最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第963號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 陳學驊 律師被 上訴 人 臺北市政府教育局代 表 人 乙○○上列當事人間優惠存款事件，上訴人對於中華民國97年11月28日臺北高等行政法院97年度訴字第2788號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人原為吳清山，民國98年10月1日改由乙○○擔任，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人原為臺北市立西松高級中學（下稱西松高中）護理教師，前經被上訴人以89年7月4日北市教軍字第8924465100號函核定自89年8月1日退休，支領月退休金，並附發教軍退字第8903號學校教職員月退休金證書，載明公保養老給付優惠存款金額為新臺幣（下同）838,530元。上訴人乃於89年8月1日與臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）延平分公司訂立838,500元優惠儲蓄存款契約（自89年8月1日起計息）。嗣被上訴人發現有溢核上訴人85年2月1日前參加公務人員保險年資及其得辦理公保養老給付優惠存款金額之情事，乃以96年11月6日北市教軍字第09639008200號函（下稱原處分）重新核定上訴人85年2月1日前參加公務人員保險年資為6年，依學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第2點及第3點規定，其得辦理優惠存款之最高月數為18個月，核計得辦理優惠存款之最高金額為686,000元，並請上訴人於96年11月20日前至臺灣銀行辦理優惠存款減額事宜，屆時未辦理，被上訴人將函請臺灣銀行逕予減額。上訴人不服，循序提起行政訴訟。
三、上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人64年8月1日迄至70年9月1日止，任職臺灣省立護專附設婦幼衛生中心護士，70年9月1日以教育部儲備護理教師資格介派至私立文德女子高級中學（下稱文德女中）擔任專任護理教師，87年7月29日奉調至西松高中擔任專任護理教師，並經被上訴人以89年7月4日北市教軍字第8924465100號函核定自89年8月1日退休。上訴人退休依據係比照原學校教職員退休條例第3條第2項規定，並經原中央信託局公務人員保險處認定上訴人64年8月至70年9月（計6年）、87年7月至89年8月（計2年）之教師年資，符合公保優存要點規定及條件，計算上訴人公務人員保險年資8年，得辦理公保養老給付優惠存款最高月數22個月，金額838,500元，並無被上訴人所稱「溢核年資」或將私校任職年資一併計入退休年資之情事。㈡上訴人係依當時的法規採用舊制退休，故上訴人所服務於西松高中之年資理應享有舊制18％之優惠存款。又退輔新制實施自85年2月1日實施迄上訴人89年8月1日退休生效日止，歷經4年半時間，被上訴人及中央信託局公務人員保險處（現為臺灣銀行公教保險部，下同）承辦人員自無不能判斷上訴人西松高中之年資是否得以優存？顯然當年的解釋就是依恩給制的舊退輔制辦理！因退輔新制實施之時，上訴人無法加入新制，故被上訴人於核准退休函註記「比照原」之文字，足見上訴人於退輔新制實施後申退，且在新制實施期間的年資仍可優存等語，求為撤銷訴願決定及原處分關於中央信託局公保養老給付優惠存款金額，由原核定之838,500元減為686,000元（原判決第2頁誤載為68,600元）部分之判決。
四、被上訴人則以：㈠按公保優存要點第2點規定：「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：⑴依學校教職員退休條例辦理退休。⑵退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。⑶依85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」，上訴人64年8月1日至70年6月30日止任職臺灣省立護專附設婦幼衛生中心、70年7月1日至70年8月31日止任職國立臺灣大學醫院北護分院，均加入公務人員保險、70年9月1日至87年7月31日止任職文德女中，依私立學校教職員保險條例加入前私立學校教職員保險；87年8月1日起至89年8月1日止任職西松高中，參加公務人員保險。依公保優存要點規定，上訴人85年2月1日前參加公務人員保險年資共6年，得辦理優惠存款月數為18個月，計686,000元。㈡臺灣銀行公教保險部誤將上訴人新制實施前之年資採計至退休日，於上訴人公務人員保險養老給付（退休）通知書備註欄內註記可辦理優惠存款金額為838,500元，溢核152,500元，依行政程序法第127條第1項規定應予調整。又因臺灣銀行公教保險處核計之優惠存款通知書，係由該行逕寄送上訴人任職之學校，再由該校轉送上訴人，被上訴人自始不知上訴人之養老給付優惠存款不符辦理優惠存款要件，被上訴人依公保優存要點第2點第3款規定，重新核定上訴人得辦理公保養老給付之優惠存款金額，於法並無不合。㈢現行公保優存要點第2點第3款規定於85年12月23日即已修正，且嗣後並無法規變更之情事，上訴人退休之核定是於公保優存要點修正之後，故上訴人主張87年至89年服務於西松高中期間應享有舊制18％之優存於法不合等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠公保優存要點第2點規定，源自85年12月23日行政院台八人政給字第43299號函核定修正全文5點，歷經多次修正均未變動，於本案自應適用。上訴人87年7月29日至89年8月1日於西松高中擔任專任護理教師期間，雖係參加公教人員保險，然其期間已逾85年2月1日，不符公保優存要點第2點第3項規定要件，故上訴人主張上開2年護理教師保險年資核算之養老給付，得併計入辦理優惠存款云云，於法未合。㈡教育部96年3月3日台人㈢字第0960023096號函雖載明「90年10月30日前之護理教師年資併計及退休金基數內涵，則依原學校教職員退休條例及其施行細則相關規定辦理（亦即以舊制年資採計）」，然該函示係針對由教育部介派至私立學校擔任護理教師之年資，得否補繳退撫基金費用併計退休年資相關疑義所為答覆，並無任何片語隻字論及85年2月1日以後，任職公立學校護理教師保險年資之養老給付，亦可辦理優惠存款。且依教育部96年9月11日護理教師因公保養老給付優惠存款事件提起訴願案之法律諮詢會議紀錄決議，亦明載：「公立學校教職員公保養老給付得辦理優惠存款之年資，應以85年1月31日以前年資為限。」、「渠等如擬申請辦理公保養老給付優惠存款，必須具備公保給付優存要點第2點所定之所有要件。」等語，是教育部始終均認公立學校護理教師之保險年資，得採計辦理公保養老給付優惠存款者，以85年1月31日以前之年資為限；至85年2月1日起之公務人員保險年資，即不能辦理公保養老給付優惠存款。㈢上訴人64年9月1日起至70年6月30日任職於臺灣省立護專附設婦幼衛生中心，70年7月1日起至70年8月31日任職於國立臺灣大學醫院北護分院，均加入公務人員保險，年資合計6年，依公保優存要點第2點規定，得辦理優惠存款最高月數為18個月，計686,000元，上訴人任職西松高級護理教師期間，則不能計算辦理公保養老給付優惠存款。被上訴人核發學校教職員月退休金證書背面記載公保養老給付優惠存款838,500元，及前中央信託局公務人員保險處（現為臺灣銀行公教保險部）養老給付通知書備註欄內，記載上訴人可依舊制教職員退休條例，辦理養老給付優惠存款838,500元（即年資8年，最高優惠存款月數為24月計算），既有錯誤，被上訴人以原處分重新核定上訴人公保養老給付優惠存款年資，並減額為686,000元，認事用法，即無違誤等，資為論據。因將訴願決定及原處分予以維持，並駁回上訴人在原審之訴。
六、本院查：㈠上訴人64年9月1日起至70年6月30日任職臺灣省立護專附設
婦幼衛生中心、70年7月1日起至70年8月31日任職國立臺灣大學醫院北護分院，均加入公務人員保險；70年9月1日至87年7月31日止任職文德女中，依私立學校教職員保險條例加入前私立學校教職員保險；87年8月1日起至89年8月1日止任職西松高中，參加公務人員保險。被上訴人以89年7月4日北市教軍字第8924465100號函核定上訴人自89年8月1日退休，支領月退休，其時辦理公保養老給付優惠存款金額為838,530元，嗣被上訴人以溢核為由，乃以原處分重新核定上訴人得辦理優惠存款之最高金額為686,000元，雙方爭議者為上訴人87年8月1日起至89年8月1日止任職西松高中之年資得否計入辦理優惠存款之年資等情，為原審依法認定之事實。
㈡上訴意旨略以：⑴按行政程序法第121條第1項明文規定，同
法第117條撤銷權應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。被上訴人89年7月4日以北市教軍字第8924465100號函核定上訴人自89年8月1日退休，附發教軍退第8903號學校教職員退休金證書，載明公保養老給付優惠存款金額838,500元。上開核定處分係經被上訴人審核相關書類文件始作成，故其不得主張不知上訴人養老給付優惠存款未符合相關規定，是其96年行使撤銷權時，已逾2年除斥期間，原判決漏未審酌，有判決不備理由之違法。⑵原判決理由中就被上訴人於89年核給上訴人相關優惠存款額度，究係憑學校教職員退休條例及學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法抑或公保優存要點，無法清楚辨析，有理由矛盾之違法。且學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第2條第3項規定「公立學校退休教職員一次退休金辦理優惠存款，須合於下列各款條件：…依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金。」為上訴人等護理教師辦理相關優惠存款事項之依據，未有原審認定僅能以上訴人85年2月1日前公務人員年資計作核定優惠存款額度之標準，原判決理由㈡亦有矛盾。又優惠存款制度可區分為退休金的優惠存款與公保養老給付之優惠存款，本件如依教育部之相關函釋應依退休金的優惠存款辦理，原判決以公保優存要點第2點第3項為不利上訴人之判決，自屬違背法令。況公保優存要點之規定，欠缺法律之明確授權、違反法律保留原則，不得作為審判依據，原判決以之為不利上訴人之判決，有適用法規或適用不當之違法。⑶上訴人經核定優惠存款額度為838,500元，係屬授益性之行政處分，上訴人自89年起受有優惠存款之合法利息收入，是被上訴人以原處分重新核定將優惠存款額度減為686,000元，導致上訴人之利息收入減少，自屬侵害財產上之權益；然上訴人申辦退休過程皆依法提供個人資料，屬善意無過失，且若維持上開誤核金額，對公益亦無造成重大影響，故縱係被上訴人誤算而溢核，亦不應歸由上訴人負責，本諸信賴保護原則，不應將原核定之授益處分撤銷，原判決未審酌及此，亦有不適用法規之違法。⑷如依原判決之認定，則與上訴人相同於90年10月31日前退休之護理教師，相關優惠存款僅得計至85年2月1日前之年資，其等85年2月1日至90年10月31日止之服務年資所得享受之權益，相較於90年10月31日以後退休之護理教師，得於全額補繳84年7月1日後之退撫基金費用本息後，併計入公務人員退休年資，享有較優惠退撫新制之適用，與公平原則相違，原判決未為審酌，亦有不適用法規之違法；且致上訴人87年至89年服務於西松高中之年資一方面不能計入退撫新制，一方面又無舊制之保障，有失優惠存款制度係照顧退休教職員生活之立法本意。⑸本案存有嚴重立法漏洞，造成護理教師於85年2月1日至90年10月31日止退休者，無法適用退撫新制，為立法空窗期，應以法官造法方式作有利於上訴人之判決，以彌補上開漏洞，以維護全體退休護理教師權益等語。
㈢按「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依學
校教職員退休條例辦理退休。㈡退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」公保優存要點第2點定有明文。上開要點乃教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，且相較軍保退伍給付得依陸海空軍退伍除役優惠儲蓄辦法規定辦理優惠存款，故於會商財政部等有關機關同意後，訂定發布自63年11月1日起施行。由該要點制訂經過，可知公保養老給付優惠存款利息係對早期退休人員退休所得偏低，由政府給予之一種特別補助，並非退休金之一部分，先予敘明。又銓敘部於63年12月17日訂定發布「退休公務人員公保養老給付優惠儲蓄存款要點」規定，退休人員所領之公保養老給付金額，得連同1次退休金辦理優惠存款；領受月退休人員所領之公保養老給付金額亦得比照辦理。88年5月29日銓敘部鑑於公務人員保險（本法修正施行之公立學校教師屬公務人員保險法準用對象）與私立學校教職員保險之主管機關、承保機關暨保險權利義務、給付項目、給付方式、給付條件均相同，為整合保險制度及追求經濟利益之考量而將兩者合併，修正為「公教人員保險法」。惟公保優存要點第2點仍維持原規定，並未修正，亦即僅依85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前，「公務人員加保年資」所核發之養老給付，始得辦理優惠存款。再，關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。此有司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依該號解釋理由之層級化法律保留原則體系，關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款為政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，難謂有違反法律授權明確性及法律保留原則與憲法第7條之平等原則。上訴人主張公保優存要點違反法律授權明確性及法律保留原則與憲法第7條之平等原則，核非有據。
㈣觀諸公保優存要點第1點：「公立學校退休教職員公保養老
給付金額辦理優惠存款，依本要點行之」及第2點：「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：…㈢依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」等規定，顯然限於「公立學校退休教職員85年2月1日前之公務人員保險年資所核發之養老給付」，方得辦理優惠存款，私立學校退休教職員及公立學校退休教職員85年2月1日前之公務人員保險年資顯非公保優存要點所欲支給優惠存款之對象。上訴人主張其任職西松高中之年資，得計入公保優存要點第2點所謂之「公務人員保險年資」云云，自不足採。原判決認上訴人任職西松高中之年資，不得計入公保優存要點第2點所謂之公務人員保險年資，適用法規核無不當。又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。原判決已就維持原處分及訴願決定所持理由，明確論述其依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，亦無判決理由不備或矛盾情事。
㈤復按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得
依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第117條定有明文。本件被上訴人原核定上訴人之優惠存款金額與公保優存要點第2點規定不符，係屬違法之行政處分，亦無同法117條但書之情事，自有行政程序法有關違法行政處分撤銷規定之適用。又上訴人是否有值得保護之信賴，除依行政程序法第119條規定要件判斷外，於提供金錢給付之情形，尚須就受益人有無因該金錢之給付而耗用之，或作成不能回復或難於回復之財產處置，其間並有因果關係者而論，若僅消極受領給付，而非積極為上開行為者，即難認有信賴表現，自無信賴保護原則之適用。本件上訴人僅係消極受領被上訴人所核定公保養老給付優惠存款金額之利息，其並未指出及舉證因該優惠存款金額之利息受領，而有如何之耗用行為，或作成不能回復或難於回復之財產處置，自難認其信賴原違法授予利益之行政處分而值得保護。末按，行政程序法第121條第1項規定「第117條撤銷權應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」，然所謂「知有撤銷原因」係指原處分機關明知及確實知曉對處分相對人有撤銷違法處分之原因而言。查，上訴人之退休申請固經被上訴人為審查，然審查時誤算上訴人得辦理優惠存款之年資，故審查核定時並不知悉其所為優惠存款年資之核定處分有溢核而得撤銷之原因，而至96年9月間依教育部之法律諮詢會議決議為清查時，始知悉上訴人之優惠存款年資有溢核之情形，則其以原處分撤銷溢核部分，自未逾上開規定之2年除斥期間。上述2項主張未見上訴人於原審為主張，故原判決未詳予論述，僅以「事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均與判斷結果不生影響」敘述，雖稍嫌簡略，但亦與判決理由不備之要件有間，上訴人主張原判決就上開爭點未予論述，有判決理由不備之違法云云，亦非有理。
㈥綜上所述，原判決經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 23 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 陳 國 成法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 9 月 23 日
書記官 賀 瑞 鸞