最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1420號上 訴 人 馬馨君訴訟代理人 李明海 律師上 訴 人 馬文君
馬長風馬儀君被 上訴 人 南投縣政府代 表 人 李朝卿上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國99年8月24日臺中高等行政法院98年度訴字第230號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人之被繼承人彭玉鳳以其所有坐落南投縣○里鎮○○段977-176、977-178、00000000及00000000地號等4筆特定農業區農牧用地土地（下稱系爭土地），因被上訴人辦理縣境內治山洪及野溪治理之水土保持工程公共建設，將系爭土地施作成洪水溝之行水區，成為公共設施之用，已無法作農業使用，屬彭玉鳳之特別犧牲，被上訴人應給予金錢補償及辦理徵收，乃提起行政訴訟，訴訟中彭玉鳳死亡，由上訴人承受訴訟，嗣經原審法院判決駁回其訴，上訴人不服提起本件上訴。
二、上訴人主張：系爭土地已供公共施用為洪水溝之行水區，經南投縣埔里鎮公所（下稱埔里鎮公所）99年3月26日埔鎮工字第0990005407號函記載系爭土地旁河川為東埔野溪，掌管單位屬行政院農業委員會水土保持局南投分局（下稱農委會水保局南投分局）及被上訴人。被上訴人以年代久遠，實無可資查詢相關資料認為係為其所發包施設，惟農委會水保局南投分局函復其於該地段並無施設任何水利工程。是以，被上訴人表示無任何可資查詢資料認係由其施作，顯為卸辭。況經濟部水利署第三河川局（下稱第三河川局）99年3月23日水三工字第09951008950號函，直指被上訴人為主管機關，且由被上訴人97年6月25日以府農保字第09701105930號函復上訴人馬馨君之說明，益證被上訴人為本件工程主管機關，被上訴人自應負使用補償或返還不當得利之責，而為本件適格之當事人。又系爭土地使用分區為特定農業區，地目為旱地，並無變更編定為河川行水區，主管機關並非經濟部水利署。且依南投縣埔里鎮主要河川、普通河川水系圖，可知埔里鎮主要河川之主管機關為被上訴人，雖原審法院函查各行政機關均稱非屬其管理，然確有該工程存在。次依土地徵收條例第3條第2款、第11條、第58條第2項、第5項規定，系爭土地因被上訴人興辦水利事業之既存事實，等同徵用，迄今已逾3年之徵用期間，依法應辦理徵收補償，被上訴人不得拒絕。再者，倘認上訴人請求補償費欠缺依據，因被上訴人未依土地徵收條例施行細則第28條規定於申請徵收前報請主管機關許可程序，違法先行使用系爭土地，使系爭土地成為公共設施用地，其先行使用自屬欠缺法律上原因，致上訴人喪失系爭土地之使用權，受有相當於租金之損害，依公法上不當得利之法律關係，被上訴人自應返還相當租金之利益。為此，求為判決：⒈被上訴人應給付上訴人新臺幣（下同）7,909,720元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息，暨於徵收發放徵收補償費前每年按當年度公告現值10％計算補償費給付上訴人。⒉被上訴人應就系爭土地辦理徵收。
三、被上訴人則以：被上訴人並非核准徵收土地之主管機關，且法律並未賦予上訴人公法上請求徵收土地之權利。又按土地徵收條例第58條第2項之規定，請求需用土地人徵收所有權，係以所請求徵收之土地已經需用土地人徵用為前提，該土地之所有權人始得據以請求徵收。然本件系爭土地上之公共建設，並非被上訴人所施作，即非需用土地人，則上訴人依據上開條文請求被上訴人辦理徵收，於法不合。是以，被上訴人對系爭土地並無徵用之情事，上訴人請求補償費，自亦欠缺依據。又被上訴人並無施作本件洪水溝工程之相關資料，故該工程應非被上訴人施作。再者，第三河川局99年3月23日水三工字第09951008950號函係說明目前正在辦理中之工程情形，尚難遽認第三河川局於82年間並未施作系爭水利設施，又埔里鎮公所大樓於九二一地震中倒塌，檔案資料已完全滅失，該所當然無現存82年間之工程資料，是以，埔里鎮公所99年3月26日埔鎮工字第0990005407號函認該所並未施作系爭水利設施，其正確性非無可疑之處。另農委會水保局南投分局99年4月15日水保投治字第0991975615號函，亦未說明其有詳查其歷年來該分局或其前手臺灣省政府農林廳之相關工程，是否曾施作本件工程，尚難遽認該分局或其前手臺灣省政府農林廳於82年間並未施作系爭水利設施。又上訴人無法提供相關防洪水溝計畫案名、項目等相關資料，實無證據足證係被上訴人所發包施設，則被上訴人即無使用而受有利益，上訴人主張被上訴人有不當得利，即非可採等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠由行政訴訟法第125條第1項、第133條、第136條規定及其修正理由觀之，該法第125條第1項「行政法院應依職權調查事實關係」、第133條「行政法院應依職權調查證據」規定，僅使行政法院於裁判時，作為裁判基礎之資料不受當事人主張之拘束，並得就依職權調查所得之資料，經辯論後，採為判決基礎，惟職權調查證據有其限度，仍不免有要件不明之情形，當事人之舉證責任並不能因法院採職權調查證據而免除。次按是否實施公用徵收，相關機關具有行政裁量權，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條、第58條第2項），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動請求徵收之權利。再按土地徵收條例第58條第1項、第2項及同條例施行細則第63條第1項之規定，可知「徵用」者，乃國家因興辦臨時性之公共建設工程需要，依循一定程序，而暫時限制人民對於私有土地之使用權利，俟該臨時性公共建設工程完成或徵用期間屆滿時，該土地仍須返還於土地所有人。上開條例第58條第2項例外的賦予人民對國家之徵收請求權，係因徵用為對土地使用權利之暫時性限制，國家不應濫用徵用之手段，長期限制人民之財產權利，故如徵用期間已超過3年，則人民權利遭受的損害已超出基於土地所有權之社會義務所生之合理限制，形同剝奪，亦不符合所有權人當初於國家徵用土地時之期待，故賦予人民請求徵收之權利。㈡查系爭土地中水頭段00000000及977-178地號土地如原審判決附圖所示位置面積分別為3,068、3,626平方公尺，設有水利工程排水溝（洪水溝），系爭排水溝（洪水溝）流經埔里鎮三里（麒麟里、水頭里、枇杷里），其兩岸為厚實之鋼筋混泥土造，岸頂至溝底有相當深度，橫跨系爭排水溝（洪水溝）土地之埔東橋橋寬之寬度達25.8公尺，顯見系爭排水溝（洪水溝）應非私人施設，足以證明上訴人主張系爭水頭段00000000及977-178地號土地上施設有系爭排水溝（洪水溝），且該排水溝（洪水溝）乃政府相關機關施設之水利工程無訛。惟被上訴人始終堅決否認施設系爭排水溝（洪水溝）工程，經原審法院依職權函詢經濟部水利署、被上訴人、埔里鎮公所、農委會水保局南投分局，請其查明有無興辦或管理系爭排水溝（洪水溝）之水利工程及該工程之名稱，嗣經濟部水利署移由第三河川局以99年3月23日水三工字第09951008950號函、被上訴人以99年4月1日府農保字第09900691620號函、埔里鎮公所以99年3月26日埔鎮工字第0990005407號函、農委會水保局南投分局以99年4月15日水保投治字第0991975615號函復內容相互觀察，系爭排水溝（洪水溝）興辦之行政機關可能為被上訴人，亦可能為第三河川局或農委會水保局南投分局，或系爭排水溝（洪水溝）所轄之埔里鎮公所興辦施設；而被上訴人99年4月1日函稱系爭排水溝因「已年代久遠，本府承辦人員均已更迭，實無任何脈絡可資查詢相關資料」等語，乃源於該函所指勘查日期上訴人之被繼承人彭玉鳳在現場表示該既成之護岸河道整治（即系爭水利工程）係約於82年由該府發包施設所為之答復，尚難憑該函文內容遽認被上訴人為卸責之詞，並據以推論系爭排水溝（洪水溝）係被上訴人所施設。另依南投縣埔里地政事務所檢送之系爭土地複丈申請書及複丈原圖影本整體觀察，仍無法證明系爭排水溝（洪水溝）為被上訴人所興建施設。至被上訴人於97年6月25日以府農保字第09701105930號函復上訴人馬馨君之內容，並非說明系爭土地上之公共工程係被上訴人所施作；另被上訴人97年5月14日以府工土字第09700947730號函復上訴人馬馨君，其內容僅為水頭段977-176、977-178地號土地現場會勘之時間，是上該函文皆不足證明系爭施設排水溝（洪水溝）工程為被上訴人所為。故依上訴人提出之證據及原審法院依職權調查證據資料之結果，尚無法證明系爭排水溝（洪水溝）係被上訴人所興辦施設，從而，上訴人主張被上訴人應負補償費與返還不當得利之責，即難謂有據。又系爭排水溝（洪水溝）水利工程，依其工程構造及用途，顯屬長期性之水利設施，非臨時性之公共建設工程，復無證據證明為被上訴人徵用系爭土地興辦之公共建設；且上訴人並無得以請求被上訴人辦理徵收系爭土地之法定請求權，故上訴人請求被上訴人應就系爭土地辦理徵收，亦難謂有據等由，判決駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨略謂：蓋公法上不當得利請求權之成立，僅需義務人確實獲得無法律上原因之利益，形成不當得利狀態，即有返還之義務。然原審法院未詳察不當得利之目的及要件，反依侵權行為責任須由侵權行為人負責之法理，率以無證據認定被上訴人為系爭水利工程之施作者為由，遽認被上訴人不須負不當得利返還之責，而未就系爭水利工程之施作將使被上訴人獲致何等利益詳加深究，亦未說明本件公法上不當得利無由成立之理由，顯有判決違背法令及判決不備理由之虞。又水利法第4條已明定，在縣市水利設施之主管機關，即為各縣市政府，故本件系爭水利設施之施作者已由法律推定為被上訴人，倘被上訴人否認，則舉證責任應由被上訴人負擔，方符合行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第281條之規定。且行政訴訟之舉證責任證明程度並無須證明至毫無合理懷疑之確信階段，原審法院以被上訴人一紙函復即否認其為系爭水利設施之施作人，復以上訴人提出之證據不足以證明被上訴人係系爭水利設施之興辦人，原審判決應屬未盡職權調查義務及違背行政訴訟法證據證明程度之原理原則。另細觀土地徵收條例第58條之規定，舉輕以明重，如國家需用土地人未經徵收或徵用程序，而係以無權占用之方式，擅自使用人民之土地，自更應以補行徵收之措施，使人民之特別犧牲獲得補償，原審判決未察及此，逕以上訴人無法律明文之徵收請求權基礎，為不利上訴人之判決，自有適用法規不當之違誤云云。
六、本院按：㈠馬文君、馬馨君、馬長風及馬儀君等4人為被繼承人彭玉鳳之繼承人，彭玉鳳於原審法院繫屬中之99年4月19日死亡，渠等4人聲明承受訴訟，經原審法院判決後，雖僅馬馨君1人上訴，因訴訟標的對於其餘之人有合一確定之必要，且馬馨君亦聲明為全體之利益上訴，其上訴效力應及馬文君、馬長風及馬儀君等3人，自應列該3人為上訴人，合先敘明。㈡土地徵收條例第58條第1項、第2項規定：「（第1項）國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。（第2項）徵用期間逾3年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。」足見依上揭規定請求需用土地人徵收所有權，係以所請求徵收之土地已經需用土地人徵用為前提。又依土地徵收條例施行細則第63條第1項規定：「申請徵用土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵用計畫書，並附具徵用土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由中央主管機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」經查，系爭排水溝（洪水溝）水利工程，依其工程構造及用途，顯然屬於長期性之水利設施，而非臨時性之公共建設工程等情，為原審所確定之事實，則上訴人依土地徵收條例第58條第2項規定，請求被上訴人徵收系爭土地，即有未合。
此外，土地徵收，僅有國家始為徵收權之主體，一般人民，除法律別有規定外，並無請求國家徵收補償其所有土地之公法上請求權，上訴人既無一般徵收請求權，從而，渠等請求被上訴人給付徵收補償費，亦屬無據。㈢公法上不當得利，除行政程序法第127條外，並未有其他規定，應認得類推適用民法有關不當得利之規定。經類推適用民法第179條規定之結果，則因無公法上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有公法上之原因，而其後已不存在者，亦同。因此，苟無受利益者或受損害者，或受利益與受損害間無因果關係時，即無公法上不當得利返還之可言。又此項制度之目的，係將不合法之財產變動調整至合法狀態，而公法上不當得利之發生原因，固不限於出於給付者，非出於給付而發生財產變動者仍包括之，惟上述二種原因所發生之財產變動，均需欠缺法律上原因，始有調整不合法之財產變動之必要。查，本件被上訴人始終否認有使用上訴人之系爭土地施設排水溝（洪水溝），經原審法院依職權調查，函詢經濟部水利署、埔里鎮公所、農委會水保局南投分局等機關查明有無施設系爭排水溝（洪水溝）水利工程，經函復均無施作系爭工程，而上訴人既本於公法上不當得利之法律關係，請求被上訴人給付前揭所示之金額，對於被上訴人有施作系爭工程及因而得利之事實，自應負舉證責任，然上訴人又未能舉證證明系爭工程確為被上訴人所施作，原審法院乃綜合判斷，認尚無證據證明系爭工程係被上訴人所施設，經核與證據法則尚無不合，上訴人主張原審法院未盡職權調查義務及違背證據法則云云，自非可採。至於水利法第4條固規定水利法之主管機關，在縣（市）為縣（市）政府，惟此係就水利法之職掌而言，並非就水利設施而言，因此，位於縣（市）之水利設施不當然即由縣（市）政府掌管，上訴人據以主張系爭水利設施之施作，依水利法上該規定，推定為被上訴人云云，仍不足採。㈣綜上所述，原審判決駁回上訴人之訴，洵無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 11 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 8 月 12 日
書記官 葛 雅 慎