最 高 行 政 法 院 裁 定
99年度裁字第2327號抗 告 人 歐起那瓦有限公司代 表 人 甲○○上列抗告人因與相對人行政院公平交易委員會間聲請停止執行事件，對於中華民國99年7月1日臺北高等行政法院99年度停字第55號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定廢棄。
理 由
一、緣高屏地區銷售廣告藥品之藥局被檢舉組成「詠健廣告藥品聯誼會」（下稱詠健會），對於廣告藥品為聯合行為，相對人發現上游藥品供應廠商亦出席參與詠健會例會、對詠健會繳交年費，且渠等亦組成「廣告藥品廠商會」（下稱廠商會），涉及限制商品轉售價格或其他違法行為，案經相對人主動調查結果，以本件抗告人係取得販賣業藥品許可執照之事業，為實際從事廣告藥品之販售業務，藉由廣告藥品廠商會組織方式運作，合意約束下游業者之事業活動行為，足以影響高屏地區廣告藥品市場之供需功能，涉有違反公平交易法第14條第1項本文聯合行為之禁制規定之情事，乃依同法第41條前段規定，於民國98年1月19日以公處字第098022號處分書（下稱原處分），命自原處分送達日起，應立即停止前述違法行為，並處罰鍰新臺幣（下同）500萬元。抗告人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，並聲請裁定准許停止原處分之執行，經原審法院裁定駁回其聲請，抗告人仍表不服，提起本件抗告。
二、原裁定駁回抗告人在原審之聲請，其理由略以：本件抗告人於98年2月18日向主管機關申請歇業登記，迄今尚未復業一節，有公司基本資料查詢明細附原審卷第23頁可參，並經抗告人代理人陳明（調查筆錄附原審卷第43頁參照），據此，抗告人歇業至今已逾1年，其既早無接單營業之事，且可依法終止與員工間之勞動契約，則其稱原處分罰鍰部分之執行將造成抗告人不再有訂單，無法繼續經營，所屬員工失業，影響抗告人及其員工之工作權、生存權與財產權，具有急迫之情事云云，自難遽信為真；又抗告人就原處分前曾向原審申請停止執行，經本院以98年度停字第00017號、第00105號裁定駁回確定（原審卷第62-66頁參照）；抗告人就其因上該處分罰鍰部分之執行，究生何種難於回復之損害、有何急迫情事等項，未另行具體主張及釋明，而該罰鍰處分之執行，依客觀情形及一般社會通念，並非不得以金錢加以補償，尚無損害不能回復原狀或達到回復困難之程度可言；抗告人主張就本件同受處分之對象（保您能公司等）經原審以98年度停更一字第1號裁定停止執行獲准在案云云，惟該裁定僅屬個案之認定，且尚未確定，並不生拘束本件之效力等語。
三、抗告意旨略謂：㈠公平交易法之修正理由開宗明義即指出「本法為經濟法，須配合國內經濟環境情形，為最適當之管理。」。原處分不論受處分人之企業規模大小及可能因違法情事所得之利益多少，一律重罰650萬或500萬元，顯未斟酌公平交易法作為「經濟法」之性格及南北經濟情勢差異。㈡又同為涉及違反公平交易法聯合行為禁止規定之情形者，如93年10月間相對人對於中國石油化學工業開發股份有限公司（下稱中油公司）與臺灣塑膠工業股份有限公司（下稱臺塑公司）所涉及之聯合行為，係各處罰650萬元；又如97年6月間復興航空運輸股份有限公司（下稱復興航空公司）與立榮航空股份有限公司（下稱立榮航空公司）亦因涉及違反公平交易法聯合行為禁止之規定，各遭處罰100萬元之罰鍰。其中中油公司與台塑公司之資本額均以百億計算，且為我國油品市場之龍頭，獲利之鉅更非抗告人等之小型企業所能比擬；立榮航空公司與復興航空公司，其資本額亦以數十億計，相較於本件受處分人之資本額僅3萬元至1,200萬元或僅獨資之個人，卻受到如同上開四大企業之處罰，原處分於法實有未洽，遑論抗告人之獲利遠遠不如上開四家大型企業，從而原處分確實嚴重違反比例原則、平等原則，顯係濫用裁量權，並違反公平交易法施行細則第36條第5款及第4款等規定，是原處分合法性顯有疑義，應予停止執行。㈢抗告人僅為一資本總額50萬元之小企業，欲維持營運已十分困難，且已於98年2月18日停業，原處分卻對聲請人課以超過資本額5倍或營業所得數十倍之鉅額罰鍰500萬元，96年度全年營業所得僅60萬4,294元、97年度全年營業所得更僅有25萬4,706元，實非抗告人所能負擔。㈣公平交易法之行政裁罰目的，意在導正受罰者之違法或不當經營行為，並非在使受罰者遭受營業無法繼續存續之毀滅，今原處分執行在即，若逕予執行，自將對聲請人信譽造成莫大之損害，無法繼續經營，最後亦只有解散清算一途。縱使抗告人本案之訴訟最後勝訴確定，但因屆時抗告人或已關廠停工、或已破產、乃至解散，該損害使抗告人不復存在，乃毀滅性地消滅抗告人人格或信譽，此非金錢所能賠償，依一般社會通念，顯將難於回復，故實應認具有急迫之情事。㈤查本案同受處分之廠商亦曾聲請停止執行，由臺北高等行政法院以99年度停更一字第1號裁定准許停止執行，亦足以支持抗告人之主張確屬有據。況本案其他受處分之人皆准許停止執行，依照平等原則以觀之，抗告人聲請停止執行實非無由，原裁定僅以抗告人在歇業中而駁回抗告人之聲請，對抗告人實為不公等語。
四、本院查：㈠「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政
訴訟而停止。」、「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」、「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」行政訴訟法第116條第1項、第2項及第5項分別定有明文。其立法目的在避免原告於日後縱使獲得勝訴判決，其因原處分或決定之執行所生損害，亦已難以回復。所謂難以回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或回復困難，且在社會一般通念上不能以金錢估價賠償者而言；所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，且其急迫情事非因可歸責於聲請人之事由所造成而言。次按公平交易法之行政裁罰目的，意在導正受罰者之違法或不當經營行為，並非在使受罰者遭受營業無法繼續存續之毀滅。
㈡本件抗告人因違反公平交易法第14條第1項本文聯合行為之
禁制規定之情事，而遭相對人依同法第41條前段規定，以原處分命其自處分書送達日起，應立即停止前述違法行為，並處罰鍰500萬元。惟查該罰鍰之金額，高達抗告人公司資本額之10倍（抗告人於原審提出之公司基本資料記載資本額為50萬元）；又依抗告人所提96年度公司資產負債表所示，其資產淨值總額僅有1,342,264元；而97年度之抗告人公司資產負債表更顯示其資產淨值總額為負數（－1,004,227元）。是執行原處分，抗告人公司將有不能清償債務而宣告破產之虞。且公法上金錢債務之執行，其權責機關為行政執行處，本件罰鍰可否分期繳納，尚非相對人所得置喙；縱使罰鍰得以分期繳納，惟以500萬元之金額分為50期計算，一期亦應繳納10萬元，一年則高達120萬元，此等金額亦遠超過抗告人公司96年度之純益額（稅前所得額）604,294元，及97年度之純益額（稅前所得額）254,706元（此有抗告人所提營利事業所得稅結算申報書影本附原審卷可稽），似非抗告人所能負擔，遑論抗告人已於98年2月18日向主管機關申請歇業登記，迄今尚未復業，有該公司基本資料查詢明細表附原審卷第23頁可參，並經抗告人代理人陳明在卷（調查筆錄附原審卷第43頁）；一旦抗告人無法按期繳納，勢將被視為全部到期而被強制執行，並遭查封拍賣資產（大部分為存貨），債權人亦將群起請求其償還債款，終致倒閉破產一途。屆時抗告人之本案訴訟即使最後勝訴確定，其公司亦已因倒閉破產或解散清算而人格消滅，不復存在，實非金錢所能賠償，依一般社會通念，顯係難以回復的損害。因此，原裁定認系爭罰鍰處分之執行所生損害，非不得以金錢賠償，尚無損害不能回復原狀或達到回復困難之程度可言，抗告人之聲請停止執行，與行政訴訟法第116條第2項前段所定要件不合，而駁回其停止執行之聲請，非無可議。抗告論旨，指摘原裁定不當，求予廢棄，應認為有理由。又因原審並未調查抗告人於原審所提出之各項書證之形式及實質證據力，本院無從自為裁判，爰將原裁定予以廢棄，由原法院調查後重為適法之裁定。
五、依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。中 華 民 國 99 年 9 月 30 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 10 月 1 日
書記官 邱 彰 德