最 高 行 政 法 院 裁 定
99年度裁字第3528號抗 告 人 社團法人臺北縣成人學習推廣協會代 表 人 李易昆上列抗告人因與相對人教育部間政府採購法事件，對於中華民國99年6月23日臺北高等行政法院99年度訴字第36號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、原裁定以：（一）抗告人申請參與國立三重高級中學（下稱三重高中）依促進民間參與公共建設法於民國97年間所辦理「三重高中綜合體育館、室內溫水游泳池委外營運案」（下稱系爭委外營運案）之公開甄選，因不服三重高中評選訴外人波菲美有限公司（下稱波菲美公司）為最優申請人，抗告人為次優申請人之評選結果，向三重高中提出異議，經該校以97年5月19日重高總字第0970001771號函覆處理結果（下稱異議處理結果函）。抗告人不服該異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱公程會）提出申訴，經公程會審議結果，認三重高中甄審委員會之組成，與民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法第4條及第5條規定不無牴觸，所為甄審決定難謂適法，以97年9月12日促0000000號申訴審議判斷：「原異議處理結果撤銷」。嗣三重高中因考量該校已於97年4月30日與得標廠商波菲美公司完成簽約手續，而正式進入履約程序，若終止契約，將影響該校及鄰近學校學生受教權暨得標廠商之權益，該校亦面臨鉅額違約損害賠償問題，且已與得標廠商簽約付費之眾多會員權益亦受損害，故基於維護公共利益及信賴保護原則，乃依該校委請李惠宗教授就系爭委外營運案所為法律鑑定報告結論，維持原招標結果繼續履行契約，並依政府採購法第85條第2項規定，報請相對人核定，經相對人以98年4月30日部授教中（四）字第0980503969號函（下稱系爭函文）知公程會及抗告人，並副知三重高中，以相對人尊重三重高中權責，依政府採購法第85條第2項規定，原則同意該校所提適法性處置及其合約繼續履行意旨。抗告人不服相對人所為系爭函文，提起訴願經決定不受理後，遂提起本件行政訴訟。（二）依政府採購法第85條之規定，審議判斷指明採購行為違反法令者，招標機關仍得審酌招標案之具體狀況，另為適法之處置，且應為如何之處置，除有裁量減縮至零之情事外，招標機關應具有裁量權限以決定是否重新招標或為其他之處置；而申訴廠商除依同法條第3項規定，得請求招標機關賠償其準備投標、異議及申訴所支出必要費用之損害賠償請求權外，並無請求招標機關應為如何處置之公法上權利。因此，招標機關擬不依審議判斷建議之處置方式辦理，而依上揭政府採購法第85條第2項規定報請上級機關所為之「核定」，係屬上級機關本於監督權對於下級機關所為之指示，並非對於人民所為之行政處分；而該上級機關依同條項後段規定，向採購申訴審議委員會及廠商所為之書面說明，亦僅在告知招標機關所為之處置及其理由，純屬意思通知性質，並不發生具體之法律上效果，亦非行政處分之性質，自不得以之為行政訴訟之標的。況政府機關之採購行為本屬私法契約行為，基於契約自由原則，交易當事人享有締約自由及意思自由之權；且政府採購法之規範目的係為建立公平公開之政府採購制度，以確保採購品質之公共利益，並未賦予投標廠商有請求招標機關為其得標決定及簽訂契約之公法上權利，投標廠商因參加投標而期待日後得標及簽訂契約，純屬個人主觀之願望，亦無期待權可言，抗告人提起本件申訴而經審議判斷指明三重高中之採購行為有違反法令之情形，抗告人除得依上引政府採購法第85條第3項之規定，請求三重高中償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用外，既別無請求三重高中應為何種處置之公法上權利，抗告人對於三重高中所為之處置及相對人本於監督權對於三重高中之處置所為之核定，實難認抗告人有何權利或法律上之利益受有損害。抗告人對於相對人之系爭函文提起訴願，即非法之所許，訴願決定不予受理，並無不合，抗告人對之提起行政訴訟，即非合法，應予駁回。
三、抗告意旨略謂：原裁定逕謂申訴廠商除依政府採購法第85條第3項規定，得請求招標機關賠償其準備投標、異議及申訴所支出必要費用之損害賠償請求權外，並無請求招標機關應為如何處置之公法上權利……云云；惟公程會所為決定本即具有等同於訴願決定之效力，於一般行政訴訟中，人民如對訴願決定後之原機關決定認有不服，本仍得尋行政救濟程序以伸張權利，然原裁定竟認定人民於政府採購法中喪失訴訟權，甚為不當，且該解釋係先立基於政府採購為一般民事關係，明顯輕忽採購型態之對外表示行為，本與行政處分無異，且特設有公程會取代訴願機關之職能，輕忽人民於政府採購過程中，所面對之政府行政權獨大以及公權力實施之效果，完全抹煞人民依法訴訟之權能，其不適法要至甚明等語。
四、本院按：
(一)所謂「行政處分」，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又促進民間參與公共建設法第47條第1項：「參與公共建設之申請人與主辦機關於申請及審核程序之爭議，其異議及申訴，準用政府採購法處理招標、審標或決標爭議之規定。」政府採購法第82條第1項：「採購申訴審議委員會審議判斷，應以書面附事實及理由，指明招標機關原採購行為有無違反法令之處；其有違反者，並得建議招標機關處置之方式。」第85條：「(第1項)審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。(第2項)採購申訴審議委員會於審議判斷中建議招標機關處置方式，而招標機關不依建議辦理者，應於收受判斷之次日起15日內報請上級機關核定，並由上級機關於收受之次日起15日內，以書面向採購申訴審議委員會及廠商說明理由。(第3項)第1項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。」依上開政府採購法第82條第1項規定可知，採購申訴審議委員會審議判斷(以下稱申訴審議判斷)之指明採購行為違反法令與建議招標機關處置方式，係屬二事。而申訴審議判斷建議招標機關處置方式，既曰「建議」，當招標機關認為不適當或不可行時，自可不予採行，僅是應踐行同法第85條第2項所定於法定期間內，報請上級機關核定。政府採購法第85條第2項係在規範申訴審議判斷之「建議招標機關處置方式」，並未及於採購行為違反法令部分，即令上級機關依該條項規定為核定，原採購行為如有違反法令之處，亦無使該違反法令之採購行為變成合法，招標機關依同條第1項之另為適法處置義務，並未免除，廠商因採購行為違法所得行使之權利，並不受影響。是以上級機關依政府採購法第85條第2項之核定行為，僅屬上級機關對下級機關監督權之行使，為行政內部行為，並未直接對外發生法律效果，即令該核定應以書面向廠商說明理由，並非行政處分。
(二)查本件申訴審議判斷係指明三重高中辦理系爭委外營運案，由該校家長會會長出任甄審委員會委員不合法而撤銷三重高中之異議決定，然其並未「建議招標機關處置方式」，本無政府採購法第85條第2項之問題。相對人雖因三重高中以98年2月17日重高總字第0980000416號函向其提出甄審委員會之組成合法之說明，及建請其依政府採購法第85條第2項核定繼續履行契約，而誤以系爭函文依政府採購法第85條第2項「原則同意該校所提適法性處置及其合約繼續履行意旨」，此項「同意」並非政府採購法第85條第2項之「核定」，單純為上下級機關間意見請示指導，未直接對外發生法律效果，自非行政處分。何況如上所述，上級機關依政府採購法第85條第2項所為之核定行為，亦非行政處分。是以原裁定認系爭函文並非行政處分，抗告人訴請撤銷，起訴不合法而駁回之，關於採購行為為私法行為之論述雖有不當，然結果相同，並無不合。又本件申訴審議判斷係撤銷異議處理結果，抗告人對三重高中評選波菲美公司為最優申請人之不服程序，回復至異議程序中，系爭函文並無終結該異議程序之法律效果，三重高中就抗告人提出之異議，仍應依法為處理，抗告人之訴訟權利亦未因系爭函文而受影響。抗告意旨指摘原裁定抹煞人民依法訴訟之權能云云，尚有誤會。從而，抗告意旨求予廢棄原裁定，並無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 23 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 鄭 忠 仁法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 12 月 23 日
書記官 郭 育 玎