最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1418號上 訴 人 魏展斌
魏展盟被 上訴 人 苗栗縣政府代 表 人 劉政鴻上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國99年7月27日臺中高等行政法院99年度訴更一字第5號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人為開○○○區○○○○○○路苗栗車站特定區用地取得需要，經報奉內政部以96年3月2日內授中辦地字第0960042054號函核准區段徵收坐落苗栗縣○○鎮○○○段○○○○○○號等1,596筆土地，並一併徵收區段徵收範圍內之土地改良物，被上訴人乃據以96年3月7日府地權字第0960034098號公告徵收，公告期間自民國96年3月14日起至96年4月12日止。上訴人魏展斌所有坐落苗栗縣○○鎮○○段○○○○段475地號土地及上訴人魏展盟所有坐落苗栗縣○○鎮○○段○○○段934、935及1035地號土地（上開地號土地合稱系爭土地）位於上開區段徵收範圍內，被上訴人認定上訴人於系爭土地種植之農作物與正常種植情形不相當，有土地徵收條例第5條第1項第4款規定情事，乃依土地徵收條例第5條第3項規定，以97年8月28日府地權字第0970128495號函（下稱原處分）通知上訴人，其於附件所示徵收範圍內所種植之農林作物不予補償，並請自行遷移完竣。上訴人不服提起訴願，遭決定不受理，提起行政訴訟，經原審法院以98年度訴字第100號裁定（下稱原裁定）駁回上訴人之訴，上訴人不服提起抗告，經本院以99年度裁字第78號裁定將原裁定廢棄，發回原審法院，嗣原審法院審理後判決駁回其訴，上訴人仍不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：由94年4月12日內政部都市計畫委員會第606次會議紀錄，針對是否開發興建苗栗縣高速鐵路苗栗車站特定區計畫乙案內容可知，被上訴人當時對於所辦理之高速鐵路苗栗車站特定區之計畫案，本即係屬未確定之土地徵收案。故本件自不發生上訴人預知土地將被徵收，乃違反從來之使用，搶行種植，倖圖領取鉅額補償費之疑慮。且亞興測量有限公司（下稱亞興公司）係依被上訴人95年9月8日府地權字第0950119840號函受委託辦理查估作業，其如何能於95年1月19、20日現場攝影系爭土地種植農作改良物之情形。本件自95年10月14日現場查估後，於97年8月28日方以原處分限期遷移，有違比例原則；又被上訴人就系爭土地之農作改良物為全部不予補償之行政處分，亦有裁量濫用之嫌，是被上訴人依據亞興公司之查估作成原處分，有違經驗法則、論理法則、比例原則，並有行政裁量濫用之情形。又因被上訴人作成之原處分導致上訴人財產上之損害，爰依行政訴訟法第7條合併提起損害賠償之訴。為此，求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉應命被上訴人作成核准發給上訴人魏展斌徵收農作改良物補償費新臺幣（下同）152,020元、上訴人魏展盟徵收農作改良物補償費148,530元之行政處分，並自訴狀送達之翌日起至清償日止，各按年利率百分之5計算之遲延利息。⒊被上訴人應賠償上訴人魏展斌經濟損失35,706元、上訴人魏展盟經濟損失66,312元，並自訴狀送達之翌日起至清償日止，各按年利率百分之5計算之遲延利息。
三、被上訴人則以：依苗栗縣後龍鎮92年第2期、93年第2期、94年第1期及94年第2期水旱田利用調整輪作、休耕直接給付獎勵金發放清冊所載，上訴人系爭土地自92年到94年間從來使用之經驗皆為種植旱作及農作物，並無休耕種植或輪作白千層、肖楠、土肉桂、香椿等農作改良物；次依行政院農業委員會林務局農林航空測量所91年至95年間彩色航空照片影像及正射影像圖檔，其拍攝時間分別為91年6月11日、92年7月29日、93年7月12日、94年10月11日、95年10月25日，經與地籍圖套繪後，亦證上訴人陳稱92年及94年即已種植白千層、肖楠、土肉桂、香椿，顯與事實不符，違反其地從來使用。又依亞興公司於95年1月19日至20日間於本件區段徵收範圍現場攝影可知，除1035地號土地已有種植林作物外，其餘
934、935、475地號土地現場並無種植作物，且雜草叢生。另有關「擬訂高速鐵路苗栗車○○○區○○○○○區段徵收範圍內之多數地主與民眾皆於92年至93年間之座談會與93年及95年間之都市計畫公開展覽說明會即可知悉本案區段徵收作業將持續推動，而被上訴人亦於95年1月19日辦理主要計畫第2次公開展覽說明會，上訴人顯係預知系爭土地將被徵收，臨至徵收前搶種倖圖領取鉅額補償費，其搶種已屬投機行為，被上訴人倘仍發給補償費，有違一般誠信原則云云，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按土地徵收條例第5條第3項之規定，關於農作改良物因有種類或數量與正常種植情形不相當，該管直轄市或縣（市）主管機關不予一併徵收補償者，其不予補償決定之時機，係在徵收土地公告期滿後，而非於徵收公告當中為之。至於土地徵收條例施行細則第21條第1項第4款規定，應公告「徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額」者，係指已決定徵收補償之情形而言，並不包括不予補償者，故本件並無該施行細則第21條第1項第4款規定之適用。又原處分固未依行政程序法第96條第1項第2款及第6款規定為記載，然上訴人於接獲該處分書後，已於法定不變期間內提起訴願，且訴願機關受理後亦依規定進行訴願程序，並未因該處分書未記載教示條款而影響其權益。另本件訴願程序進行中，被上訴人已就其如何作成原處分之理由及法律依據詳為記載，其法定程式欠缺部分業於訴願程序終結前有所補正，符合行政程序法第114條之規定，自無不合。又被上訴人96年4月18日府地權字第0960052648號函、96年7月10日府地權字第0960096568號函、96年10月8日府地權字第0960132286號函，核屬被上訴人就上訴人之「申請書」所為對受託辦理徵收範圍內土地現況調查及地上物查估作業之亞興公司之指示函，或答復上訴人有關當時被上訴人就系爭土地是否有搶植情事之查證進度，均屬觀念通知，而非行政處分，是上訴人主張上開函文皆係徵收補償之處分，而原處分則係第二次裁決，容有誤會。再按司法院院解字第3013號解釋，受理訴願之機關，其作成訴願決定違反現行法第85條第1項規定之期限者，僅有行政上是否應受懲戒之責任，尚難謂該訴願決定為違法。是以本件訴願決定逾法定期間，並不生訴願決定違法情事。另按被徵收土地上之農作改良物補償，依土地徵收條例第31條第2項規定，國家固應予補償，惟人民如預期土地將被徵收，乃違反從來之使用及種植情形，搶行種植高經濟或主管機關訂立查估基準之高額補償之農作物，而圖取鉅額補償費，屬投機行為，如仍由政府機關予以發放徵收補償費，自非符合上開國家徵收行為對於人民所受損害之相當補償意旨。依據土地徵收條例第5條第1項第4款、土地法第215條之規定及立法理由整體觀察，所稱「農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分」不予一併徵收補償，以土地所有權人或使用人在政府「擬」徵收之土地上「故意」搶植或搶栽高價值作物，致其農作改良物之種類或數量與「正常種植情形」不相當者為前提，且不予徵收補償者僅限於該「不相當部分」。查本件被上訴人為辦理「高速鐵路苗栗車○○○區區段徵收」案，依都市計畫法第19條第1項及第23條第5項規定，曾在事前分別於92年3月14日、同年11月3日舉辦「擬訂高速鐵路苗栗車站特定區計畫」民眾座談會，復於93年3月17日至同年4月15日、同年3月25日及95年1月9日至同年2月7日、同年1月19日，辦理「擬訂高速鐵路苗栗車站特定區計畫」都市計畫公開展覽及公開展覽說明會，嗣並於95年4月18日、同年7月28日經內政部都市計畫委員會第631次會議審議及苗栗縣都市計畫委員會第182次會議審議通過，足見上訴人應於92年至95年間即應知悉系爭「高速鐵路苗栗車○○○區區段徵收」案及「擬訂高速鐵路苗栗車站特定區計畫」案。而上訴人所有之系爭土地既於92至94年間申請輪作、休耕領取獎勵金補助，補助期間並種植田菁、大豆類或青皮豆等旱作及農作物，且經苗栗縣後龍鎮公所派員實地勘查核定後發給，顯見系爭土地原來應屬種稻作之農田，於92年至94年間，充其量亦僅因稻作休耕而改種植田菁、大豆類或青皮豆等旱作及農作物。惟本件被上訴人為辦理徵收範圍內土地現況調查及地上物查估作業，委託亞興公司進行實地查估發現，95年1月19日至20日間，系爭土地除上訴人魏展盟所有1035地號土地已有種植林作物外，其餘934、935、475地號土地現場並無種植作物且雜草叢生，至95年9月25日及10月14日亞興公司查估作業現場拍攝相片時，現場已全部變更為種植柏木或喬木等幼苗。復對照被上訴人向行政院農業委員會林務局農林航空測量所申購之91年至95年間彩色航空照片影像、正射影像圖檔及雷射沖印放大航照圖以觀，系爭土地於91年6月11日、92年7月29日、93年7月12日、94年10月11日、95年10月25日，經與地籍圖套繪後可以發現，上訴人所稱系爭土地上之白千層、側柏（比照肖楠）、土肉桂（比照樟樹）、香椿（比照木本藥草）等較為高價值之柏木類、喬木類等觀賞花木作物，應係於95年間開始種植。本件上訴人既於92年至95年間即已知悉系爭「高速鐵路苗栗車○○○區區段徵收」案及「擬訂高速鐵路苗栗車站特定區計畫」案，竟違反系爭土地從來種植稻作或輪作旱作及農作物之使用，趕在系爭土地經被上訴人公告徵收前之95年間，改種白千層、側柏（比照肖楠）、土肉桂（比照樟樹）、香椿（比照木本藥草）等較為高價值之柏木類、喬木類等觀賞花木，變更其農作改良物之種植種類，除時間緊湊外，且與正常種植情形不相當，顯有「在政府擬徵收之土地上搶植高價值作物，以套取鉅額補償費」之故意，是被上訴人認定上訴人所有之系爭土地，除1035地號土地因部分農作改良物符合一併徵收之要件已予補償外，其餘部分均有「農作改良物之種類與正常種植情形不相當」之情事，乃依土地徵收條例第5條第1項第4款及苗栗縣辦理土地農作物改良物、水產養殖物及畜禽查估補償自治條例第6條之規定，作成原處分決定不予補償，洵無不合。上訴人引用內政部都市計畫委員會第606次會議紀錄，主張本件係屬未確定之土地徵收案，自不發生上訴人預知土地將被徵收，而搶種農作物之情事，然該會議紀錄中針對是否開發興建苗栗縣高速鐵鐵路苗栗車站特定區計畫乙案之審查意見，最終亦決定同意依被上訴人所提方案通過，僅附帶決議被上訴人仍應就不確定因素，研提適當處理措施。故上訴人之主張，委非可採。又亞興公司係93年3月29日接受委託辦理本件徵收範圍內土地現況調查及地上物查估作業，故能於95年1月19、20日現場攝影系爭土地上種植農作改良物之情形。且被上訴人係根據亞興公司之查估，輪作、休耕領取直接給付獎勵金發放清冊及航照圖等，作成本件不予一併徵收補償之決定，並無違經驗法則、論理法則、比例原則等而有裁量濫用之情形。再者，雖訴願決定認原處分非行政處分之性質，且上訴人提起訴願已逾法定不變期間，而予以不受理決定，容有誤解，惟結論並無二致，故予維持。又本件上訴人訴之聲明第3項合併請求損害賠償部分，即為依行政訴訟法第7條規定所「附帶」提起國家賠償訴訟，因該損害賠償之給付訴訟，係以上開課予義務訴訟有理由為據，惟上開課予義務訴訟既經認無理由應予駁回，則參照本院98年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，本件上訴人上開損害賠償之請求，亦無理由等由，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：被上訴人係於95年9月8日通知亞興公司進行本件查估，亞興公司顯不可能在此之前即已對上訴人系爭土地予以查估，亞興公司提出系爭土地95年1月查估照片，顯不可採。原審判決依此之認定，顯與客觀事證有違，而有應予調查之證據未予調查之違法。又被上訴人為辦理「高速鐵路苗栗車○○○區區段徵收」案，曾在事前分別於92年3月14日、同年11月3日舉辦「擬訂高速鐵路苗栗車站特定區計畫」民眾座談會，復於93年3月17日至同年4月15日、同年3月25日及95年1月9日至同年2月7日、同年1月19日，辦理「擬訂高速鐵路苗栗車站特定區計畫」都市計畫公開展覽及公開展覽說明會，然觀諸上開說明會等函文，其正本或副本之收受者均無本件徵收案之土地及土地改良物之相關權利人，無法證明渠等必然知悉上開活動之舉辦。再徵諸被上訴人93年3月25日舉辦之說明會之簽到單中，亦無上訴人之簽名。
原審判決遽以活動之舉辦，認定上訴人知悉系爭土地將被徵收之時點，並以此推論上訴人搶種之故意，顯乏依據。被上訴人縱舉辦座談會或公開展覽或說明會等，均不足以取代公告、書面、合法通知程序，否則一旦行政機關召開該等會議後，人民對於土地之使用即受到限制或嗣後能往前推論所謂人民搶種之故意，此無意限制人民對私有財產有效利用之權能。是以，被上訴人對於上訴人何時知悉系爭土地將被徵收，應負舉證責任。退萬步言，縱使系爭土地種植之農作物與正常種植情形不相當，不予徵收補償者亦應僅限於該「不相當部分」，即上訴人魏展盟之934、935地號土地上之部分白千層，而非全部作物均不補償，原審判決之認定前後矛盾，且未就「非不相當部分」判決被上訴人應予補償，亦有違誤。再者，原處分對於不予補償之理由，隻字未提，亦未在本件訴願程序終結前補正為之，更未另以書面為之並送達處分相對人即上訴人，故原處分關於理由記載之欠缺，已使原處分處於違法狀態且無從補正，原處分應予撤銷云云。
六、本院按：㈠被上訴人為辦理「高速鐵路苗栗車○○○區區段徵收」案，依都市計畫法第19條第1項及第23條第5項規定，曾在事前分別於92年3月14日、同年11月3日舉辦「擬訂高速鐵路苗栗車站特定區計畫」民眾座談會，復於93年3月17日至同年4月15日、同年3月25日及95年1月9日至同年2月7日、同年1月19日，辦理「擬訂高速鐵路苗栗車站特定區計畫」都市計畫公開展覽及公開展覽說明會，嗣並於95年4月18日、同年7月28日經內政部都市計畫委員會第631次會議審議及苗栗縣都市計畫委員會第182次會議審議通過，而上訴人所有之系爭土地於92至94年間申請輪作、休耕領取獎勵金補助，補助期間並種植田菁、大豆類或青皮豆等旱作及農作物，且經苗栗縣後龍鎮公所派員實地勘查核定後發給，而亞興公司於95年1月19日至20日間實地查估時，系爭土地除上訴人魏展盟所有1035地號土地已有種植林作物外，其餘934、93
5、475地號土地現場並無種植作物且雜草叢生，惟於95年9月25日及10月14日亞興公司進行查估作業現場拍攝相片時，系爭土地已全部種植柏木或喬木等幼苗等情，為原審所確定之事實。從而，原審判決認系爭土地中，除1035地號土地部分農作改良物外，係於被上訴人公告徵收前之95年間，改種白千層、側柏（比照肖楠）、土肉桂（比照樟樹）、香椿（比照木本藥草）等較為高價值之柏木類、喬木類等觀賞花木等情，經核與經驗法則相符。㈡土地徵收條例第5條第1項第4款規定：「徵收土地時其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限……四、農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。……」經查，本件上訴人所有系爭土地除1035地號土地部分農作改良物符合一併徵收之要件外，其餘土地因係於被上訴人公告徵收前之95年間，變更其農作改良物之種植種類，且所種植之作物均為高價值之農作改良物，又非上訴人以往經常種植之作物，原處分因而認上訴人係在政府擬徵收之土地上搶種，非屬正常之種植，乃依土地徵收條例上該規定，未予補償，於法自屬有據。至於上訴人其餘主張，業經原審判決於理由內詳為論述，經核並無不合，上訴人就原審所不採之事由再為爭執，不足採信。至於系爭土地中之1035地號土地所種植之部分農作改良物符合一併徵收之要件，業已補償，上訴人稱系爭土地均未補償，自有誤會。㈢綜上所述，原審判決駁回上訴人之訴，洵無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 11 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 8 月 12 日
書記官 葛 雅 慎