最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1467號上 訴 人 幸福人壽保險股份有限公司代 表 人 鄧文聰訴訟代理人 張德銘 律師被 上訴 人 行政院金融監督管理委員會代 表 人 陳裕璋訴訟代理人 王朝安
張玉輝韋亭旭上列當事人間保險法事件，上訴人對於中華民國99年10月21日臺北高等行政法院99年度訴字第1002號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於97年7月24日向訴外人花旗（臺灣）商業銀行股份有限公司（下稱花旗銀行），以價金新臺幣（下同）3,388,982,000元，買受坐落臺北市○○區○○段○○段29、29-1地號2筆土地所有權全部及同小段29-7地號土地應有部分2分之1等3宗土地，經被上訴人審認其行為違反行為時保險業對同一人同一關係人或同一關係企業之放款及其他交易管理辦法（下稱行為時管理辦法）第4條第1項第2款規定，而以98年1月6日金管保一字第09702509632號裁處書（下稱98年1月6日處分）處罰鍰450萬元，並命於文到1年內改正前述不動產交易缺失，且在該不動產未處分前，不得從事不動產投資確定在案。惟上訴人仍就上開29-7地號土地之其餘2分之1應有部分新增投資予以買受，違反保險法第146條之7及第149條第1項規定，被上訴人乃依同法第149條第2項第2款及第3款規定，以98年5月22日金管保一字第09802505602號裁處書（下稱原處分）核處：⒈停止董事長鄧文聰執行董事長職務1年、⒉令對總經理陳文燕1年內予以減薪3分之1、⒊懲處法務室及不動產投資部主管、⒋令就本案新增取得之29-7地號土地剩餘2分之1應有部分土地應於被上訴人98年1月6日裁處書所載期限內完成處分，及⒌上訴人於上開裁處書發文日起至完成29地號、29-1地號及29-7地號3筆土地處分後半年內，不得從事不動產投資。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：行為時管理辦法係以「單一交易」違反一定限額為處罰之目的，被上訴人以98年1月6日裁處書係針對上訴人於97年7月24日簽訂不動產買賣契約書，因違反不得作為之義務予以裁罰，從而上訴人為履行該不動產買賣契約相關29-7地號共有關係，故依照契約規定於98年4月16日參與臺灣臺北地方法院民事執行處97年度執字第68298號執行事件之投標，並標得共有關係之29-7地號整筆土地，自屬法律的單一行為甚明，詎被上訴人竟將上訴人履行同一份契約義務視為新增投資事項，而另以原處分依照同一法令重覆裁罰，違反行政罰法第24條、司法院釋字第503號解釋，幾近行政訴訟法第201條之行政裁量逾越或裁量濫用之嫌等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分中關於停止上訴人董事長執行董事長職務1年、命上訴人對總經理1年內予以減薪3分之1，以及懲處法務室及不動產投資部主管部分。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人98年1月6日裁處書之裁處範圍僅為29-7地號由花旗銀行所有之應有部分2分之1土地，非如上訴人所指之29-7地號整筆土地；又被上訴人業於98年3月17日以金管保一字第09802502310號函知上訴人有關上開3筆土地之後續交易或產權處理需依循保險法規相關規定及被上訴人98年1月6日裁處書辦理，並於98年4月14日以金管保一字第09800060520號函知上訴人如續參與29-7地號土地投標且得標即核屬一新增不動產投資，有違被上訴人98年1月6日裁處書依據保險法第149條第1項所為之限制行為，亦屬另一投資逾限之違法行為，無違一事不二罰之原則。（二）上訴人參與標購取得29-7地號剩餘2分之1應有部分土地之交易，係上訴人與花旗銀行以外第三人之交易，因此係屬異於與花旗銀行簽約購入土地之新交易行為。又上訴人需依約參與投標之前提係上訴人未能與其他地主達成共同興建合意，且上訴人與花旗銀行簽訂原買賣契約前，即應知此一交易屬於違法行為，故其可能發生之損失並非因受被上訴人相關處分所造成。另上訴人與花旗銀行之本件不動產買賣契約第1條之㈢載明29-7地號土地可採「地主達成共同興建合意」或「變價分割強制拍賣」之處置方式，故上訴人投標參與第29-7地號土地之法院變價拍賣並非支付花旗銀行關於29-7地號土地價款唯一方式等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依行政罰法第25條規定，行為人主觀上基於一個概括犯意，客觀上先後數行為，逐次實施，乃屬數個違章行為之連續犯，此情形在行政秩序罰之評價上，應成立數個違反行政法義務之行為，自應依行政罰法第25條規定，分別處罰之。本件上訴人於97年7月24日與訴外人花旗銀行間之買賣行為，其交易標的物係前揭29、29-1地號土地所有權全部及同小段29-7地號土地應有部分2分之1等3宗土地，而上訴人嗣於98年4月16日乃就法院所拍賣之上開29-7地號土地所有權全部予以投標買受，顯見此次已新增買受之29-7地號土地應有部分2分之1，並不在買賣契約標的範圍之內甚明。（二）法院依強制執行法所為變賣共有物之拍賣，其性質係屬私法上買賣，執行法院乃代替該變賣標的物之全體共有人為出賣行為，則上訴人向法院標買29-7地號土地全部，其出賣人係該筆土地之全體共有人，而非花旗銀行一人，其買賣當事人明顯有別於上訴人前次與花旗銀行間之買賣。故上訴人先後2次之買賣行為，其標的物既非同一，且交易時間、對象亦有差異，顯非屬同一行為甚明等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）依法院判決先例，所謂同一或單一行為包括自然的一行為及法律的一行為在內，所謂法律的一行為，係多次以相同或不同行為態樣來實現法律單一之構成要件，並以此緊密關聯性而透過法律形成一事實行為，或屬持續性或接續性行為；原審判決認定本件非屬同一行為，顯無視上訴人與花旗銀行間不動產買賣契約之內容，係以多次之繼續或接續性行為，實現法律之單一構成要件之法律上一行為，亦違背司法院釋字第503號解釋及行政罰法第24條第2、3項等規定。（二）上訴人提出不動產買賣契約書，並陳明相關規範及內容，惟原審判決並未予以調查，亦未在理由中說明何以不採之理由，恣意割裂前因後果及系爭買賣契約之法律行為意思表示。又上訴人亦陳明上訴人之所以參加98年4月16日拍賣程序之理由，惟原審判決就此一攻擊防禦方法未經斟酌論列，顯有判決不備理由或理由矛盾之違法。（三）上訴人必須參與標買29-7地號持分土地，才能依照被上訴人之指令予以出售而改正交易缺失，竟遭被上訴人指為另一投資交易行為而重複處罰，核其處罰手段與目的，與行政程序法第7條第1款所稱「採取之方法應有助於目的之達成」背道而馳；又上訴人如不履行投標承買之義務，將遭受出賣人沒收142,441,900元價款並賠償其間差額575,581,000元違約金之高額損失，原處分顯違反行政程序法第7條第3款之損害利益不得顯失均衡原則，亦有違司法院釋字第503號解釋之意旨等語。
六、本院按：（一）保險法第146條之7第1項規定：「主管機關對於保險業就同一人、同一關係人或同一關係企業之放款或其他交易得予限制；其限額、其他交易之範圍及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」第149條第1項、第2項規定：「（第1項）保險業違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，主管機關除得予以糾正或命其限期改善外，並得視情況為下列處分：限制其營業或資金運用範圍。命其停售保險商品或限制其保險商品之開辦。命其增資。命其解除經理人或職員之職務。」「（第2項）保險業不遵行前項處分，主管機關應依情節，分別為下列處分：撤銷法定會議之決議。解除董（理）事、監察人（監事）職務或停止其於一定期間內執行職務。其他必要之處置。」次按行為時管理辦法第1條規定：「本辦法依據保險法第146條之7第1項規定訂定。」第3條第2款規定：「本法第146條之7第1項所稱對同一人、同一關係人或同一關係企業之其他交易係指下列交易行為之一者：購買各該對象之不動產。」第4條第1項第1款、第2款規定：「保險業對同一人、同一關係人或同一關係企業為放款以外之其他交易時，其交易限額規定如下：除交易對象為政府機關、公立學校、公營事業者依第3款及第4款規定辦理外，其單一交易金額不得超過各該保險業業主權益之35％；交易總餘額不得超過各該保險業業主權益之70％。依第1款規定計算其他交易之單一交易金額未達新臺幣1億元者，得以新臺幣1億元為最高限額，且交易總餘額不得逾新臺幣2億元。」（二）原判決已敘明：上訴人主觀上基於一個概括犯意，客觀上先後數行為，逐次實施，乃屬數個違章行為之連續犯，此情形在行政秩序罰之評價上，應成立數個違反行政法義務之行為，自應依行政罰法第25條規定，分別處罰之。上訴人於97年7月24日與花旗銀行間就29-7地號土地應有部分2分之1之買賣行為，及上訴人於98年4月16日就法院所拍賣之29-7地號土地所有權全部投標買受之行為，先後兩次之買賣行為，其買賣標的、對象及時間均不相同，自非屬同一行為甚明等語，業已說明其認定事實之依據，及得心証之理由，尚無違背法令之情事。（三）上訴人所引學者對於法律上一行為之見解，僅止於外國立法例及學說之探討，行政罰實務上所謂一行為，通說均指自然意義之一行為而言，並不包括法律上之一行為，此與刑法採法律上一行為之概念者有別（刑法修正後亦已廢止連續犯之規定），上訴意旨泛引學說及刑法之概念，指摘原判決對於行為數之認定有違行政罰法第24條規定及司法院釋字第503號解釋之意旨，核無足採。被上訴人98年1月6日裁處書雖僅記載「29-7地號」等3筆土地，而未標明「29-7地號應有部分2分之1」，惟從處分之時點及文義觀察，被上訴人於98年1月6日作成上開處分時，上訴人於98年4月16日向法院投標買受29-7地號土地全部之行為尚未發生，自無可能對上訴人尚未買受之土地予以處分，是被上訴人所命改正之對象當然係指「29-7地號應有部分2分之1」，上訴人故意曲解98年1月6日之處分，謂該處分係命上訴人應就「29-7地號全筆土地所有權」限期出售，原判決理由矛盾云云，核屬誤會。又上訴人一再主張上訴人所以投標買受29-7地號土地，係為履行不動產買賣契約約定之義務，不應重複受罰云云，惟上訴人在私法契約上究應如何履行，不應與其應遵守之公法上義務相牽連。按保險法第146條之7及保險法第149條之規定，均係有關主管機關對於保險業為其他交易之管制規定，事涉保險業之健全經營及投保大眾權益，係屬公共利益，自不能僅以上訴人違反買賣契約後所受損害之多寡判斷被上訴人之處分是否有違比例原則。本件上訴人如欲遵守第1次處分，自可立即停止標買29-7地號之行為而改正交易缺失，而非必於標買29-7地號土地全部後再出售始能改正其缺失，被上訴人為確保上開公益依法對上訴人所為之處分，難謂有違比例原則，上訴人僅以其違約應付鉅額賠償及違約金作為其不得不標買29-7地號之依據，並主張原處分與被上訴人所欲達成之目的背道而馳，並違反損害利益不得顯失均衡等比例原則云云，均無足採。（四）綜上所述，原判決並無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 25 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 8 月 25 日
書記官 張 雅 琴