最 高 行 政 法 院 裁 定
99年度裁字第2032號抗 告 人 行政院國家科學委員會代 表 人 李羅權訴訟代理人 蔣大中 律師
莊郁沁 律師
參 加 人 行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局代 表 人 楊文科相 對 人 乙○○
丙○○丁○○戊○○己○○庚○○上列抗告人因與相對人間聲請停止執行事件，對於中華民國99年7月30日臺北高等行政法院99年度停字第54號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、原裁定以：(一)相對人聲請抗告人於95年8月3日以臺會協字第0950039651號函檢附行政院環境保護署95年7月31日環署綜字第0000000000B號函及「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─七星農場部分）開發計畫環境影響說明書」(下稱環境影響說明書)審查結論(以下稱系爭審查結論)公告影本予參加人之開發籌備處所作成之開發許可(即原處分，以下稱系爭開發許可)應停止執行。（二）參加人經由抗告人提出環境影響說明書送審，經行政院環境保護署（下稱環保署；即環評主管機關)決議本案有條件通過環境影響評估審查，並公告系爭審查結論。相對人不服，循序提起行政救濟，經原審法院於97年1月31日以96年度訴字第1117號判決(下稱原審撤銷環評審查結論判決)撤銷系爭審查結論，並經本院於99年1月21日以99年度判字第30號判決(下稱本院撤銷環評審查結論判決)駁回環保署之上訴確定在案，則系爭審查結論已因撤銷而不存在，參加人提出之環境影響說明書既未經環境影響評估通過，則系爭開發許可之合法性基礎已溯及既往失所附麗，依環境影響評估法（下稱環評法）第14條第1項規定，抗告人核發之原處分無效，且為自始、當然、絕對無效。又相對人於99年3月2日，依行政程序法第113條、環評法第14條第1項及第22條規定，請求抗告人確認系爭開發許可無效，經抗告人覆稱仍屬有效。是故，相對人向原審法院提起確認訴訟，請求確認原處分無效，尚非無據，堪認相對人本案訴訟在法律上獲得勝訴之蓋然性甚高。(三）七星農場園區在營運初期預估每日約有22,000立方公尺/日之放流水量，最終規模規劃本計畫污水處理廠平均日設計污水量為63,000立方公尺/日，污水排放量甚為可觀。且排放區域在園區北側牛稠坑溝牛稠坑附近及大安溪雙寮取水口下游，對農民灌溉、當地居民用水、國民健康及安全等，均有相當影響。從而，七星農場園區營運規模及污水排放量相當龐大，營運期間污水量隨廠商之開發量產進度而成長，七星農場園區廠商開發量產進度越多，污水排放量越大，對農民灌溉、當地居民用水、國民健康及安全等，所產生之危害可能性也隨之急遽升高。（四）綜觀系爭審查結論有條件通過環境影響評估審查之條件涉及水污染、空氣污染、毒性化學物質多項對當地環境及國民健康安全具有高度危害之控管條件，已足以顯示「對環境有重大影響之虞」之成分不低，具體化呈現「保全急迫性及必要性」。（五）系爭審查結論第5項條件係以往所有通過環評案件所未曾附加之要件，此已突顯本案對「環境有重大影響之虞」之成份較以往所有通過環評案件為高。再者，環評委員認為開發單位履行系爭審查結論其他條件後，即可以達到環境保護的目的，不必附加「開發單位應承諾無條件撤銷本開發案」之要件，而系爭審查結論第5項條件是主張要進行第二階段環境影響評估程序之審查委員認為，審查結論若未能作成決議進行第二階段環境影響評估，開發單位應於營運前提出健康風險評估，並經環保署審查通過，始足以達到環境保護之目的。是以，參加人就本開發案因健康風險評估未審查通過，有撤銷本開發案之可能，已有預見。但是，自然環境與國民健康已經付出了相當之代價，自然環境與國民健康所受之損害，要如何回復？可證，本件開發行為「對環境有重大影響之虞」之成分不低，高度化呈現「保全急迫性及必要性」。（六）根據參加人及抗告人於原審法院說明健康風險評估審查情形可知，健康風險評估涉及高度科技專業性及困難度，須經過精細計算評估。再參諸抗告人98年2月23日召開之「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─七星農場部分)開發計畫健康風險評估報告專案小組第2次審查會議紀錄」與會委員提出多項意見，要求參加人補充、修正，與會委員之意見涉及致癌與非致癌效應之eudpoints計算基準劑量方法、應用ALOHA模擬優勢毒性物質外洩之發生與結果評估、污染物質排放量分析、對於孕婦及胎兒健康問題之追蹤評估、致癌風險斜率係數、毒性化學物質緊急排放狀況下，對居民健康之影響風險評估等多項科學技術上之專業意見。揆諸系爭審查結論條件得知，條件越是「精細、科技、嚴格、控管」，就意味著「對環境有重大影響之虞」成分不低，益證本件開發行為「對環境有重大影響之虞」成分不低，明顯呈現「保全急迫性及必要性」。（七）參加人所提健康風險評估，尚未經環保署審查通過，即進行開發，且園區公共工程開發進度比例已達約80%，旭能光電股份有限公司(下稱旭能光電)已開始營運，友達光電股份有限公司(下稱友達光電)預計今年11月初試量產，對環境、相對人之生命、身體、財產及國民健康所產生之危害可能性隨之急遽升高。本案之環境影響評估於不能確定何時完成，亦不能確定環境影響評估結果是否通過之情況下，參加人在沒有任何環評監督機制之下，日夜加緊趕工，友達光電預計於100年3月初量產，相對人主張原處分之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事，請求停止執行，尚無不合等由，系爭開發許可應於原審99年度訴字第1179號裁判確定前停止執行。
三、抗告意旨略謂：（一）本案停止執行裁定之聲請人，均非居住在本件開發計畫之內或附近區域，則客觀上根本不可能造成聲請人任何難於回復之損害；又參加人對於本件開發計畫所排放之廢水，業已持續進行監測，完全符合放流水標準，並不會對農民灌溉、當地居民用水、國民健康及安全等事項，造成任何不利影響；再者，本件聲請停止執行案件之承辦法官與先前撤銷系爭環評審查結論之法官相同，如原審法院認為本件開發計畫之繼續實施，有造成重大損害或急迫危險之情形，顯即應於撤銷系爭環評審查結論之同時，主動依據行政訴訟法第116條第2項規定，裁定停止系爭開發許可之執行及程序之續行，然當時既未停止執行系爭開發許可，顯見本件開發計畫之繼續施行，並無任何造成當地居民或環境難於回復之損害之急迫情形。原裁定既係依行政訴訟法第116條第2項規定而作成，然本件情形並不符合該條項所規定之「將發生難於回復損害，且有急迫情事」之要件，故原裁定實屬違法。（二）參加人於原審法院審理中，即已明確說明本件若准予裁定停止執行，將對政府、產業與廠商造成重大損害，且可能衍生需對相關廠商支付鉅額賠償費用，而該等損失最終仍將由國家及社會全體負擔，惟原審法院卻對此等重要事項完全不加審酌，顯屬重大違誤；另原審法院僅憑恣意判斷之環境損害為由，以不合比例之方式，裁定停止本件開發許可之執行，顯屬草率與恣意論斷；原審法院於作成本件停止執行裁定時，未確實審酌本件若准予停止執行，對社會公益所可能造成之危害，顯亦違反行政訴訟法第116條第2項但書規定，故應予廢棄。（三）本件開發計畫究竟是否對環境有重大影響之虞，係屬專業問題，理應依據證據認定之，並應尊重學者專家意見，惟原審法院竟捨本件開發計畫自實施以來之各項檢測數據及學者專家根據該等檢測數據所作成之判斷不論，徒以文字邏輯片面解釋自行認定本件開發計畫有重大之損害或急迫之危險，顯然逾越司法權對於行政權之合法性審查範圍；又系爭審查結論公告雖因審查過程之程序瑕疵而遭撤銷，但不能因此即認為本件開發計畫有對環境造成重大損害之虞，更不得據此推論本件開發計畫之繼續實施，有發生任何難於回復之損害或急迫情事之可能，原審法院在毫無事實根據之情況下，恣意論斷，顯已違反行政訴訟法第189條第1項前段所規定之證據法則；再者，原審法院既已認定健康風險評估具有高度專業性及困難性，需經過精細計算評估，衡諸常理，即應了解，參加人於客觀條件上顯然無法於短期內提出健康風險評估報告，環保署亦不易於短期內完成審查，惟原裁定僅因參加人及環保署未能在短期內完成健康風險評估，即逕行推論本件開發計畫對於環境有造成重大損害之虞，完全違反一般論理法則，更與行政訴訟法第189條第1項前段所規定之證據法則相違背。（四）依據環評法第14條第1項規定之反面解釋可知，經完成環評審查始為開發行為之許可者，應非無效，故於該環評審查嗣後經撤銷之情形，即應無此條文之適用；又92年1月8日環評法第14條第1項修正理由說明特別提及有關許可後無效之處理，應回歸行政程序法規定，而非逕將所有開發行為均認為係無效；再者，環評審查結論遭撤銷之原因不只一端，有程序違法者，有實質內容違法者，不可一概而論，如將環評法第14條第1項一體適用於環評審查結論嗣後遭撤銷之情形，將導致無論環評審查結論遭撤銷之原因以及開發情形之輕重異同，目的事業主管機關核發開發許可時是否有惡意，最後均為開發許可無效之結果，此對於法安定性、法律明確性可預測性、個案適用結果是否合乎比例原則等，均將產生負面之效果，顯見原審法院對於環評法第14條第1項適用範圍之見解，確有未妥。系爭審查結論雖事後遭撤銷確定，惟應適用行政程序法第117條所規定之「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」始為妥適，原裁定認定本案有環評法第14條第1項規定適用範圍之見解，顯有違誤。（五）抗告人及參加人於原審審理過程中即已提呈諸多客觀檢測資料，足茲判斷本件開發計畫之污水排放，並無造成任何重大之損害或急迫之危害情形，根本不存在原裁定所稱「對農民灌溉、當地居民用水、國民健康及安全等，均有相當影響」之情形，惟原審法院完全忽視實際放流之水質及水量均符合現有法規限制等情形，逕行以「七星農場園區在營運初期預估每日約有22,000立方公尺/日之放流水量，最終規模規劃本件計畫污水處理廠平均日設計污水量為63,000立方公尺/日」為由，恣意主觀臆測本件開發計畫之污水排放將造成重大之損害或急迫之危害，顯屬錯誤認定相關事實，又原審法院漏未斟酌抗告人及參加人所提呈之重要相關證物(檢測資料)，而錯誤認定事實，並據以作出本件停止執行裁定，顯屬違法。（六）環保署就第一階段環境影響評估與第二階段環境影響評估，所採取之審查態度與標準完全相同，並無第二階段環評始屬實質審查之情形，原裁定就環評程序顯有誤解；此外，就開發計畫是否會對於環境造成重大不利影響，應尊重專家評估結果，實非法院所得越權審酌。（七）縱認原審法院所認定之本件開發計畫可能對環境造成重大影響之情況存在，惟其所認定之重大影響部分亦僅限於本開發計畫中之放流水部分，故其停止執行之範圍僅需針對放流水部分即為已足，然本件停止執行裁定之範圍卻擴及於本件開發計畫之全部，顯已逾越必要之範圍；又原審法院完全未考慮全面停止系爭開發許可之執行所可能造成重大公益之損失及衍生公共工程之危險，即貿然作成本件停止執行裁定，顯有未當，且已違反行政訴訟法第116條第2項但書規定，依法自應予以廢棄等語。
四、本院按：
(一)行政訴訟法第116條第2項：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」第3項：「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」第117條：「前條規定，於確認行政處分無效之訴訟準用之。」係行政訴訟法對行政處分停止執行之規定，為行政訴訟暫時權利保護制度之一環。旨在確保向行政法院尋求權利保護之人民，能獲得有效之權利保護。由於停止執行程序係緊急程序，對於構成停止執行要件之事實證明程度，以釋明為已足，不要求完全之證明。換言之，法院依兩造提出之證據資料，及法院可即時依職權調查所得，就停止執行要件事實之存在，得蓋然心證，即得准予停止執行。
(二)系爭開發許可之執行，對相對人將造成難於回復之損害，且有急迫情形：
１、查環評法第1條：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第3條第1項：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」第5條第1項第1款：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。……。」第6條第1項：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7條：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第8條：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：……。」第14條第1項：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」第16條：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」第17條：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」(違反者尚有處罰之規定，見同法第22條及第23條)。足見我國環境影響評估法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。尤其依第14條規定，環境影響評估審查結果對開發許可具有否決性，即未通過環境影響評估者，不能許其開發，甚至加上行政法規上幾乎不可見之無效明文規定，其立法意旨已蘊含同法第5條第1項對環境有不良影響之虞之開發行為，對環境有重大影響之虞之高度可能性之判斷，此乃基於重大開發案對環境往往影響深遠，其涉及科技、公害、醫學、生態、人文等等多種高度專業領域，對環境造成危害具有持續性及累積性，其危害程度之判斷具有風險評估(風險預測)特性，唯賴法定之環境影響評估程序及具各項專業委員予以把關，甚至連法院對此部分之判斷，亦給予一定程度之尊重之特性使然。而環評法施行細則第19條規定「本法第8條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之一者：
一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。
四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」上開第2款至第7款對環境有重大影響情形對環境所造成之損害，性質上均屬難於回復之損害。是以經審查未通過環境影響評估之同法第5條第1項對環境有不良影響之虞之開發行為，在上開施行細則第19條第2款至第7款情形，對環境包括居民健康安全有造成難於回復損害之高度可能性，亦即將發生難於回復之損害。系爭開發許可所據之系爭審查結論，既經本院及原審撤銷環評審查結論判決以環保署在開發單位即參加人未提出健康風險評估之情形下，遽認對國民健康及安全無重大影響，毋須進行第二階段環境影響評估，而為有條件通過環境影響評估之審查為違法予以撤銷，依照上述說明，對環境包括居民健康安全有造成難於回復損害之高度可能性，亦即對為當地居民之相對人將發生難於回復之損害。
２、次查審查系爭開發案之環評委員中，唯一具健康危險評估專業知識之委員，為周晉澄委員(見原審撤銷環評結論判決第34頁)。依原審及本院撤銷環評結論判決所載內容得知，自歷次專案小組初審會議紀錄所示，周晉澄委員曾多次提出系爭開發案對於國民健康及安全如何影響之問題及質疑，並經會議結論要求應再補充相關資料，惟開發單位提供資料並不完整，尤其就健康風險評估部分，因開發單位未提實際採樣與檢測計畫，無法得知是否正確，無法解除該開發案對環境包括居民健康安全有重大影響之虞之疑慮。嗣專案小組討論決議採兩案併陳方式，提請環保署環境影響評估審查委員會(以下稱環評會)討論：「案一：(一)本案建議有條件通過環境影響評估審查，開發單位應依下列事項辦理：1.全區用水回收率應達85％以上。2.放流水水質之懸浮微粒(SS)及生化需氧量(BOD)應降低至10mg/L以下。3.全區用水量調整為至63,000CMD。4.空氣污染排放之揮發性化學物質(VOC)排放量應降至750噸/年以下，該量由中科一、二期尚未使用之排放量移撥500噸/年及台中縣政府減量250噸/年。5.開發單位於營運前應提健康風險評估，其中必須包含毒性化學物質緊急意外災害模擬與因應及針對區內污染正常及緊急排放狀況下，對居民健康之影響提出風險評估及應變措施，送本署另案審查。6.開發單位應承諾於開發前，於各村里針對鄰近交通影響、區內廠商可能使用及排放之化學物質、參與監督機制辦理公開說明會。另於興建及營運期間，應對環境品質進行監測，並向當地居民完整公開相關資訊。7.應於施工前依環境影響說明書內容及審查結論，訂定施工環境保護執行計畫，並記載執行環境保護工作所需經費；如委託施工，應納入委託之工程契約書。該計畫或契約書，開發單位於施工前應送本署備查。(二)開發單位應依本專案小組初審時所提之書面及口頭說明予以補充、修正下列事項，經有關委員及專家學者確認後，納入定稿，送本署核備：1.應明列環保監督小組之成員組成及各團體代表之人數，並增加地方民眾與環保團體之比率，且園區同業公會代表不應擔任小組成員。2.應以現階段穩定量產之新世代廠運轉所產生之廢水，進行加藥處理總磷試驗，並依其檢驗結果補充放流水總磷可降低至何濃度。3.有關委員、專家學者及相關機關所提其他意見。案
二：(一)本案應繼續進行第二階段環境影響評估，其理由如下：1.應評估發展面板產業之必要性。2.應評估園區區位之必要性。3.應考量后里鄉現有污染源，進行健康風險評估。
4.應評估廢水排放等對農民灌溉之影響。5.應再補充臭氧、揮發性有機化學物質等空氣污染量之推估及影響。6.應再評估本案對台中地區用水之影響。7.應加強與當地居民之溝通。」經環境影響評估審查委員投票表決結果，贊成「應繼續進行第二階段環境影響評估」者有8票，贊成「有條件通過環境影響評估」有11票，以甚為接近3票之差通過「有條件通過環境影響評估」案。觀諸上開二案，有條件通過環境影響評估者所附之條件，與應繼續進行第二階段環境影響評估者之理由，內容類似。尢其無論何案，都要求提出健康風險評估，最後有條件通過環境影響評估，系爭審查結論所附加條件第5項：「開發單位於營運前應提健康風險評估，其中必須包含毒性化學物質緊急意外災害類比與因應及針對區內污染正常及緊急排放狀況下，對居民健康之影響提出風險評估及應變措施，送本署（即行政院環境保護署，本案之相對人）另案審查。如評估結果對居民健康有長期不利影響，開發單位應承諾無條件撤銷本開發案。」將健康風險評估未通過(評估結果對居民健康有長期不利影響)列為撤銷開發案之充分條件(類於將健康風險評估未通過作為發給系爭開發許可之解除條件)，等於二案差異僅在於一個是暫時可開發，但是繼續進行環境影響評估，一個是現不能開發，繼續進行環境影響評估。足見環評會係在認為系爭開發案已幾近於對環境有重大影響之虞情況下，有條件通過環境影響評估，系爭開發案對環境包括居民健康安全有重大影響之虞之高度可能性，自對環境包括居民健康安全有造成難於回復損害之高度可能性，系爭開發許可之執行，對環境包括居民健康安全將發生難於回復之損害。再系爭審查結論所附條件(見原裁定第13頁至第14頁)，涉及「用水回收率」、「放流水水質」、「全區用水量調整」、「空氣污染排放值」、「毒性化學物質緊急意外災害類比與因應及針對區內污染正常及緊急排放狀況下，對居民健康之影響提出風險評估及應變措施」等涵蓋水污染、空氣污染、毒性化學物質多項對當地環境包括居民健康安全具有高度危害之控管條件。對照周晉澄委員在歷次審查會議之發言及質疑內容，可知上開條件所要預防之危害，包括計畫區依顧問公司提出之未來50年發生震度7級以上次數為<0.02次，即其機率為4×10 ／年，風險機率屬於moderate to low風險，即為不可忽略之風險，在發生地震天災時多種毒性化合物(例如乙醇胺、磷化氫與氯氣)釋出所造成之危害，尤其當磷化氫與氯氣混在一起時，可能引起自燃與爆炸風險，另產生之VOC及部分氣體排放物質具有易燃與爆炸特性，與鄰近有加油站，軍方貯油槽及軍用槍彈炸藥等所引起之衝擊與風險，健康危害物質(包括水污染物質)之加乘效果(原審撤銷環評結論判決第38頁、第39頁、第35頁、第40頁)。抗告人在原審自承系爭審查結論所附加第5項條件是以往通過之環評案件所未曾附加者，該條件對將來撤銷此開發案具絕對性關係，足見其特殊性及重要性。而系爭審查結論於95年7月31日公告，參加人遲至97年11月4日提出風險評估報告，環保署在97年12月24日召開第一次審查會議，98年2月23日召開專案小組第二次審查會議，要求參加人將之前后里農場之評估結果納入七星農場部分評估加成效應，參加人自98年2月23日之後未提送資料，直至本院撤銷審查結論判決後之99年3月12日再提出，原因是后里農場和七星農場加成效應要請專家學者去做計算，沒辦法在短時間內立即提出，健康風險評估涉及高度科技專業性，可見一般。如此項開發案對當地環境包含居民健康安全沒有重大危害之高度可能性，何須附此特殊、重要、專業且具否決開發案之條件？又七星農場園區擬引進之產業係以光電產業為主軸，光電產業包括：光電系統及元件（如LT Poly Si TFT-LCD/PDP／OLED平面顯示器、彩色顯示管、光碟機、數位式靜止畫面照相機、接觸式影像感應器、光電半導體、光電二極體等）及光學系統元件（如儀器、鏡片）等，七星農場園區營運期間污水量隨廠商之開發量產進度而成長，依廠商設廠最終規模規劃本計畫污水處理廠平均日設計污水量為63,000立方公尺/日，污水經處理後接引放流專管至大安溪雙寮取水口下游排放，惟考量放流管施工、廠商進駐期程及園區高級處理設施設置進度，營運初期預估每日約有22,000立方公尺/日之放流水量將就近排入園區北側牛稠坑溝牛稠坑附近。亦即七星農場園區在營運初期預估每日約有22,000立方公尺/日之放流水量，最終規模規劃本計畫污水處理廠平均日設計污水量為63,000立方公尺/日，污水排放量甚為可觀，且排放區域在園區北側牛稠坑溝牛稠坑附近及大安溪雙寮取水口下游，對農民灌溉、當地居民用水、國民健康及安全等，均有相當影響(原審撤銷環評審查結論判決第34頁)。該場區截至98年12月底公共工程開發進度比例已達約80%，旭能光電已開始營運，友達光電預計今年11月初試量產，100年3月初量產。廠商使用化學物質製造產品產生污水，系爭審查結論附帶之條件要求向當地居民，公開區內廠商可能使用及排放之化學物質，而據參與本件建康風險評估，並負責鑑定有害物質工作之吳焜裕在自由時報電子報為文表示：「健康風險評估應該是一整合當地的環境資料、居民生活型態、與收集可能排放的污染物清單和排放量，……，不過當時最大困難是無法取得進駐廠商所使用之化學物質完整清單，……只是簽下保密協議後，廠商仍然無法提供完整的資料…」(見原審卷第66頁)，周晉澄委員在專案審查會議，亦要求開發單位提供製程所有物質之特性及其毒性資料，足見排放污水對環境包含居民健康安全之重大影響，無審查通過之健康風險影響評估，製造高污染產品廠商持續性大量排放污水，對當地環境包含居民健康安全確有造成難於回復損害之高度可能性，可認對為當地居民之相對人將發生難於回復之損害。
３、綜上所述，系爭開發許可之執行，可認對為當地居民之相對人將發生難於回復之損害，且系爭開發案已開始營運，自具有急迫性。
(三)停止系爭開發許可之執行非於公益有重大影響，本案訴訟於法律上亦非顯無理由：
１、依訴願法第93條第2項：「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。」據此，行政處分之合法性顯有疑義時，即不論該處分之執行，是否將發生難以回復之損害，有無急迫情事，是否為維護重大公共利益所必要，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請停止執行。此規定即表明合法性顯有疑義之行政處分，不具立即執行之公益，係法治國家之依法行政原則之具體化，而為維護憲法原則之重大公益所要求。行政訴訟法第116條第2項雖無類此之明文規定，然而行政法是憲法之具體化，解釋運用行政訴訟法第116條第2項規定，自應顧及此項法治國家依法行政原則之精神。系爭開發許可所據之系爭審查結論既經判決撤銷，系爭開發許可即因而溯及自始違法，其違法性明確甚於合法性顯有疑義，無立即執行公益，停止其執行自難謂於公益有重大影響。
２、系爭開發許可所據之系爭審查結論事後經行政法院判決撤銷確定，系爭開發許可是否依環評法第14條第1項之規定而認為無效，有待本案訴訟確定，然先通過環境影響評估，發給開發許可，其所據之環評審查結論因違法遭撤銷，溯及不存在，環評審查結論因違法遭撤銷後，原開發許可有無效、失效或違法得撤銷之不同解釋可能性，自不得謂確認系爭開發許可無效確認訴訟(本案訴訟)於法律上顯無理由。
(四)從而，系爭開發許可之執行，對相對人將造成難以回復之損害，且有急迫情形，而停止其執行非於公益有重大影響，且本案訴訟於法律上亦非顯無理由，是以相對人依行政訴訟法第116條第2項聲請系爭開發許可之執行，於法有據，應予許可。原裁定准相對人停止執行之聲請，理由說明雖略有不同，但結論尚無不合，應予維持。又系爭開發許可並非命給付處分，相對人於原審聲明停止其效力之全部，原裁定停止其執行應是指停止其效力，應予敘明。
(五)相對人為系爭開發案影響所及之當地居民，此為本院撤銷審查結論判決所確定，系爭開發許可之執行，既對環境包括當地居民健康安全將發生難於回復之損害，自對相對人之健康安全將發生難於回復之損害。系爭開發案之實施具有繼續性，對環境之影響具有累積性，涉及多種氣液體及其相互作用產生之危害，自不能僅以現在排放水符合放流水標準，而認無對相對人之健康安全「將造成難以回復之損害」情形。抗告意旨主張本件不符合行政訴訟法第116條第2項「將發生難於回復損害，且有急迫情事」之要件云云，並不足採。又原審撤銷環評審查結論判決之本案對象係系爭審查結論處分，系爭開發許可之處分機關即抗告人非該案件之當事人，在該訴訟中行政法院無從依職權停止本案對象以外處分即系爭開發許可處分之執行，自不能以原審撤銷環評審查結論判決未依職權停止系爭開發許可處分而認開發案之繼續實施，無對當地居民或環境將造成難於回復之損害情事。又系爭開發許可處分相對人是參加人，並非進駐園區之廠商，廠商與參加人間之關係屬另一法律關係，其廠商之建廠營運個別利益係屬私益，並非公益。而參加人如即時依系爭審查結論所附條件之要求，提出健康風險評估相關資料及補正資料，經審查通過，則不致於造成系爭審查結論為行政法院撤銷之結果，參加人遲延提出健康風險評估相關資料及補正資料，系爭審查結論為行政法院撤銷，此項結果及其衍生之問題為其所能預見，自不能主張停止執行對開發案所要達成公益有重大影響。抗告意旨主張原裁定有違反行政訴訟法第116條第2項但書云云，亦不足採。再原裁定及本院並未對環評審查委員之審查意見有何質疑，反倒是參酌環評審查委員之審查意見得出系爭開發許可之執行，對環境包含當地居民健康安全將會發生難於回復損害之結論，而參加人遲延依系爭審查結論所附條件，提出健康風險評估相關資料及補正資料，迄未經行政法院應尊重其專業判斷之環評會審查通過，反顯示出其不足以推翻原裁定及本院關於系爭開發許可之執行，對環境包含當地居民健康安全將會發生難於回復損害之認定。而如前所述，系爭審查結論於95年7月31日公告，參加人遲至97年11月4日提出風險評估報告，環保署在97年12月24日召開第一次審查會議，98年2月23日召開專案小組第二次審查會議，要求參加人將之前后里農場之評估結果納入七星農場部分評估加成效應，參加人自98年2月23日之後未提送資料，直至本院撤銷審查結論判決後之99年3月12日再提出，迄今尚未有審查結果。自系爭審查結論公告迄今已逾4年，期間相當長，未有審查結果，主要係因參加人遲延提出健康風險評估相關資料及補正資料。抗告意旨空言參加人於客觀條件上顯然無法於短期內提出健康風險評估報告，環保署亦不易於短期內完成審查云云，亦無足採。此外，因系爭審查結論撤銷，系爭開發許可究屬無效或得撤銷，尚待本案訴訟確定，並不能認本案訴訟在法律上顯無理由，已如上述，自不影響裁定結果，抗告意旨關於系爭開發許可僅屬違法得撤銷，應適用行政程序法第117條之主張，即無庸予以審酌。另停止執行對象係行政處分，且系爭開發許可之執行，對相對人將造成難於回復之損害，非僅有排放污水部分，自不能僅對排放污水部分為停止執行。其餘抗告意旨不影響裁定結果，不一一論述。從而，抗告意旨求予廢棄原裁定，並無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 2 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 林 茂 權法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 9 月 2 日
書記官 郭 育 玎