受理其教師資格審定之申請，揆諸前揭規定，並無不合。上訴人指摘被上訴人學審會未尊重外審委員（即原審查委員）之專業審查，且為2次審查，並以其常會之決議否定外審意見，逕自作成假造數據之結論，其程序亦有違誤云云，顯誤解教師資格審定複審作業程序要點第3點第2款第5目及教師違反送審規定處理原則所定相關認定原則及作業程序規定，並無足採。㈣被上訴人依前揭法令，邀集含原3名審查委員之專家學者6人進行審議，審議結論略以：「劉師在J.Biomed.Sci.（2002；9:299-302）一文中的表三…與Am.J Chin.Med（2005;33:779-786）一文中的表三…由於MDA量是以MDA-thiobarbiturica cid adduct呈色反應，用分色比光儀（spectrophotometer）在波長532nm下測量，此方法即使在不同日期重複同一實驗，其所得測量值會有相當之變異（variations），而TMP與PEE為不同藥物，對不同隻小鼠治療後，在2篇研究所得MDA量之平均值±標準誤差（Mean±s.e.m.），不可能有如此相近或相同之數據。…」等語。該審查委員為大專校院之資深教授，符合上訴人著作所屬學術領域專長，並就學理及臨床實驗上認定上訴人之著作有「假造數據」之情事，依司法院釋字第462號解釋意旨，除非上訴人能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷。㈤被上訴人請上訴人就被檢舉「假造數據」等情提出證明及答辯機會，上訴人僅以數據已逾5年而銷毀，並僅提供購買老鼠之收據或以研究團隊（指導之學生或研究人員）出具之有共同進行實驗之證明為證；然上開證明非屬直接實驗數據或證據，無法證明上訴人提出之實驗數據為真，被上訴人並非質疑上訴人未進行實驗，係依專家學者提供之意見認為實驗結果相似至小數點後兩位完全不可能，審議程序均依教師資格審定辦法等規定辦理，非如上訴人所言未經任何調查逕以常會決議決定而為處分。㈥依行政程序法第36條及第37條規定，證據之調查不受當事人主張之拘束，且當事人於行政程序中應自行提出證據。被上訴人按相關程序審查及審議，並參考上訴人所提說明及答辯，雖上訴人主張原始實驗數據已銷毀，但依慣例學術上重要原始實驗數據應保存20年以上，況依教師資格審定辦法第11條規定，送審著作應為送審前4年內且同一等級之後之著作始得送審，上訴人取得副教授資格為92年8月，其送審著作應屬該時點以後之著作，本件96年送審時其著作僅經過4年，不符其所為實驗數據逾5年而銷毀之主張，且其未提出證明數據真實或以實際證據證明，空言主張原處分認其有假造數據與事實不符，並不足採。㈦國立臺北護理學院僅係將校外各審查委員之意見函報被上訴人，並未就上訴人經檢舉假造數據部分為認定或應如何處置之決議，被上訴人陳稱上訴人於其任教之學校進行校內初審時，遭檢舉疑有「一稿多投」及「假造數據」，經該校審議後尚無定論而送被上訴人複審一節，與事實並無不符等語，資為論據。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
六、本院查：㈠按「專科以上學校教師資格之審定分初審及複審2階段，分
別由學校及教育部行之。教師經初審合格，由學校報請教育部複審，複審合格者發給教師證書。」、「專科以上學校教師資格審定辦法由教育部定之。」、「大學、獨立學院及專科學校教師之聘任、升等均應辦理資格審查；其審查辦法由教育部定之。」，行為時教師法第9條第1項、第10條，教育人員任用條例第14條第4項分別定有明文；次按「本部複審作業，規定如下：…以專門著作送審者，依所屬學術領域歸類後，由本部聘請各該領域之顧問推薦學者專家審查。」、「以專門著作或技術報告送審者，本部1次送3位學者專家審查；…」、「本部辦理複審時，以專門著作或技術報告送審者，其審查結果，2位審查人給予及格者為通過；…」、「（第1項）本部於受理教師資格審查案件期間，發現送審人有下列情事之一，並經本部審議確定者，應不通過其資格審定，並依各款所定期間，為不受理其教師資格審定申請之處分，同時副知各大專校院：…著作、作品、展演及技術報告有抄襲、剽竊或其他舞弊情事：5年至7年。…（第2項）前項各款認定程序之原則，由本部定之。」，亦為教育部依前揭條文授權發布之行為時教師資格審定辦法第25條第2款、第27條前段、第29條前段及第37條第1項第2款、第2項所明定。又教育部依教師資格審定辦法第7條第3項（現為第37條第2項）授權訂定之教師資格審定複審作業程序要點第3點第2款第5目規定：「若送審教師資格之著作案件經審查後認定有疑義者，須提請常會審議決定。」。
㈡上訴意旨略以：⑴教師資格審定辦法係依教育人員任用條例
第14條、教師法第10條之授權而訂定，上開母法僅就教師資格審定為授權，依授權目的、範圍及內容，不及於教師因升等辦理資格審理而涉及處罰者，然教師資格審定辦法卻對人民權利形成限制的裁罰性構成要件之處罰構成要件及法律效果，顯與司法院釋字第394號、第402號、第619號、第638號等解釋揭示之法律授權應有明確之目的、範圍及內容之意旨相違，核屬違背憲法第23條規定，應無適用之餘地。縱認該規定係屬概括授權，然該處罰規定應非屬技術性及細節性之規定，依法律保留原則及授權明確性，仍不得以概括授權方式為之。原判決認教師資格審定辦法第37條第1項及第2項授權訂定之教師違反送審規定處理原則，係為維護學術研究、教學品質，涉及受教權及維護學術倫理，未逾法律授權目的及範圍，就法律保留與立法公共利益為不當連結，有行政訴訟法第243條第1項判決適用法規不當或不適用法規之違誤。
⑵常會就有疑義案件之審查，除非能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖專業審查之可信度及正確性，原則上應尊重具有專業能力之學者專家即外審之判斷，而非得自行決定。本件被上訴人學審會常會審議自組專案小組，無異以常會直接否定外審之專業意見，且專案小組成員竟達6人，審查程序顯然違反教師資格審定辦法第25條及教師違反送審規定處理原則第8點之規定，甚者專案小組單憑「此2篇論文是以TMP與PEE在不同隻小鼠治療後，所得MDA量之平均值±標準誤差，不可能有如此相近或相同之數據…」等臆測之詞，而無專業學術依據之具體理由，自無法動搖原來專業外審審查之可信度及正確性，是本案審查程序違法，無可維持，原判決認原處分程序合法，顯有適用法規不當及不適用法規之錯誤。⑶假造數據係指未做實驗而私自捏造數據，或有做實驗而竄改實驗數據而言，是屬有、無之問題，非屬司法院釋字第462號解釋之專業判斷餘地，為涉及事實之認定，不得以判斷餘地而規避法之審查，原判決以認定假造數據之情事為專業審查之判斷餘地，除非上訴人得提出專業學術依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度及正確性，否則應尊重判斷云云，顯悖離上開解釋規則而為判決適用法規不當之違背法令。⑷原處分內容包含①不通過教授審查。②「6年內不受理上訴人教師資格審查之申請」。其中第②部分具處罰性，故應由被上訴人就假造數據之其他舞弊情事負舉證責任，原判決未釐清此舉證責任之歸屬，逕謂上訴人遭檢舉應提出直接證據以推翻專業審查意見云云，課予上訴人法律所無之舉證責任，並為不利上訴人之判決，悖離前述之舉證責任之分配。另上訴人於原審已提出購買老鼠之收據及研究團隊出具之證明書，並請求訊問證人楊寶寶、楊振遠及陳金發以證實上訴人確有進行實驗之事實，原審逕以上開證據無法證明上訴人提出之實驗數據為真或以無必要為由未加調查，尤難令人昭服，自有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用法規不當之違背法令之情事。⑸上訴人之論文已通過學校委由校外專家之審查，因於複審程序遭人檢舉，被上訴人乃請學校再行調查，學校再重新委請校外專家就假造數據部分審查，就實驗數據相近一事，並無法做成有假造數據之結論，足以顯示學審會所言單從MDA數據相似即可判定數據造假云云，實屬率斷，是以從2篇論文之實驗數據相同實無法為數據造假之認定，原判決未說明為何不採上述見解之理由，顯有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之當然違背法令。⑹本件審查過程中，一稿多投與假造數據並列為審查主題，一稿多投、違反學術倫理與假造數據顯同為原處分依據之事實，原判決認一稿多投、違反學術倫理並非原審審查原處分是否違法所應審究者，顯有行政訴訟法第2項第6款判決不備理由之當然違背法令等語。
㈢次按「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會
秩序公共利益者均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障…。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身之輕重容許合理之差異；諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律方式為之；涉及人民其他自由權利者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微性影響，尚非憲法所不許。…」，司法院釋字第443號解釋理由書第1段闡示綦詳。而專科以上教師升等資格之審查，關係專科以上學校教師素質與教學、研究水準，故主管機關所訂定之實施程序，苟能保證能對升等申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確之評量，應符合憲法第23條之比例原則。經查，教師資格審定辦法及教師資格審定複審作業程序要點係被上訴人為執行教師法第9條第1項、第10條及教育人員任用條例第14條第4項規定之教師資格審查時，所為應遵循之認定程序等技術性、細節性之規定，俾保障送審教師之權利及維護學生之受教權，雖教師資格審定辦法第37條規定於該當該條各款之要件時，得於特定期間內拒絕受理該申請人之升等申請，性質上容或對於教師升等權利產生些許不便及輕微影響，然與教師資格即工作權之取得無關，且為維護專科以上學校教師素質與教學、研究水準要求之必要，依上述說明，應未逾越上開法律授權目的及範圍，故無違反憲法第23條規定之法律保留原則，亦無違反司法院釋字第462號解釋意旨，被上訴人受理教師資格送審，自得援用；而依原處分所載之內容，原處分係以上訴人送審之論文著作有假造數據之舞弊情事，而依教師資格審定辦法第37條第1項第2款規定，審議不通過其教授資格，並自96年11月5日起6年內不受理其教師資格審查，故一稿多投及違反學術倫理部分，並非被上訴人為原處分所依據之事實；再，被上訴人之審查程序及原處分如何符合行為時教師資格審定辦法第25條第2款、第27條前段、第29條前段、第37條第1項第2款、第2項及教師資格審定複審作業程序要點第3點第2款第5目等規定等情。業據原判決調查證據言詞辯論後認定無訛，其認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及判決理由不備等違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；另原判決對上訴人聲請調查之證據為何無需調查亦予指明，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬法律見解歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。另原判決理由四㈡㈢部分雖引述非本件審查當時有效之法令，即86年5月21日發布之教師資格審定辦法第7條及96年10月22日發布之教師違反送審規定處理原則之規定，核與原處分之合法性無關，應屬贅引，併予敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 23 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 9 月 23 日
書記官 賀 瑞 鸞