最 高 行 政 法 院 裁 定
99年度裁字第1268號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 銓敘部代 表 人 張哲琛訴訟代理人 戊○○
丁○○上列當事人間優惠存款事件，上訴人對於中華民國97年8月20日臺北高等行政法院97年度訴字第301號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；依同法第243條第2項規定，判決有該條項所列各款情形之一者，為當然違背法令。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。是當事人提起上訴，如以原審判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原審判決有行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀應揭示合於該條款之具體事實。上訴狀或理由書如未依上述方法表明，或其所表明者顯與上開法條規定之違背法令情形不相合時，即難認為已合法表明上訴理由，其上訴自非合法。又原審判決如已明確說明其適用法規之見解，並就當事人主張之法律見解，說明其不採之理由，且原判決所採見解與司法院解釋、本院判例及通說見解均無牴觸者，當事人如仍堅持其於原審主張之歧異見解作為上訴理由，即與所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，要難謂為適法之上訴理由。
二、緣上訴人原係財政部高雄關稅局稽核，經被上訴人以民國（下同）96年4月20日部退二字第0962791666號函（下稱原處分）核定，自96年7月16日退休生效並支領月退休金，並於說明欄三、備註（四）記載以：「曾稽核自52年9月至55年7月止以及80年3月起至84年6月止之公保年資所計給之養老給付，得辦理優惠存款。另依退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點）第3點之1計算，曾稽核養老給付得辦理優惠存款之最高金額為新臺幣（下同）102萬8,334元，惟中央信託局股份有限公司（業於96年7月1日與臺灣銀行股份有限公司合併）公務人員保險處（下稱公保處）依公保優存要點第2點、第3點規定計算其得辦理優惠存款金額，如低於上開養老給付得辦理優惠存款金額，依公保優存要點第3點之1第3項規定，僅得按公保處所算該較低金額辦理優惠存款。」上訴人不服被上訴人對於其在50年6月至59年10月任職前交通部電信總局所屬臺灣電信管理局（下稱電信局）年資，僅採計其間於52年9月至55年7月之服役年資，其餘不予採計，及依公保優存要點第3點之1核算其得辦理之優惠存款金額，循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
三、上訴意旨雖主張：㈠原判決不依公保優存要點核准系爭年資（50年6月至59年10月）之公保養老給付金額辦理優惠存款，是消極的不適用法規，構成民事訴訟法第496條第1項第1款適用法規顯有錯誤及行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規，構成判決違背法令。㈡依行政程序法第111條第1項第3款規定，原判決理由以「公保優存要點第2點第2項所列舉之四種待遇類型所支給之待遇，實較一般行政機關公務人員待遇優厚，故限制是類年資所核給之養老給付不得辦理優惠存款。」致支領四種待遇類型年資，均被排除於優惠存款之外。「符合」與「未符合」所列舉四種待遇類型皆不得辦理優惠存款。然行政處分必須在法律上或事實上可能實現，若有客觀的法律上或事實上不能，即屬違法。原審未明察因被上訴人自設條件限制支領四種待遇類型之公保年資，致事實上不能實現，予以判決，應屬違法。㈢依行政程序法第160條及中央法規標準法第7條可知，被上訴人設定有關限制公保優存要點第2點第2項所列舉四種待遇類型不得辦理優惠存款之條件，未經發布，欠缺法定程序。而原判決以被上訴人所訂定之公保優存要點屬行政規則為行政程序法第159條第2項第1款，與同條項第2款其性質不同。然依司法院釋字第443號解釋，可知規範人民事項無論小細節或次要的，仍須發布命令。被上訴人以「四種待遇類型優厚不得優惠存款」、「俸額標準表」、「建制本旨」、「但書」、「交通部郵電人待遇辦法支薪不得優惠存款」等公保優存要點所無之自設條件加以限制，純屬其內部作業，未曾在政府公報或媒體發布，百姓無從奉守遵行，明顯欠缺法定應有之程序，違反行政程序法第160條及中央法規標準法第7條之規定。㈣依憲法第172條、所得稅法第14條第1項第9類及公務人員退休撫卹基金管理條例第9條規定可知，被上訴人改革退休所得方案與所得稅法規定無涉；又提繳基金不計入個人之綜合所得所得總額，與領取退休金，為兩種不同提與取金錢動作，將提繳與領取二者混為一談，顯然不洽。依所得稅法規定新制實施後所領取月退休金不得列為退休所得，應自原核定退休所得中剔除，剔除後上訴人退休所得每月實際僅剩新制實施前之月退休金82％（即每月38.375元），遠低於被上訴人所核算最後在職同等級人員待遇87.336元（實際在職同等級人員待遇應為93.246元）甚多。又被上訴人以服役入營及役滿退伍當月上訴人均曾依「交通部郵電人員待遇辦法」支薪及不影響優惠存款之金額，而縮短服兵役可辦理優惠存款期間，亦違反法律優位適用原則。況且服役入營後及役滿退伍前之當月上訴人是以「全國軍公教員工待遇支給要點」支薪，服兵役可辦理優惠存款期間應為退伍證明書所載自52年8月19日至55年8月18日方為正確。又上訴人系爭年資（50年6月至59年10月）發生在先，被上訴人適用之「行政院訂定全國軍公教員工待遇支要點之公務人員俸額標準表」，係63年始訂定，系爭年資如何適用當時尚未訂定之俸額標準表，顯違反法律不溯既往適用原則；公保優存要點第2點第1項為63年12月17日所訂定發布在前，而第2點第2項條文88年7月3日增訂在後，以第2點第1項之條件限制第2點第2項之規定，明顯違反法律後法優於前法適用原則。㈤原判決理由相互矛盾，俸額標準表究係准駁辦理優惠存款依據，抑為事實認定，原判決一則以俸額標準表支薪，與公務人員退休前歷來在職之機關是否適用無涉，另則以任職電信局期間（系爭年資），非依俸額標準表支薪，與辦理優惠存款之條件不合，不得辦理優惠存款。兩者相互矛盾，明顯違反公保優存要點第2點第2項條文規定等語。
四、然原判決已就上訴人所爭執其公保養老給付得辦理優惠存款之年資部分（被上訴人未採計其50年6月至59年10月期間，扣除52年9月至55年7月服役年資後之任職前電信局年資）、新制施行後繳付退撫基金之年資所核給之月退休金應否計列為改革方案之退休所得內涵，及未採認其於52年8月19日入營服役之當月及於55年8月18日役滿退伍之當月服兵役期間之公保年資所計給之養老給付得辦理優惠存款等項，詳述其判斷之理由，即論明：㈠司法院釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。被上訴人早期為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定群體，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆。惟經餘年後，被上訴人考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。㈡上訴人經核定自96年7月16日退休生效，而其於退撫新制施行前、後任職年資分別為30年以上及12年15天，合計逾35年，被上訴人乃依公務人員退休法第16條之1第1項規定，按上訴人就其前後年資之取捨（即新制施行前、後選擇採計年資22年11個月及12年1個月），核定其新制施行前、後年資為22年及13年，並依核定年資，分別核給月退休金82%及26%，並核定上訴人自52年9月至55年7月止以及80年3月起至84年6月止之公保年資所計給之養老給付，得辦理優惠存款及依公保優存要點第3點之1計算其養老給付得辦理優惠存款之最高金額為1,028,334元，並無不合。㈢公保優存要點於63年12月17日訂定發布時，原於第1點明定公保養老給付金額辦理優惠存款之範圍，以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院公布之「全國軍公教人員待遇支給辦法」（現為「全國軍公教員工待遇支給要點」）所訂之公務人員俸額標準表支薪者為限。嗣於84年11月18日修正之公保優存要點第2點第1項規定，除第3款係因公務人員於84年7月1日新制實施後之年資核給之退休給與已大幅提高，爰配合增列新制年資核給之公保養老給付不得辦理優惠存款外，餘第1款、第2款實即原63年12月17日公保優存要點第1點規定意旨之重申，而其中第2款之限制條件，則係考量支領其他待遇類型之人員，其待遇均較依全國軍公教員工待遇支給要點支薪之公務人員為高，基於優惠存款建制之本旨係為照護現職待遇所得較低之人員，故將退休時非依全國軍公教員工待遇支給要點支薪之人員予以排除，不得辦理優惠存款。又為因應部分原屬不得辦理優惠存款因改制或待遇類型變更始符合辦理優惠存款機關之衡平，公保優存要點第2點於88年7月3日修正增列第2項規定，揭示因改制或待遇類型變更始符合而以公保養老給付金額辦理優惠存款之機關，其所屬人員於新制實施前之公保年資，應按其各期間之待遇類型分別論究，俾符公平、合理之原則。惟公務人員領取之待遇類型雖不在公保優存要點第2點第2項所列不得辦理優惠存款待遇類型之列，惟其欲以其公保養老給付金額辦理優惠存款，仍應合於優惠存款建制之本旨（即其支領待遇未高於依全國軍公教員工待遇支給要點支薪之公務人員者），乃屬當然之理。而財政部高雄關稅局自80年2月3日關務人員人事條例施行後，始按行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，是其所屬人員於退休辦理公保養老給付優惠存款時，應適用公保優存要點第2點第2項之規定，亦即84年6月30日以前曾任符合併計公務人員退休年資中，必須按當時行政院公布之「全國軍公教人員待遇支給辦法」（現為「全國軍公教員工待遇支給要點」）所訂之公務人員俸額標準表支薪之期間參加公保年資所核給之養老給付，始得辦理優惠存款；至於其他非屬依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪期間，參加公保年資所核給之養老給付，尚不得辦理優惠存款。上訴人於50年6月至59年10月（扣除52年9月至55年7月服役年資）止任職電信局期間，其支薪係依交通部郵電人員待遇辦法及交通部郵電人員待遇修正辦法支薪，雖非屬公保優存要點第2點第2項規定所列之待遇類型，惟其既係依交通部郵電人員待遇辦法支薪，非依全國軍公教員工待遇支給要點（39年為全國公教人員待遇暫行辦法，至56年修改為調整軍公教人員待遇辦法，目前稱為全國軍公教員工待遇支給要點）之公務人員俸額標準表支薪，其於該段服務年資所支領待遇較一般行政機關支領待遇高，而公保養老給付辦理優惠存款，本即屬政府在考量國家財政、公務人員退休所得之適足性及社會公平正義之後，所為之政策性決定，爰其限制得辦理優惠存款之範圍，主管機關自亦有制定政策之自由形成空間，是原處分基於優惠存款制度建制之本旨，認上訴人於該期間公保年資計給之公保養老給付金額，核與公保優存要點第2點第1項所訂辦理優惠存款之條件不合，未併計系爭年資為公保養老給付得辦理優惠存款之年資，洵屬有據。㈣公保優存要點第2點第1項之辦理優惠存款條件有關第2款「行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪」係在說明公保養老給付得依該要點辦理優惠存款者，須公務人員辦理退休時，其「最後在職之機關」係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪者始得為之，與公務人員退休前歷來在職之機關是否適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪無涉，至於被上訴人以行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪者之待遇與上訴人任職電信局所支領待遇比較，旨在說明上訴人斯時待遇較一般行政機關公務人員支領之待遇高，屬事實認定範疇，上訴人主張公保優存要點第2點第2項之適用不受第1項之限制，被上訴人以第1項第2款「俸額標準表」套用於第2點第2項「四種待遇類型」加以限制，違反後法優於前法之法律適用原則及法律不溯既往之原則云云，應屬誤會。㈤被上訴人為推動改革方案所增訂之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1僅係針對支領月退休金人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，調整其養老給付得辦理優惠存款之金額；故上訴人依公務人員退休法所支領退休給與及公教人員保險法所支領之公保養老給付金額，實際並未減少。公務人員退休時所領屬於退撫新制年資計得之退休金，由於係屬「由政府負最後支付保證責任之確定給付」之給與，故其中雖有極少數係個人在職時逐月提撥之金額，但絕大多數仍屬由政府籌款支付者，加以本次改革並未將公務人員退休時所領之公保養老給付之母金列為退休所得，亦不計列政府未扣之退休所得稅額，故將屬於退撫新制年資所計得之退休金計列為退休所得，確屬合理正當。㈥照護金與公保優惠存款雖均係政府基於照顧退休人員生活之考量，於國家財政許可之情況下所為之政策性福利措施，二者之適用對象顯然不同。再者，早期公務人員之待遇所得微薄，加以一次退休金之數額係以當時之待遇標準核算，連帶影響退休所得偏低；而上訴人系爭50年6月至59年10月之任職年資所核給之月退休金，係按現行待遇標準（依96年待遇標準）計算，且依公務人員退休法相關規定，支領月退休金者，遇有臨時加發薪金時，月退休金亦得按比率支給。因此，早期支領一次退休金者之退休所得者與上訴人支領之退休所得，二者顯有不同，是上訴人稱早期退休支領一次退休金生活特別困難之退休公教人員發給年節特別照護金作業要點適用對象為68年底以前支領一次退休金者，而上訴人系爭之年資（50年6月至59年10月）亦在上開作業要點所定之時間以前，被上訴人未為相同之認定，顯屬差別待遇云云，核無足取。㈦公務人員新制年資領取之月退休金免納所得稅，係依公務人員退休撫卹基金管理條例第9條之規定，而所得稅法第14條則係規範個人歷年自薪資所得中自行繳付之儲金或依勞工退休金條例規定提繳之年金保險費，於提繳年度已計入薪資所得課稅部分及其孳息，不計入個人之綜合所得總額。是新制年資所領取之月退休金雖免納所得稅，惟仍屬退休所得之一部分。另公保優存要點第3點之1規範之公務人員改革方案有關退休所得之計算內涵，又改革方案內所稱之「退休所得替代率」係指退休人員在退休後所領退休金佔退休前薪資所得之比率。因此，該方案設計之旨即在於讓同一位公務人員在職期間之待遇與退休所得能有合理的區別，避免退休所得超過在職所得之不合理現象所為之政策性調整措施，與所得稅法規範稅捐稽徵意旨有別，無從比附援引。㈧公保優存要點第2點第2項規定，公務人員公保養老給付得辦理優惠存款之年資，係以84年6月30日以前曾任符合併計公務人員退休之年資為前提，而84年6月30日新制施行前退休年資之採計，依被上訴人63年10月16日（63）台為特三字第35841號函釋所示公務人員退休年資係以月為計算標準，核計退休金。是以，被上訴人核給退休人員得辦理優惠存款之年資，配合新制施行前退休年資之採計，亦以月為計算標準。據此，上訴人52年8月19日入營服役前，以及55年8月18日服役期滿退伍後，當月均曾依「交通部郵電人員待遇辦法」支薪，故被上訴人僅核定其52年9月至55年7月之義務役期間之公保年資所計給之養老給付得辦理優惠存款，於法並無違誤。況上訴人52年8月及55年8月之年資如計入得辦理優惠存款之年資（合計共2個月），其得辦理優惠存款之月數仍為20個月，並不影響其養老給付得辦理優惠存款之金額。㈨公保優存要點所規範之內容，依本院93年度判字第78號判決意旨，優惠存款制度係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，故其為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責，加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。準此，優惠存款制度既為政策性福利、補助措施，被上訴人為規範公務人員辦理公保養老給付優惠存款事項，所訂頒之業務處理之一般抽象性規定，其性質應屬行政程序法第159條第2項第1款，關於機關業務處理方式所為之一般性「行政規則」，與同條項第2款，關於統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性、裁量性基準，二者於性質上有所不同。雖公保優存要點增訂第3點之1雖經法制、預算及決算委員會聯席會決議應予廢止，惟該決議經於95年4月11日提報立法院院會表決時，經主席裁示交付黨團協商，迄今仍未有結果，故公保優存要點第3點之1仍為現行有效存在之規定，被上訴人依該規定辦理退休公務人員之公保養老給付金額優惠存款事宜，難謂不合等語。並就上訴人之主張，何以不足採，分別予以指駁甚詳。按公保優存要點於63年12月17日訂定發布時，既然於第1點明定公保養老給付金額辦理優惠存款之範圍，以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院公布之「全國軍公教人員待遇支給辦法」（現已修正為「全國軍公教員工待遇支給要點」）所訂之公務人員俸額標準表支薪者為限。嗣於84年11月18日修正之公保優存要點第2點第1項規定：「退休公務人員公保養老給付金額依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：
（一）依公務人員退休法辦理退休。（二）最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（三）依中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」，是前開第2點第1項第1、2款實即原63年12月17日公保優存要點第1點規定意旨之重申，第3款除係因公務人員於84年7月1日新制實施後之年資核給之退休給與已大幅提高，爰配合增列新制年資核給之公保養老給付不得辦理優惠存款外，所謂「依中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付」，於文義、論理及體系解釋上，該84年7月1日新制實施前之保險年資所核發之養老給付，仍須符合原63年12月17日公保優存要點第1點規定「公保養老給付金額辦理優惠存款之範圍，以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院公布之『全國軍公教人員待遇支給辦法』所訂之公務人員俸額標準表支薪者為限」之要件，始得辦理優惠存款。上訴人於50年6月至59年10月期間，扣除52年9月至55年7月服役年資後之任職前電信局年資，既未依當時行政院公布之「全國軍公教人員待遇支給辦法」所訂之公務人員俸額標準表支薪，該保險年資所核發之養老給付，即不得辦理優惠存款。原判決與本院向來見解無違。觀諸前開上訴理由，無非重述其在原審主張之歧異見解，對原審認定事實及適用法規之職權行使，指摘為不當，並就原判決已論斷者，泛言其理由矛盾，核與所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，均難認對原判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 3 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 陳 金 圍法官 林 文 舟法官 曹 瑞 卿法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 6 月 4 日
書記官 邱 彰 德