最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第97號上 訴 人 國家通訊傳播委員會代 表 人 甲○
送達代收人 乙○○被 上訴 人 運豐國際多媒體股份有限公司代 表 人 丙○○上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國97年1月24日臺北高等行政法院96年度訴字第2009號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人係衛星廣播電視事業，其經營之「運通財經臺」頻道，於民國95年5月16日20時30分播出之「財經高照」節目（下稱系爭節目），主持人郭海培於節目中從事證券投資分析，涉有未經行政院金融監督管理委員會（下稱金管會）核准兼營期貨顧問業務，從事期貨顧問業務之行為等情事，經金管會認定違反證券投資信託及顧問法第4條第4項、證券投資顧問事業設置標準第2條第1項及證券投資顧問事業負責人與業務人員管理規則第18條第1項規定，依證券投資信託及顧問法第111條第1款規定，處託播者運豐證券投資顧問股份有限公司（下稱運豐投顧公司）新臺幣（下同）60萬元罰鍰，並請該公司自行議處違失人員在案。上訴人乃認定被上訴人播出系爭節目違反衛星廣播電視法第17條第1款規定，且被上訴人經營之上開頻道前因違反同一法條規定，1年內經行政院新聞局（自95年2月20日起，衛星廣播電視法之主管機關變更為上訴人）分別以95年1月17日新廣四字第0950620548號及95年2月7日新廣四字第0950620941號行政處分書核處在案，被上訴人係再次違規，爰依同法第37條第1項第1款及處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點第2款第2目第3小目規定，以96年1月22日通傳播字第09605002930號裁處書，處被上訴人35萬元罰鍰，並命立即改正，逾期未改正者，將按次連續處罰。被上訴人不服，提起訴願，經上訴人訴願審議委員會96年4月24日通傳訴決字第09600046520號訴願決定駁回，乃提起行政訴訟，經原審法院96年度訴字第2009號判決撤銷訴願決定，上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：系爭節目內容僅單純以股市大盤漲跌點數分析證券投資有關事項，無誤導性之交易訊息，應屬言論自由之範圍；被上訴人於同一期間所為同一事實行為，竟遭上訴人作成7個行政處分，共處245萬元罰鍰，本件處分已逾越必要程度，有違比例原則；金管會既認定系爭節目違反證券投資信託及顧問法第4條第4項、證券投資顧問事業設置標準第2條第1項及證券投資顧問事業負責人與業務人員管理規則第18條第1項規定，依證券投資信託及顧問法第111條第1款規定，對運豐投顧公司裁處60萬元罰鍰，並命該公司議處違失人員在案，此舉即達具體羈束之效益，故上訴人以同一事實對無故意或過失之被上訴人裁處，即欠缺公正之衡量等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以：被上訴人在不同日期分別播映違規之同類型節目，本即非同一節目，縱重複播映同一節目，惟中間已有其他節目相隔，自不可將被上訴人經營之同一頻道播映同類型節目之行為視為同一違法行為；本件上訴人係處罰衛星廣播電視事業經營者，與金管會處罰託播業者，二者受罰主體相異，乃分別為貫徹不同行政法規之管理目的，原處分並無過當且無逾越必要範圍，亦無違反一事不二罰；上訴人為獨立機關，依法獨立行使職權，自主運作，於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督，且擁有受理本身所為未經聽證程序之行政處分之訴願管轄權，並其設置訴願審議委員會受理人民不服其所為之行政處分之訴願，無管轄錯誤情形等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)依國家通訊傳播委員會組織法第1條規定，上訴人係立法院為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，而立法成立之機關。至其職掌依同法第3條規定，則有「一、通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。二、通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。三、通訊傳播系統及設備之審驗。四、通訊傳播工程技術規範之訂定。五、通訊傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規範。六、通訊傳播資源之管理。七、通訊傳播競爭秩序之維護。八、資通安全之技術規範及管制。九、通訊傳播事業間重大爭議及消費者保護事宜之處理。十、通訊傳播境外事務及國際交流合作之處理。十一、通訊傳播事業相關基金之管理。十二、通訊傳播業務之監督、調查及裁決。十三、違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。十四、其他通訊傳播事項之監理。」等行政事項，故其屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第2條：「本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關。」明揭該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關，則上訴人既屬該法第3條第2款所定義之獨立機關，自係行政院所屬行政機關。(二)獨立機關之存在，於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案之處理上，於法律規定範圍內排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定，但並非因此即謂其得自外於行政體系，此觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案職權行使以外之業務亦不受指揮與監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對上訴人之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。且依中央行政機關組織基準法第3條第2款對於「獨立機關」之定義，可知「獨立機關」係指「依據法律獨立行使職權，自主運作，『除法律另有規定外』，不受其他機關指揮監督之合議制機關而言」準此，倘另有其他機關指揮監督之法律規定時，獨立機關並非完全不受其他機關依據法律規定而為之指揮與監督。訴願法第4條及第5條有關訴願管轄之規定，乃獨立機關所為未經聽證程序之行政處分受監督（行政審查）之法律規定。是不服獨立機關所為未經聽證程序之行政處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，仍應依上開訴願法規定，而非所謂之法理，定其訴願管轄機關。(三)我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、立法、司法、考試、監察5院，各司其責並為各該職掌之最高機關，此外並無核准設立等同5院機關之其他機關之餘地。參諸國家通訊傳播委員會組織法第4條規定，上訴人所屬委員係由行政院院長提名，經立法院同意後任命，主任委員及副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命；另依中央行政機關組織基準法第6條第1項規定，以「委員會」名稱定名之機關，其組織編制地位等同於部會等二級機關；又上訴人人事及預算等事項亦由行政院統籌為之；由此堪認上訴人位階屬中央之部會，而非等同訴願法第4條第8款規定之中央各院。故除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1項，賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由上訴人管轄外，法律未就上訴人之業務監督另為規定，亦未就上訴人所為未經聽證程序之行政處分另設救濟管道，因此，上訴人所為未經聽證程序之行政處分，其救濟即無訴願法第5條第2項規定之適用，而其既屬中央部會之地位，自應依訴願法第4條第7款規定定其訴願管轄，即應由行政院受理訴願。(四)本件被上訴人不服上訴人96年1月22日通傳播字第09605002930號裁處書之處分，而向上訴人提起訴願，依訴願法第58條第1項至第3項規定，上訴人應先行重新自我審查，其既未依被上訴人之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，竟未依上開規定為之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第4條第7款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規定，其所為訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應加以撤銷，由上訴人檢卷送請法定管轄訴願機關行政院重行為適法之審議決定。而原行政處分於本件訴願決定撤銷後，既尚待法定受理訴願機關行政院重行審議決定，則原處分應否撤銷，原審即無從逕行判決。兩造其餘實體爭執，亦尚無論究之必要等由，撤銷訴願決定。
五、本院按：依本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議：「司法院解釋有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院釋字第185號、第188號解釋有案。本院就人民不服國家通訊傳播委員會(下稱通傳會)之行政處分所提之訴願，應由行政院或由通傳會管轄？發生見解歧異，並於依法行使統一法令見解之職權時，就其是否涉及處理與釋字第613號解釋『有關事項』，發生適用釋字第613號解釋之疑義，爰依法聲請司法院大法官就釋字第613號解釋之適用範圍，為補充解釋。案經司法院大法官97年12月26日大法官第1333次會議議決不受理案件第12案決議『有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題，並不在本院釋字第613號解釋之解釋範圍內，自不生就此聲請補充解釋之問題』，故不受理。是釋字第613號解釋理由2第2段雖謂『承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督』等語，但並非有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題所為之釋示。故本院就人民不服通傳會之行政處分所提訴願應如何定其管轄機關，依法行使統一法令見解之職權時，並非處理與釋字第613號解釋『有關事項』，故不發生應依釋字第613號解釋意旨為之問題，合先敘明。
人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4條第7款規定，由行政院管轄之。」是原判決認上訴人係中央行政機關組織基準法第3條第2款所規定之獨立機關，屬於同法第2條第1項所指適用同法之行政院所屬各級機關，不服上訴人之行政處分者，其他法律無特別規定時，依訴願法第4條及第5條規定，應繕具訴願書經由上訴人向訴願管轄機關行政院提起訴願，乃上訴人未依上開規定而自為訴願決定，其所為訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，因而撤銷訴願決定，於法核無不合。上訴人主張：行政院對於上訴人未經聽證程序所為之具體個案決定之行政處分，應無訴願管轄權限，否則，除嚴重違反我國建置獨立行政機關之初衷外，亦與司法院釋字第613號解釋已闡明之獨立行政機關存在目的，即在排除上級機關在層級式行政體制下，所為具體個案決定之指揮與監督之意旨相違；是以，上訴人設置訴願審議委員會，受理自身所為未經聽證程序之具體個案決定行政處分之訴願案，乃合法合憲；原判決認行政院對上訴人所為行政處分具有訴願管轄權限，違反中央行政機關組織基準法第3條第2款意旨，以及不當適用訴願法第4條第7款之規定，顯有適用法規不當之違背法令，且顯與司法院釋字第613號解釋意旨牴觸等語，作為上訴之論據，難認有理。又本件所涉法律之見解本院既已有一致之見解，上訴人聲請本院行言詞辯論，自無必要，併此指明。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 2 月 4 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 劉 介 中法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 2 月 4 日
書記官 彭 秀 玲