最 高 行 政 法 院 裁 定
99年度裁字第1730號上 訴 人 新竹市商業會代 表 人 甲○○訴訟代理人 乙○○ ○○被 上訴 人 新竹市政府代 表 人 丙○○上列當事人間有關人民團體事務事件，上訴人對於中華民國97年10月23日臺北高等行政法院97年度訴字第924號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、上訴人第8屆理監事任期於民國96年7月15日屆滿，於任期屆滿前依上訴人章程規定應召開理事會審定會員資格，研商召開第9屆會員代表大會改選理監事，上訴人以會員代表資格疑義尚待釐清為由，於96年6月25日發函向被上訴人申請延期召開第9屆第1次會員代表大會，經被上訴人96年7月2日以府社行字第0960065564號函復上訴人：「…同意所請，惟限期以不超過第8屆理、監事任期屆滿後3個月為限…。」；嗣上訴人向被上訴人函報第8屆第1次臨時理監事會議紀綠、第8屆第2次臨時理監事聯席會會議紀錄、第8屆第3次臨時理監事聯席會會議紀錄及第8屆第4次臨時理監事聯席會會議紀錄，均因出席理監事未過半數，會議紀錄或遭被上訴人通知應俟成會後再向理監事會提出報告、或遭被上訴人通知歉難同意備查、或遭被上訴人通知會議決議應予撤銷。上訴人復於96年9月13日及9月17日發函向被上訴人表示為順利召開第9屆第1次會員代表大會，經法定連署訂於96年10月1日召開96年度第8屆第1次臨時會員代表大會補選第8屆缺額理監事，案經⑴被上訴人96年9月26日府社行字第0960098953號函復上訴人：「…二、按貴會第8屆理監事任期業於96年7月15日屆滿，依法不得再進行補選，是以所報連署召開第8屆第1次臨時會員代表大會，辦理補選理監事，於法未合，本府礙難同意備查。三、貴會前因無法如期召開會員大會改選第9屆之理監事，本府依法核准貴會延期改選，係核准延長理監事改選之期限，並非延長理監事之任期。四、議決會員代表大會召開事項，係屬理事會之職權，茲貴會表示現有理監事已無法成會，即已無法完成召開會員大會辦理改選事宜，依人民團體選舉罷免辦法第33條規定，延期改選，屆期未完成者，本府將依人民團體法第58條之規定限期整理。五、又按督導各級人民團體實施辦法第20條規定…為限期整理之具體規定。」；上訴人於96年9月5日以函向被上訴人陳報96年度第8屆第1次臨時監事會會議紀錄及常務監事黃金財先生因喪失資格依法解任，案經⑵被上訴人96年10月2日府社行字第0960101796號函復上訴人：「…二、貴會監事任期業已於96年7月15日屆滿，依法不得辦理補選，所報上開會議補選常務監事，因非依法辦理，該會議決議，應予撤銷。三、倘團體無法依法召開會議時，依人民團體法第32條規定『人民團體…監事會不能依法召開時，得由主管機關指定監事一人召集之。』，請依法辦理。四、按認定理監事連續二次缺席理事會、監事會議，喪失理監事資格，除團體於開會時須盡到合法通知程序，即以掛號郵寄之方式合法送達理監事外，尚須以貴會請假手續辦理，始生效力，本府96年9月27日府社行字第0960099931號函說明二業已敘明。」；另上訴人於96年9月19日及9月20日向被上訴人函報第8屆第5次、第6次臨時理監事會議紀錄及多數會員代表聯署訂於96年10月1日召開第8屆第1次臨時會員代表大會補選缺額理監事，經⑶被上訴人以96年10月2日府社行字第0960100558號函復上訴人：「…
二、有關上開第8屆第5次及第8屆第6次會議，因未經法定理監事過半數出席，會議決議應予撤銷，嗣後召開會議請依法辦理並作成合法之會議決議，再函報本府備查。三、又貴會第8屆理監事任期業已屆滿，依法不得辦理補選，本府96年9月26日府社行字第0960098953號函諒達。」；又上訴人於96年10月2日再函報96年第8屆第1次臨時會員代表大會會議紀錄，經⑷被上訴人以96年10月5日府社行字第0960103956號函復上訴人：「…二、貴會前函表示原訂96年6月18日召開會員代表大會，因會員代表資格尚待釐清，申請延期召開第9屆會員代表大會，本府爰依人民團體選舉罷免辦法第33條規定，核准延長改選期限3個月，惟屆期未完成，將由本府依人民團體法第58條規定限期整理。三、惟在限期改選期間，因理事會未達成共識未成會致無法召開會員大會辦理改選，嗣後貴會雖經會員代表連署召開臨時會員大會辦理補選第8屆補選缺額理監事，惟該申請案業經本府於96年9月26日以府社行字第0960098953號函覆因第8屆理監事任期至96年7月15日業已屆滿，依法不得再進行補選，不予備查在案，故所報上開會議有關選舉第8屆缺額理監事之決議，依法無效，本府不予核備。四、按商業團體法第23條業已明文規定理、監事之任期均為三年，有關案由四決議延長第8屆理監事任期乙案，係屬違法，應予撤銷。五、次按召開會員大會辦理改選，尚須辦理會員代表之會籍清查，方使選舉合法有效，而會員代表資格之審定，依商業團體法施行細則第8條及第15條之規定係屬理事會之職權，又依人民團體選舉罷免辦法第5條之規定會員代表資格於召開大會15日前經理事會審定並報主管機關備查者，即享有選舉等權利。倘團體無法依規定程序審定會員資格並報備查者，該會員既無出席之權利，自不得享有選舉等權利。故本次會議雖決議第9屆會員大會之日期仍不得辦理改選。六、綜上所述，貴會理事會已無法成會以辦理會籍清查而完成改選，本府於延長改選期限屆滿依法限期整理，乃法所明定，要無疑義。」等語；上訴人不服，對前述4件函令提起訴願，遭決定駁回，提起本件行政訴訟，經原審判決駁回。
三、本件上訴人對於高等行政法院判決上訴，主張：（一）上訴人係由公司行號及私法人之同業公會為會員所成立之商業團體，為兼有私法人性質之法人，並非純粹之公益社團法人，且商業團體理監事與團體間之關係為私法關係，遇有糾紛係由普通法院審理，其性質類同「公司與董事」，應得類推適用公司法第195條第2項規定。原判決卻以上訴人為公益社團法人，法人屬性不同，且原任理監事任期屆滿後，由原任理監事執行職務，需獲得主管機關之特准為由，拒絕類推適用公司法第195條第2項之規定，顯有判決不適用法規之違法。
（二）商業團體依法應向主管機關「報請備查」之事項，主管機關可否為「不予備查或礙難同意備查(均為拒絕備查)」之處分？原判決就此部分認為依規定，被上訴人本有決定「准予備查」、「不予備查」、或「礙難同意備查」之裁量權，然未提出此裁量權之法律依據，有判決不適用法規之違法。（三）督導各級人民團體實施辦法未明列其授權依據，其適法性已有疑義；而同辦法第20條第1項、第21條第1項及第21條之1規定，剝奪或限制人民（理事、監事）之自由權利（本於理事或監事資格，依法得享之權利），違反法律保留原則，原判決引為裁判依據，適用法規顯有錯誤。（四）被上訴人令上訴人限期整理，上訴人未能如期完成時，被上訴人應依人民團體法第58條第1項、第59條第1項規定為解散之處分，原判決未慮及此，並適用中央法規標準法第5條、行政程序法第151條第1項、第2項、第154條第1項、第158條第1項規定，適用法規顯有錯誤等語。
四、惟原判決以：（一）上訴人為商業團體，其任務涉及公共利益，屬民法第46條所規定之公益社團法人，與營利社團法人之公司屬性不同，故不能類推適用公司法第195條第2項規定，延長第8屆理事、監事任期至第9屆之理事、監事選出時為止。是以，上訴人第8屆理事、監事職務自屆滿時起至96年10月15日間，除經被上訴人特准，僅能續辦關於選舉第9屆理監事之事務外，不能續行或補選理、監事。而商業團體法規定之商業會亦為人民團體之一種，故規範上訴人等商業會之商業團體法，於本件有關理事、監事任期之規定，自屬人民團體法之特別法，應優先適用。上訴人認人民團體法為商業團體法之特別規定云云，容有誤會。（二）上訴人認被上訴人所為96年9月26日府社行字第0960098953號「礙難同意備查」函為行政處分（故提出本件行政爭訟），即認被上訴人上開復函是就公法上具體事件所為之決定，能對外直接發生法律效果，同時影響上訴人之權利；且依商業團體法第67條第1項、商業團體法施行細則第25條第1項、人民團體選舉罷免辦法第5條第1項、督導各級人民團體實施辦法第5條規定，被上訴人就上開召開會員大會或會員代表大會，本有決定「准予備查」或「不予備查」或「礙難同意備查」之裁量權限。又被上訴人上開函復係針對上訴人陳報，為順利召開第9屆第1次會員代表大會，而經連署預訂於96年10月1日召開96年度第8屆第1次臨時會員代表大會補選第8屆缺額理監事之函復，同時被上訴人上開「於法不合」，乃指上訴人於理、監事任期屆滿後，辦理補選於法不合，同時亦指明之前召集之理、監事臨時會議，因不足法定決議人數，是其報請核備之會議記錄及決議於法不合。與上訴人所指之民法第56條規定無何關連。至若上訴人真有總會（即會員大會或會員代表大會）召集程序或決議內容違法，則不屬公法事項，應向普通法院爭訟，並非本院管轄。（三）依商業團體法第23條、上訴人章程第27條及人民團體選舉罷免辦法第27條規定可知，商業團體之商業會理事、監事若出缺，應在理、監事3年任期屆滿前，方有召開會員代表大會「補選」之可能，蓋若理事、監事任期已屆滿，即無「任期」可供補選之理監事行使其職責，被上訴人以上訴人第8屆理、監事任期於96年7月15日屆滿，依法不得再進行補選第8屆理、監事等，於法有據。上訴人主張被上訴人96年10月2日府社行字第0960101796號「會議決議應予撤銷」函及96年10月5日府社行字第0960103956號函，對上訴人96年度第8屆第1次臨時會員代表大會96年10月1日召開）會議紀錄（含決議），不予備查，屬違法及不當處分云云，並無理由，乃駁回上訴人之起訴，原判決業於理由中詳予論述。上訴意旨，雖以該判決違背法令為由，惟核其上訴理由書所載內容，無非復執業經原審論斷不採之陳詞，再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或係以其一己對法規之主觀見解，任意指摘原判決所為論斷有不適用法規或適用不當之情，並就原審已論斷者，泛言未論斷，或就原審所為論斷，泛言其論斷不合法，而非具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。另按中央法規標準法第7條規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，…」，可知行政機關訂定命令時，有基於其法定職權訂定之職權命令，亦有基於法律授權訂定之授權命令，職權命令係行政機關基於法定職權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。又何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異，行政措施若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，自得由主管機關發布命令為必要之規範。原判決所引之督導各級人民團體實施辦法係內政部依其職權所訂定關於各級人民團體如何督導實施等細節性及技術性事項之規定，均無涉違反法律保留可言，上訴人認其違反法律保留原則等詞，顯為誤解，附此敘明。
五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 12 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 8 月 13 日
書記官 王 史 民