最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1430號上 訴 人 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬被 上訴 人 林金貴上列當事人間請求徵收補償事件，上訴人對於中華民國99年8月24日高雄高等行政法院98年度訴更一字第18號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國74年間提供坐落雲林縣○○鎮○○○段○○○○○○號土地應有部分二分之一，設定本金最高限額新臺幣（下同）1,700,000元之抵押權與第一商業銀行股份有限公司（下稱第一商業銀行)，80年間該土地分割增加3筆土地，分割後上揭抵押權同時存在分割後之4筆土地上，其中212-26地號（重測後為光明段637地號，下稱系爭土地）經上訴人於81年5月辦理徵收，而被上訴人未依限前往領取該筆土地及地上物之補償費，上訴人乃於82年2月9日將該補償費提存於臺灣雲林地方法院（下稱雲林地院）提存所（81年度存字第275號），惟因上訴人辦理提存作業時，未於提存書對待給付標的欄內註記「領款時應取得他項權利人之同意」，致徵收補償費1,454,905元，在未獲抵押權人第一商業銀行同意之情形，由被上訴人於87年12月8日向提存所領取。嗣抵押權人第一商業銀行提出國家賠償之訴，經雲林地院92年國字第2號判決上訴人應賠償第一商業銀行1,454,900元及法定遲延利息確定，上訴人對該確定判決提起再審之訴，亦經判決駁回。上訴人乃分別於92年11月7日及92年12月6日函文被上訴人，繳回原領補償費，逾期移送強制執行等語。被上訴人未予遵行，上訴人遂於92年12月24日移送法務部行政執行署嘉義行政執行處（下稱嘉義行政執行處）執行。被上訴人聲明異議，遭異議駁回，被上訴人遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回。被上訴人不服，提起上訴，經本院廢棄發回更審，嗣原審判決確認上訴人對被上訴人之公法上不當得利返還請求權不存在，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：按國家賠償法第8條規定，請求權之時效期間，因2年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾5年者亦同。抵押權人第一商業銀行應自上訴人81年4月14日函知抵押權人備妥相關文件速領系爭補償費1,454,900元，為其請求權之始日。從而，上訴人在第一商業銀行遲至於91年9月3日依國家賠償法請求上訴人賠償時，上訴人得在該訴訟中以罹於時效消滅為由，明確主張取得勝訴之判決，即不必賠償第一商業銀行，亦無造成今日系爭補償費所在。況且系爭補償費1,454,905元，包含被徵收系爭212-26地號土地與其未保存登記地上物之補償費部分在內，二者係可分金錢之債，第一商業銀行設定本金最高限額抵押權之優先效力並不及於上開土地之地上物（簡易房舍、棚）部分，被上訴人領取該建物部分補償費409,910元，依法無需取得第一商業銀行同意，此部分上訴人辦理提存作業時，未於提存書對待給付標的欄內註記「領款時應取得他項權利人之同意」，並無不合。上訴人於81年9月15日確實行政作業疏失，即雲林地院81年度存字第275號提存時未設定領取條件，被上訴人依通知領取事項向法院提存所合法領取徵收補償費，並無任何可歸責之事由，第一商業銀行據以國家賠償法相關規定向被上訴人請求損害賠償判決確定，並已依判決內容償付完畢，既係因行政疏失之過失行為，當然可歸責於上訴人之事由，所付國家賠償法之損害賠償責任所為之給付，顯與被上訴人受領徵收補償費，並非基於同一原因事實，更無相當因果關係可言。上訴人所為請求已逾行政程序法第121條第1項所規定之2年除斥期間，自不合法等語，求為判決確認上訴人對被上訴人1,454,905元及法定遲延利息之公法上不當得利返還請求權不存在。
三、上訴人則以：上訴人將系爭補償費提存於雲林地院提存所，其提存物之領取自應取得原設定抵押權人之同意，始符合土地法施行法第59條規定，是以本件依行政程序法第101條之規定，自得以更正原處分為適法之行政處分方式，命原受領人返還原領補償費。被上訴人於87年12月向提存所領取完畢，經第一商業銀行知悉並於91年9月向被上訴人提出國家賠償訴訟，經判決確定。債務當時係存在，被上訴人領取全部補償費為無合法之原因。上訴人於92年11月7日函請被上訴人繳回原領補償費，其請求期限亦未逾民法不當得利之請求權期限。又依民法第881條規定，被徵收補償費仍為抵押權效力之所及。上訴人既代為償付該補償費後，被上訴人對原設定應負之債務有償還之責，則其領取補償費為無理由，應返還上訴人代位支付之該補償費額等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件係81年間公告徵收事件所生關於土地設定抵押權之補償費爭議，揆諸土地徵收條例第60條，應依其公告徵收時所依據之法律規定繼續辦理，即依土地法第59條及土地徵收法令補充規定第6點之規定，參諸內政部90年8月15日（90）台內地字第9073536號函釋意旨，協議不成者，將徵收補償費存入專戶保管，並應於保管清冊記載他項權利情形，且通知所有權人及他項權利人。準此，法律既規定代為補償，即明示土地上之負擔係由需地機關代土地所有權人為補償，土地所有權人並非直接受補償之權利人。經查，系爭補償費1,454,905元，包含被徵收系爭212-26地號土地（重測後為光明段637地號）及其未保存登記地上物（簡易房舍、棚）之補償費在內，二者係可分金錢之債，足證上開建物部分補償費409,910元並非第一商業銀行抵押權效力所及，則被上訴人領取該建物部分補償費409,910元，原無須經第一商業銀行同意。從而，被上訴人主張上訴人對其領取爭建物部分補償費409,910元，無公法上不當得利返還請求權，應屬可採。次按本件徵收公告時有效之土地法第237條規定，被上訴人如欲請求上訴人發給屬於上訴人應代為補償他項權利人（本件為抵押權人）之該部分補償費時，即應證明土地登記簿謄本所為他項權利證明已經於公告當時消滅；或他項權利之權義雙方就此有所合意，始得為之。被上訴人無法證明系爭土地之他項權利之抵押權於徵收公告當時已不存在，或抵押權人同意被上訴人領取上訴人應代為補償之系爭土地補償金，自無優先請求上訴人給付系爭土地補償金之權利，故上訴人未代被上訴人將系爭土地之補償費補償予抵押權人，即有可議。又按抵押權因抵押物滅失而消滅，但因滅失得受之賠償金，應按各抵押權人之次序分配之。本件被上訴人前提供系爭土地設定本金限額最高抵押權予第一商業銀行，嗣該土地因被徵收而喪失所有權，惟被徵收土地之補償費仍為抵押權效力之所及。上訴人依規定將補償費提存時，應記載「領款必須經抵押權人同意」，然卻疏未為此記載，致第一商業銀行之債權擔保落空，受有同額之損害，乃提起國家損害賠償之訴訟，經勝訴判決確定。被上訴人為借貸法律關係之最終應負責之人，上訴人賠償第一商業銀行損失，同時清償被上訴人向債權人第一商業銀行之債務，則上訴人給付後，被上訴人該部分之債務即歸消滅，其無庸再向第一商業銀行清償該部分所消滅之債務，被上訴人即受有利益。此與上訴人所受之損失，兩者之間並有因果關係，則上訴人本諸公法上不當得利之法律關係向被上訴人請求償還其給付系爭土地補償費1,044,995元及法定遲延利息，原非無據。然本件上訴人國家賠償判決確定，賠償第一商業銀行系爭土地補償費1,044,995元後，上訴人始於92年11月7日及92年12月6日函請被上訴人於1個月內繳回原領補償費，故上訴人自92年11月7日起即有對被上訴人請求返還系爭土地補償費1,044,995元之請求權，該請求權係發生於行政程序法修正施行後，應適用行政程序法第131條規定之5年請求權時效。查上訴人該二函文僅催繳通知書之性質，僅係類似行政執行法第27條所規定行為不行為義務之直接與間接強制之告誡，猶如民法第129條第1項第1款規定之請求，純屬意思通知，非屬於下命行政處分之性質，即非屬行政執行法第11條第1項所規定本於法令所為之行政處分。再者，義務人本於法令之行政處分，負有公法上金錢給付義務，係依法令規定，得以行政處分下命義務人履行上述公法上金錢給付義務，並經以行政處分下命為一定內容之給付者始足當之。若非可由行政機關依法令單方下命核定之金錢給付，即不符合上述逕行移送執行之要件。本件並無何法令規定得由上訴人以行政處分核定返還金額，則上訴人不得以行政處分實現其權利。上訴人自92年11月7日起對被上訴人有公法上不當得利返還請求權，自該時起即處於可行使之狀態，時效應予起算，至97年11月7日屆滿，惟上訴人未向被上訴人提起給付訴訟，本件請求權時效應於97年11月7日屆滿，請求權時效已完成，該請求權利當然消滅等語，判決確認上訴人對被上訴人之公法上不當得利返還請求權不存在。
五、本院查：按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行政程序法第131條定有明文。是自行政程序法修正施行後(90年1月1日)，適用本法第131條規定之5年請求權時效。經查本件原判決業經敘明爭補償費1,454,905元，包含被徵收系爭212-26地號土地及其未保存登記地上物之補償費在內，二者係可分金錢之債，足證上開建物部分補償費409,910元並非第一商業銀行抵押權效力所及，則被上訴人領取該建物部分補償費409,910元，原無須經第一商業銀行同意。從而，被上訴人主張上訴人對其領取爭建物部分補償費409,910元，無公法上不當得利返還請求權，應屬有據。至上訴人依規定將補償費提存與被上訴人時，應記載「領款必須經抵押權人同意」，然卻疏未為此記載，致第一商業銀行之債權擔保落空，受有同額之損害，經提起國家損害賠償勝訴判決確定。上訴人賠償第一商業銀行損失，同時清償被上訴人向債權人第一商業銀行之債務，則上訴人給付後，被上訴人該部分之債務即歸消滅，被上訴人即受有利益，此與上訴人所受之損失，兩者之間並有因果關係，則上訴人本諸公法上不當得利之法律關係向被上訴人請求償還其給付系爭土地補償費1,044,995元及法定遲延利息，原非無據，惟本件上訴人國家賠償判決確定，賠償第一商業銀行系爭土地補償費1,044,995元後，於92年11月7日函請被上訴人繳回原領補償費，故上訴人自92年11月7日起即有對被上訴人請求返還系爭土地補償費1,044,995元之請求權，依上開說明，應適用行政程序法第131條規定之5年請求權時效。上訴人自92年11月7日起對被上訴人有公法上不當得利返還請求權，自該時起即處於可行使之狀態，時效應予起算，至97年11月7日屆滿，惟上訴人未向被上訴人提起給付訴訟，本件請求權時效應於97年11月7日屆滿，請求權時效已完成，該請求權當然消滅，因判決確認上訴人對被上訴人1,454,905元及法定遲延利息之公法上不當得利返還請求權不存在，依法自無違誤。而行政程序法施行前，公法上請求權因無消滅時效之規定，實務上乃類推適用民法第125條之規定，以其消滅時效期間為15年。然自90年1月1日施行之行政程序法既已設有公法上請求權消滅時效之規定，則原類推適用民法第125條對通常債權消滅時效期間之公法上請求權，自應適用行政程序法第131條第1項所定5年時效期間，上訴意旨主張原判決未釐清本件應適用何時效規定，即為判決，不無輕率云云，即無可採。另行政執行法第11條第1項所規定本於法令所為之行政處分，係以義務人本於法令之行政處分，負有公法上金錢給付義務，依法令規定，得以行政處分下命義務人履行公法上金錢給付義務，並經以行政處分下命為一定內容之給付者始足當之。若非可由行政機關依法令單方下命核定之金錢給付，即不符合上述逕行移送執行之要件。本件並無何法令規定得由上訴人以行政處分核定返還金額，則上訴人自不得以行政處分實現其權利，從而原判決敘明本件上訴人固得依不當得利之法律關係向被上訴人請求，惟不得逕依行政執行法第11條第1項規定以催繳通知作為行政處分，而於被上訴人未依限繳納即逕移送行政執行處為執行，依法核無不合。自無上訴意旨所主張原判決既認上訴人對被上訴人有公法上不當得利之請求權，復謂本件並無法令規定得由上訴人以行政處分核定返還該金額，而有前後認定矛盾之情事。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 18 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 8 月 18 日
書記官 黃 淑 櫻