最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1429號上 訴 人 林秋湄（即原審判決附表所示吳燦鴻等之被選定當
事人）訴訟代理人 徐原本 律師被 上訴 人 經濟部水利署第一河川局代 表 人 顏嚴光上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國99年8月11日臺北高等行政法院98年度訴字第518號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、坐落宜蘭縣○○鄉○○段772之6、772之7地號2筆土地（下稱系爭土地）原登記為上訴人及原審判決附表選定當事人等人之被繼承人共有，因位於蘭陽溪河川區域內，於民國59年間受大水淹沒滅失，已辦竣土地滅失登記。被上訴人於85年辦理蘭陽溪大洲堤防工程新建徵收案，但系爭土地未列入該用地分割測量成果圖冊。上訴人暨吳鳳女等人乃於96年7月申請回復原已滅失土地所有權登記，並於同年12月辦竣所有權回復登記，上訴人等人復於97年1月申請補辦理土地徵收。惟因位於河川區域內，宜蘭縣宜蘭地政事務所(以下簡稱宜蘭地政事務所)遂於97年11月撤銷系爭土地之復權登記，被上訴人因而無從據以辦理系爭土地之徵收作業事宜。上訴人不服，分別向被上訴人及經濟部水利署提起訴願，未俟訴願決定作成期間3個月期滿即提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：系爭土地係因被上訴人疏失，始未辦理徵收，按土地徵收法令補充規定第2點規定，辦理徵收事宜應按行為發生時之規定辦理，不需回復所有權，即應給予徵收補償。且系爭土地位於原工程用地徵收範圍內，並非新徵收案，自無須按現行法令辦理復權登記。宜蘭地政事務所撤銷系爭土地之復權登記有違誠信公平原則，損害上訴人之權益，自屬權力濫用而為無效。被上訴人拒不辦理徵收補償，有違信賴保護原則等語，求為判決被上訴人應完成徵收之前置作業。
三、被上訴人則以：系爭土地於85年辦理徵收時，因地政事務所檢送之用地分割成果清冊無系爭土地，因而未辦理徵收。因系爭土地位於該工程用地範圍內，依法被上訴人須辦理土地登錄取得產權，故財政部國有財產局特函詢宜蘭地政事務所，經函復土地登記簿並無登記系爭土地，故被上訴人並非未依據規定辦理徵收，即逕行將上開土地登記為國有財產，並由經濟部水利署管理並供該工程施作使用。又系爭土地位於河川區域內，已為堤身用地，與內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函釋規定不符，經被上訴人函詢內政部後，案轉宜蘭地政事務所撤銷該土地復權登記。次按撤銷復權登記係屬登記機關宜蘭地政事務所之權責，上訴人如主張依法徵收補償，即須適用土地徵收相關法令辦理，故於土地或土地改良物徵收補償費合計核發對象及領取辦法第4條及內政部上開函釋未修正前，本件仍須辦理復權登記，以據以辦理徵收補償等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審判決駁回上訴人之訴，係以：按行政程序法第111條規定，行政處分須具重大明顯瑕疵，始構成無效。依河川管理辦法第6條第8款規定，所稱浮覆地係指河川區域土地因河川變遷或因施設河防建造物，經公告劃出河川區域以外之土地。是以系爭土地滅失後雖浮覆，惟因位於河川區域內，依規定不許回復所有權登記予原所有權人所有，上訴人主張宜蘭地政事務所撤銷原就系爭土地所為之復權登記係屬無效云云，難認有據。況揆諸土地徵收條例第10條、第11條、第12條、第13條規定意旨，乃規範需用土地人為興辦事業徵用土地或土地改良物應如何辦理相關前置作業程序，難認有賦予土地或建築改良物所有權人得請求需用土地人辦理徵收前置作業之公法上權利。又按土地徵收條例第2條、第14條、第30條及第31條規定意旨，土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，可見土地徵收之法律關係包括需用土地人請求國家辦理徵收與國家對被徵收人之特別犧牲予以補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間，除有特別規定外，並不存在權利義務關係。故土地所有權人除有同條例第8條、第57條、第58條所規定之特別情形外，並無請求需用土地機關向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權等語，為其判斷基礎。
五、本院查：本件原判決駁回上訴人之訴，無非以土地所有權人除有土地徵收例第8條、第57條、第58條所規定之特別情形外，並無請求需用土地機關向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權，從而上訴人求為判命被上訴人應就該2筆土地辦理徵收前置作業，於法核屬無據，為無理由，固非無見。惟按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」訴願法第2條第1項定有明文。又提起撤銷訴訟，須以經過訴願為前提，未經訴願程序，遽行提起行政訴訟，自非法之所許，此觀行政訴訟法第4條第1項自明。至行政機關倘對人民依法申請之案件怠於作為，人民固得逕行提起課予義務訴訟，以資救濟，惟倘行政機關業已為行政處分，則人民於未踐行訴願程序前，自不容人民逕行起訴請求為課予義務之訴。經查本件選定當事人林秋湄等9人曾於97年1月8日向被上訴人申請補辦理系爭土地徵收，惟因該土地位於河川區域內，宜蘭地政事務所於97年11月乃撤銷系爭土地原復權登記，被上訴人因而無從據以辦理系爭土地之徵收作業事宜，惟於被上訴人尚未為處分前，上訴人及選定當事人等66人不服，而提起訴願，且未俟訴願決定作成期間3個月期滿即提起行政訴訟，嗣於原審審理期間，經經濟部於98年5月8日以經訴字第09806111660號訴願決定，就選定當事人張朝濱等57人以並未曾向被上訴人請求補辦土地徵收，自無被上訴人怠為准駁處分之情事，因而將其訴願駁回。至上訴人及選定當事人等9人部分，則因被上訴人尚未為行政處分，因而命經濟部水利署應於收受該訴願決定書2個月內依法為一定之處分，此有該訴願決定書影本附原審卷第91頁至97頁可稽。從而本件原審自應查明，被上訴人有無依訴願決定書所指示為准駁之行政處分，倘被上訴人仍未為行政處分，上訴人有無依訴願法第2條第1項規定提起訴願而經訴願機關為訴願之決定，詎原審並未究明被上訴人有無為行政處分及上訴人是否曾踐行訴願程序，即逕就上訴人為課予訴訟之主張為實體之判決，依程序不合，實體不究原則，自嫌率斷，自宜將原判決廢棄，發回原審另為調查後為適當之裁判。又本件選定當事人108人除上訴人林秋湄及選定當事人等9人外之99人，並未曾向被上訴人請求補辦系爭土地徵收，得否可與上訴人林秋湄等9人一併為選定當事人而選定林秋湄為被選定當事人而起訴，亦請於發回審理時，併予究明，以符規定。上訴論旨，固未就其上為指摘，惟上開事項乃屬起訴要件本院應依職權調查事項，爰將原判決予以廢棄，並發回原審查明後為適當之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 18 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 8 月 18 日
書記官 黃 淑 櫻