最 高 行 政 法 院 裁 定
99年度裁字第2031號抗 告 人 中華電信股份有限公司代 表 人 呂學錦
送達代收人 乙○○上列抗告人因與相對人國家通訊傳播委員會間電信法事件，對於中華民國98年12月3日臺北高等行政法院98年度訴字第1176號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、原裁定以：提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，始得向高等行政法院提起。所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。如無具體行政處分存在，即屬欠缺提起撤銷訴訟之要件，且其情形無可補正，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段不備其他要件，以裁定駁回其訴。相對人民國97年8月5日通傳營字第09741050950號令修正發布電信事業網路互連管理辦法(以下稱網路互連管理辦法)增訂第24條之1第2項規定(以下稱系爭規定)。抗告人以相對人以其為唯一市話主導業者，針對相對人增訂系爭規定，恣意剝奪其享有經營E.164用戶號碼網路電話撥打行動通信網路服務之通信費訂價權及通信費營收歸屬，造成其營業之嚴重損失，對其具行政處分性質，且逾越電信法第16條第9項授權規定範圍，並獨厚行動通信業者，違反平等原則，而系爭規定攸關消費者及相關電信業者權益，卻未依國家通訊傳播委員會組織法第9條第7項規定召開聽證會，程序亦有違背，應予撤銷，或採取過渡期之措施，或給予合理之補償云云，提起訴願，而遭訴願不受理，遂向原審法院提起行政訴訟。查依電信法第26條之1第2項、第16條第9項，網路互連管理辦法第2條第12款、第26條第3項，第一類電信事業資費管理辦法(以下稱資費管理辦法)第10條規定可知，系爭規定規制對象，係「市○○路業務市場主導者」，嗣凡經公告者，均同受拘束，如有解除公告者，則將不在適用之列，其數量仍有隨時間推演而增減之可能，故其受規範之對象，具有「擴張可能性」，並非「特定或可得特定」，且其規制之效力，並非一次性，而係具有持續性，即有反覆適用之特性。另依資費管理辦法第10條第2項「第一類電信事業市場主導者，認不符前項所定要件時，得提供相關資料向主管機關申請解除公告。」之規定可知，市場主導者之數量可隨時間推演及市場結構而有增減之可能。系爭規定修正之立法意旨，在於避免市○○路業務市場主導者以其在市場之優勢地位，濫用市場力量而從事不公平競爭，藉由訂價權之取得遂行在市話撥打行動話務市場之掠奪，其修正條文對照表有關抗告人之說明，係以現行市場主導者為例釋，加強說明相對人維護市場公平競爭秩序之意旨，未來任何市場主導者自當有適用之可能，並非如抗告人所稱僅限其適用。再就其規制之效力以觀，抗告人不服之系爭規定，係相對人依電信法第16條第9項規定之授權，而修正有關電信事業間網路互連費率計算之基準，其所發布之程序，係屬法規命令之修訂，其所修訂之內容，亦屬一般性規制從事E.164用戶號碼網路電話服務之市○○路業務市場主導者與行動通信網路間之通信營收及訂價權之事項，係反覆適用於相關業者間之通信交易事項，而非僅係一次性之規制效力。至於本院98年度裁字第1159號裁定係就相對人「市話撥打行動通信網路訂價機制調整暨網路互連相關事項處理之行政計畫」（下稱系爭行政計畫）之事項所為之認定，該裁定雖認「確定計畫機關所為准許計畫確定計畫之裁決應屬行政處分」，惟所指相對人系爭行政計畫與本件系爭修正條文，兩者情形有別，事項各異，自不得比附援引，附此敘明。綜上所述，修正發布系爭規定既非行政處分，抗告人對系爭規定不服，提起訴願，訴願機關為「訴願不受理」決定，並無不合，抗告人提起撤銷訴訟，請求撤銷上開規定，起訴不合法，而駁回其訴。
三、抗告意旨略謂：（一）抗告人為唯一市話市場主導業者，復對於抗告人經營E.164用戶號碼網路撥打行動通信網路是否享有通信費營收歸屬及訂價權之決定或措施，其內容又具體明確，相對人修法剝奪抗告人一家業者所應享有E.164用戶號碼網路撥打行動通信網路通信費營收歸屬及訂價權，對於抗告人而言，即具處分性質，應准許抗告人提起訴願救濟。故相對人97年8月5日通傳營字第09741050950號令，對於抗告人而言，應屬於行政處分，自應准抗告人提起行政救濟。
（二）相對人之抗辯及原裁定駁回之理由，均以受規範對象具擴張可能性為其主要依據，惟受規範對象具擴張可能性之前提要件，必須「其數量仍有隨時間推演而增減之可能」，相對人所為之系爭增訂行為，係為配合系爭行政計畫避免抗告人提前於100年1月1日前，取得撥打行動通信網路之訂價權，此節已於相對人對外公告「電信事業網路互連管理辦法第24條之1修正條文對照表」內說明欄位中清楚載明，故其增訂行為係針對特定期間內（100年1月1日前）所為之特別措施，顯有明確時間上之考量及原因，則系爭增訂行為之受規範對象，是否因市○○路業務市場主導者隨時間推演而具擴張可能性，應有檢討之空間，必應採取嚴格之解釋，原裁定遽然採取相對人之抗辯，忽視本件具體個案之增訂理由及依據之行政計畫關於時間針對性上之特別考量，逕行認定系爭增訂行為之受規範對象有擴張可能性，非行政處分，顯有違法不當之處。（三）原處分於「電信事業網路互連管理辦法第24條之1修正條文對照表」內說明欄位中，明確載明修正理由為「按市○○路業務市場主導者中華電信公司擁有市內電話百分之九十七以上之市場占有率，為避免其利用此優勢提供E.164用戶號碼網路電話服務而取得相關訂價權，影響市場公平競爭爰增訂第2項」。觀之修正理由，顯然係針對抗告人目前所處之市場地位，針對特定時間內，對於抗告人所做排除適用之個別決定，其修正決定具有個別性，自不待言。惟相對人卻以修正內容為一般性規制為理由，否認系爭規定之增訂，對於抗告人而言，具有行政處分性質，顯然與增訂理由自相矛盾。（四）原處分從其內容、時間、對象、效力及作成理由觀之，對於抗告人，事件個別且具體，屬於行政處分，相對人不得以其內容反覆適用為理由，否認抗告人受憲法第16條規定所保障之訴願權。（五）本院93年度裁字第1703號裁定內之公告係針對不特定人所為之決定或措施，其性質類似司法院釋字第148號解釋所稱之「定期通盤檢討變更」，應屬法規命令無疑，而本件相對人之特別增訂行為，係對特定人（僅抗告人一家業者）所為決定或措施，其性質類似司法院釋字第156號解釋所稱之「各別修正或變更」，對於抗告人而言，則應具處分性質。兩者案件情形各異，惟判斷標準應可參考援用，迺原裁定僅片面引用「具擴張可能性」之標準，採納相對人之抗辯，然卻未仔細觀察相對人於對外公告修正條文對照表說明欄，已指名道姓，並係搭配系爭行政計畫針對抗告人一人所為特別量身訂作之措施，使受規範對象達已特定之程度，原裁定未依93年度裁字第1703號裁定所列之標準，對於本件事實加以詳細比對判斷，逕自認定系爭爭訟標的非屬行政處分，自有違誤之處，應予糾正。（六）系爭行政計畫，業經本院98年度裁字第1159號裁定，認定對於抗告人屬於行政處分，故相對人依據系爭行政計畫（行政處分），特別針對抗告人一人所增訂之第2項規定，對於抗告人而言，應同屬處分性質，關於此節，原審法院法官亦於98年8月25日之準備程序中，有所說明，並命相對人具狀答辯，詎相對人僅以「覈與系爭修正條文之發布無必然關係，未來任何市場主導者自當有適用之可能」帶過，原裁定竟未進一步質疑相對人之主張，並對於相對人對外公告之增訂理由，視而不見，以「系爭行政計畫與本件系爭修正條文，兩者情形有別，事項各異，自不得比附援引」為由，迴避系爭增訂行為與前開行政計畫之頭尾一體關係（相對人於對外公告修正理由中清楚說明此等關係），原裁定理由顯然刻意迴避兩者之頭尾一體關係，並且明顯與本院98年度裁字第1159號裁定見解有所牴觸，應有違法不當之處等語。
四、本院按：經核原裁定駁回抗告人之訴，於法無不合，再就抗告意旨論斷如下：電信法第16條第9項：「第一類電信事業與其他電信事業間網路之互連、費率計算、協議、互連協議應約定事項、裁決程序及其相關應遵行事項之管理辦法，由電信總局訂定之。」電信總局依此訂定之網路互連管理辦法，依行政程序法第150條第1項規定，係屬法規命令，為該辨法規定內容之一之系爭規定，自屬法規命令。依系爭規定內容，並未針對特定對象為規定，抗告人主張其為唯一市話市場主導者一節，即令屬實，亦是目前之事實狀況，如原裁定所論述，此種情況在法令及邏輯上隨時可能改變，尚不能以抗告人現為唯一市話市場主導者，而否定系爭規定係規範不特定相對人之性質。再第一類電信事業市場主導者，由主管機關認定之，電信法第26條之1第2項定有明文，網路互連管理辦法第2條第12款規定：「第一類電信事業市場主導者依第一類電信事業資費管理辦法第10條之定義。」資費管理辦法第10條規定：「（第1項）第一類電信事業市場主導者，指有下列情形之一，並經本會公告之第一類電信事業：一、指控制關鍵基本電信設施者。二、對市場價格有主導力量者。三、其所經營業務項目之用戶數或營業額達各項業務市場之百分之二十五以上者。（第2項）第一類電信事業市場主導者，認不符前項所定要件時，得提供相關資料向本會申請解除公告。」抗告人所指系爭規定之修正條文對照表說明欄內載，抗告人為市○○路業務市場主導者，擁有市內電話百分之九十七以上之市場占有率，及提及系爭行政計畫等節，乃表明增訂系爭規定之緣由，適用系爭規定時，仍應依系爭規定內容為之，即現在及未來，凡經依資費管理辦法第10條規定，公告為「市○○路業務市場主導者」，均有系爭規定之適用，並不受上開系爭規定之修正條文對照表說明欄內所載內容之影響，自不能否定其屬一般抽象規定之性質。至本院98年度裁字第1159號裁定，係認系爭行政計畫為行政處分，並不能據以推論不同對象之系爭規定為行政處分。抗告意旨所陳各節均不可採。是抗告意旨求予廢棄原裁定，並無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 2 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 林 茂 權法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 9 月 2 日
書記官 郭 育 玎