最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1471號上 訴 人 臺灣省臺中農田水利會代 表 人 蔡篤乾訴訟代理人 林一哲 律師被 上訴 人 經濟部代 表 人 施顏祥上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國99年7月21日臺北高等行政法院99年度訴字第230號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所領大甲溪水系大甲溪東勢本圳第109575號水權狀，水權年限將於97年12月31日屆滿，於97年11月24日申請水權展限登記。被上訴人以98年3月13日經授水字第09820200870號公告（下稱被上訴人98年3月13日公告）水權變更登記，刪減灌溉面積、調整2月至11月引用水量外，水權年限已屆滿，一併辦理變更登記及展限登記。上訴人提出異議，經被上訴人以98年3月30日經授水字第09800546130號函為異議不成立，並以98年4月21日經授水字第09820204230號函（下稱原處分）檢送核准水權年限自98年4月17日起至102年12月31日止之第109575號水權狀予上訴人。上訴人不服，提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：上訴人於第109575號水權狀年限屆滿前，即依水利法第40條規定提出展延申請，被上訴人僅能就是否同意展延、展延期限如何等事項為審酌，不得任意變更原核定之每月每日引用水量；詎被上訴人逕核減原水權狀所載每年2月至11月之每日引用水量，核減為每秒0.8301立方公尺，自非適法。又被上訴人核減上訴人每日引用水量之理由為上訴人申報用水範圍面積已大幅縮減，事業所必需之水量應予減少，其並非基於公共事業需要之考量，與水利法第26條得變更水權登記之規定不符，違背依法行政原則。再本件東勢本圳每年2月至11月每日之計畫用水量及實際用水量均大於被上訴人核定之每日引用水量，原處分核定之新水權量不敷上訴人實際所需。又查水利法第22條係規定改善取水、用水方法及設備，第24條則係對繼續停用逾2年者撤銷水權，皆與變更水權無涉。且水利法規定有補償條款，如水利法第19條第1項、第26條之規定，足證主管機關縱有權變更引水量，亦須經由一定法定程序，且須對水權人給予合理補償，被上訴人依法自不應任意藉展限登記之程序而逕行變更引水量，上訴人之權益將無適當保障等語，並聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分關於減縮每年2月至11月每日引用水量部分；被上訴人就上揭撤銷部分，應准予作成核定上訴人第109575號水權量如原判決附表「申請引用水量」欄所示引用水量之行政處分。
三、被上訴人則略以：本件水權之展限登記，被上訴人係依水利法第17條、第33條及水權登記審查作業要點（下稱審查作業要點）等規定，針對申請用水範圍審查，並依上訴人所補正農業用水範圍地籍編號表之灌溉面積（縮減為413.9576公頃），及灌溉之作物別重新核算其所需用水量為0.8301每秒立方公尺，據以將所申請登記水權2月至11月之引用水量核減，符合法定程序，亦屬適當。上訴人援引水利法26條，係為維持家用及公共給水之民生及公共用水基本需求，於該水權有效期限內，遭受特別犧牲，所明訂應予補償，與本案係屬二事；被上訴人為使水權主管機關計算事業需用水量及審核水權量有一致的標準，爰於審查作業要點第4點規範，本件水權之需用水量，應以其作物類別之種植面積、灌溉率等計算之，而非由上訴人自行認定其需用水量，且其水權引用水量之核給，亦須考量水文狀況、環保基流量及下游已核准水權水量，被上訴人審核其水權水量悉依法令規定，且與他案並無二致。再水權之移轉登記需隨同其事業移轉並經主管機關核准登記，與民法上物權得自由移轉並不相同，故水權應屬公法上使用權，其取得、存續及使用悉依相關水利法令為之，非因其類於物權而得存續不變。被上訴人於97年8月22日修正審查作業要點第4點第2項附件「各用水標的事業所必需用水量參考資料」，所採用之農業用水合理引用水量計算公式，業已改善早期農業用水需用水量過於寬鬆之問題，使核發水權量與農業灌溉實際需用水量趨於一致等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠水屬於國家所有之有限天然資源，攸關國計民生之需求，故除有水利法第42條所定情形外，用水需求人均應依規定向主管機關申辦水權登記，而由主管機關為合理分配。揆諸水利法17條及第19條規定旨趣，用水人之用水量應以所必需者為限，主管機關於現有水源之水量不敷公共給水時，原得不待申請，逕依職權停止或撤銷家用及公共給水以外之水權（包括農業用水），以促進水資源之利用效益。再依水利法第40條規定，主管機關就水權展限登記之申請，自得就原核給水權有關之用水標的、用水範圍、使用方法、引水地點、引用水量等事項，重新審查原核給水權之適當性，以認定有無延長之必要，若全部已無必要者，固應駁回展延之申請，如仍有部分延長之必要，自得減縮原核給之水權，而准許部分展限之申請，方符立法之旨趣。㈡被上訴人於97年8月22日修正發布審查作業要點第1點規定、第2點、第4點及第4點第2項附件「各用水標的所必需用水量參考資料」所示：農業（灌溉）用水事業所需水量，係依各種作物類別（水稻、果樹、雜作）之種植面積、灌溉率、用水時間及輸水損失率計算之，經核該審查作業要點係被上訴人本於中央水利主管機關職權，為執行水利法所定水權登記審查事項之必要，對於審核水權引用水量之各項參考因素及申請人應提出之文書、證明文件等細節性、技術性事項而訂立之行政規則，並未逾越水利法之規範意旨及限度，亦非於法律規定之外，另行創設新的權利、義務，參照司法院釋字287號解釋意旨，應自法規生效之日起有其適用。故申請人辦理展限登記時，應依審查作業要點第2點規定，檢具所申請用水標的之相關圖表及證明文件，供主管機關核算確認其需用水量，據以覈實核給引用水量，以符合水利法第17條關於水權之用水量應以其事業所必需者為限之規定。另依現行水利法施行細則第36條規定，業已刪除修正前施行細則第71條第2項之規定，故上訴人援引上開已失效之舊施行細則規定，主張上引審查作業要點逾越法令之授權，不得為本件申請展限登記案之依據云云，亦不足採取。㈢主管機關受理水權登記之申請，無論係水權之取得、設定、移轉、變更、消滅或展限登記，均應進行書件審查、現場履勘、公告異議、登入水權登記簿及核發水權狀等法定程序，而不似上訴人所稱水權展限申請僅為「換證」，此稽水利法第29條至第38條等規定可明。上訴人於97年11月24日提出系爭水權展限登記之申請，經被上訴人依上引水利法及審查作業要點等相關規定，依上訴人所補正農業用水範圍地籍編號表之土地資料進行審查，並會同上訴人派員至現場履勘結果，將灌溉面積由上訴人原申請之416公頃縮減變更為4
13.9576公頃，而刪除灌溉面積2.0424公頃，同時按其灌溉之作物種類（果樹），重新核算其所需用水量為0.8301每秒立方公尺，並依審查作業要點第4點規定，參酌該引水地點之各月水文狀況（是否有充足水量）、環保基流量及下游已核准水權水量等情，據以將上訴人所申請登記水權2月至11月之引用水量核減，並未逾越權限，且已踐行法定必要程序，自屬有據。㈣依水利法第27條規定，水權之變更採登記生效主義，且依同法施行細則第20條規定，水權狀之應記載事項關於「用水範圍」、「引用水量」之原記載內容如有更改，即屬於水利法第27條之變更情形，非依該法登記不生效力，故被上訴人審核結果，以上訴人申請展限登記之系爭水權，關於原申請之灌溉面積應縮減變更為413.9576公頃；及2月至11月之引用水量應核減為0.8301每秒／立方公尺，均已涉及水權之變更，非經登記不生效力，乃依水利法第34條規定，以被上訴人98年3月13日公告系爭水權變更登記，除變更上述2月至11月引用水量及用水範圍外，另以系爭水權年限已屆滿，就已變更之水權，同意上訴人展延之申請，一併辦理展限登記，並駁回上訴人對水權變更公告之異議，將上開公告事項登入水權登記簿，而以原處分檢送水權狀予上訴人，並無不合。㈤上訴人所稱展限登記當係指不變更水權人、引水地點、引用水量等，而僅展延水權期限乙節，雖援引原審法院94年度訴字第3818號判決資為論據。然此見解原無拘束其他個案之效力。況且主管機關對於展限登記之申請，非不得依權責重新審查原核准水權之適當性，故上開見解尚難供本件所採酌。因認原處分並無違法，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠水利法第40條獨立規定「展限登記」事項，與第28條之新水權「登記申請」及第41條之水權「消滅登記」互相區隔，立法者有意區別「展限登記」與他種登記之不同，被上訴人不能將展限登記與水利法第40條以前有關一般登記之規定混淆，原判決以水利法第28條至第40條之規定，認定被上訴人有權於展限登記程序中刪減水權量，自屬違法。原判決所援引水利法第17條、第19條、第29條至第38條、第40條、第42條及同法施行細則第20條等規定，並無賦予被上訴人將申請展限登記逕自改為變更登記，且上訴人並未申請變更登記，原判決逕予縮減水權，有判決適用法規不當之違法。㈡上訴人僅申請水權之展限登記，如未逾限，依法自不應按「申請新水權案件」處理。被上訴人不得縮減上訴人之水權，原判決未適用水利法第40條及水利法施行細則第36條第1項後段所定，且誤引司法院釋字第287號解釋意旨，自屬違法。㈢被上訴人在原審法院94年度訴字第3818號判決之水權展限申請案中，不予變更引用水量而僅展延水權，竟於本件展限申請案中作成差別待遇，違反行政程序法第6條規定，有不適用法規之違法。被上訴人於上揭判決所涉之水權展限申請登記案件中，自承不得於展限申請程序中變更水權，現於展限申請程序中認有權變更水權，顯違誠信原則，況上訴人50年來之信賴利益自應予以保護。再查，刪減水權為極端之行政行為，被上訴人尚得採取其他更有效之方法達成目的，被上訴人亦違反比例原則。原判決未適用行政程序法第1條、第4條、第7條及第8條之規定，自屬違背法令。㈣現行水利法施行細則第36條規定，即係舊施行細則第71條第1項規定，僅原71條條文變更至第36條，並「延展」之用語，改為「展延」，原第71條之立法理由應無改變。是申請水權展限登記者，依法不得按新水權案件處理，原判決未適用本條法規，自屬違反法令。且延展登記申請，除應提出聲請書外，免附圖表，其中申請展延登記之內容，應以原水權狀所載為限。上開舊施行細則第71條第2項定有明文，被上訴人在審查作業要點中要求提供之並據以縮減水量，自屬不法。㈤水利法就新水權登記之申請、展限登記及消滅登記，係分別依權利取得、展延及消滅之法律順序，規定於同法之第28條、第40條及第41條，且上訴人亦於申請書上區分該各類型申請，理應適用不同審查方式，原判決上開認定顯係互相矛盾。原判決援引水利法第40條以前有關取得新水權之規定，例如第35條至第38條等規定，適用於本件水利法第40條特別規定之「展限登記」案件中，屬適用法規不當之判決違背法令。被上訴人逕將展限登記，當作變更水權申請案件，已有未合，又未以書面告知上訴人，屬違反行政程序法第4條，且被上訴人之履勘，僅止於取水口，該履勘紀錄並未交付上訴人，亦違反正當程序。㈥被上訴人對所謂水文狀況、環保基流量及下游已核准水權水量等情，並未舉證以實其說，原審遽然採信，自有違誤。被上訴人所根據之水文狀況數據，早已過期，而嚴重低估水量，被上訴人片面變更計算各月潛能水量之方法，均屬錯誤，原判決未見及此，自有違誤。
六、本院查：
(一)按「水為天然資源，屬於國家所有，……」「本法所稱水權，謂依法對於地面水或地下水，取得使用或收益之權。」「團體公司或人民，因每一標的取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」「水源之水量不敷公共給水，並無法另得水源時，主管機關得停止或撤銷前條第1項第1款以外之水權，或加使用上之限制。」、「水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力。」、「主管機關接受登記申請，應即審查並派員履勘，如有不合程式或申請登記時已發生訴訟，或顯已有爭執者，應通知申請人補正，或俟訴訟或爭執終了後為之。」「登記申請，經主管機關審查履勘，……認為適當者，應即於審查完畢10日內依下列規定公告，並通知申請人：揭示於申請登記之水權所在顯著地方。揭示於主管機關之公告地方。……。」「前條公告，應載明左列事項：登記人之姓名。登記原因。核准水權年限。……用水範圍。……引水地點。……。」「依前2條公告後，利害關係人得於15日內，附具理由及證據，向主管機關提出異議。……」「水權經登記公告，無人提出異議，或異議不成立時，主管機關應即登入水權登記簿，並發給水權狀。……」「水權狀應記載左列事項：登記號數及水權狀號數。申請年、月、日及號數。水權人姓名。核准水權年限。用水標的。引用水源。用水範圍。使用方法。引水地點。退水地點。引用水量。水頭高度(水力用)。水井深度(地下水用)。用水時間。登記主管機關。其他應行記載事項。」「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記。」水利法第2條、第15條、第17條、第19條第1項、第27條第1項、第33條、第34條、第35條、第36條、第37條、第38條、第40條定有明文。次按「本法第27條所稱移轉，指水權與其有關水利事業全部之繼承或讓受；變更，指本法第38條第3款水權人不改變主體情形下，其姓名、名稱或其代表人之更改，與本法第38條第4款至第14款及第16款原記載內容之更改。」水利法施行細則第20條亦定有明文。再按被上訴人於97年8月22日修正發布審查作業要點第1點規定：「為辦理水權登記審查事宜，特訂定本作業要點。」第2點：「主管機關受理水權登記申請後，應即對申請人所提書件為書面審查，其申請書件除應合於水利法（以下簡稱本法）第29條至第32條規定外，並應符合下列規定：
……㈨申請農業用水供灌溉使用時，其申請人為政府機關、公營事業或公法人者，應檢附農業用水範圍地籍編號表及灌溉區域平面圖；其餘申請人應檢附農業用水範圍地籍編號表、地政事務所最近3個月內所核發之地籍圖謄本與土地登記謄本。……」第4點：「主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。前項所稱事業所需用水量得參考附件認定之。」及第4點第2項附件「各用水標的所必需用水量參考資料」所示：農業(灌溉)用水事業所需水量，係依各種作物類別(水稻、果樹、雜作)之種植面積、灌溉率、用水時間及輸水損失率計算之（見原處分卷第3至5頁），經核該審查作業要點係被上訴人本於中央水利主管機關職權，為執行水利法所定水權登記審查事項之必要，對於審核水權引用水量之各項參考因素及申請人應提出之文書、證明文件等細節性、技術性事項而訂立之行政規則，並未逾越水利法之規範意旨及限度，尚難認其踰越法令授權，而違法律保留原則，亦非於法律規定之外，另行創設新的權利、義務，參照司法院釋字287號解釋意旨，應自法規生效之日起有其適用。上訴人指摘審查作業要點逾越法令之授權，不得為本件申請展限登記案之依據云云，核不足採。
(二)次查關於用水量應以其事業所必需者為限之規定，並未限制適用在新案之水權登記申請。且於其水權存續期限內，如確有發現未引水或明顯無需為原有水權水量之取水必要時，主管機關尚得廢止其水權；對於管轄區域內某水源之水權量可節約使用時，主管機關亦得令其改善取水、用水方法或設備等，此觀同法第22條及24條規定可知。又稽之水利法第40條可知，其但書既以有延長之「必要」，作為申請水權展限登記之要件，主管機關自得於原水權期限屆滿後，依當時之事實狀況，在原水權人事業所需用水量範圍內予以展限，以符同法第17條規定之立法意旨。此際，縱使主管機關展限該水權之引用水量少於原水權之引用水量（可稱為一部展限），苟尚屬在水權人事業所需用水量範圍內，即屬合法。因為此並未限制水權人之原水權所核准之期限內之引用水量，並非對原水權為限制，不生以水利法第17條限制水權人之水權問題。是以，水利法第40條但書規定之「水權展限」，應包括「一部展限」之情形。蓋如該但書規定之「水權展限」，解為限於「全部展限」（即完全依原水權內容予以展限），則因情事變更，在依原水權期限屆滿時之事實狀況，事業之用水範圍及用水量均已不如以往情形，已無「全部展限」之必要時，勢必使主管機關不予展延，反不利於水權人。是以本件水權之展限登記，被上訴人重新審核上訴人之用水量，並非無據。再者，主管機關受理水權登記之申請，無論係水權之取得、設定、移轉、變更、消滅或展限登記，均應進行書件審查、現場履勘、公告異議、登入水權登記簿及核發水權狀等法定程序，而不似上訴人所稱水權展限申請僅為「換證」而已。且依水利法第27條規定，水權之變更採登記生效主義，復依水利法施行細則第20條規定可知，水權狀之應記載事項關於「用水範圍」、「引用水量」之原記載內容如有更改，即屬於水利法第27條之變更情形，非依登記不生效力，故上訴人於原水權狀期限屆滿前之97年11月24日提出系爭水權展限登記之申請，經被上訴人依上引水利法及審查作業要點等相關規定，依上訴人所補正農業用水範圍地籍編號表之土地資料進行審查，並會同上訴人派員至現場履勘結果，將灌溉面積由上訴人原申請之416公頃縮減變更為413.9576公頃，而刪除灌溉面積2.0424公頃，同時按其灌溉之作物種類（果樹），重新核算其所需用水量為0.8301每秒立方公尺，並依審查作業要點第4點規定，參酌該引水地點之各月水文狀況（是否有充足水量）、環保基流量及下游已核准水權水量等情，據以將上訴人所申請登記水權2月至11月之引用水量核減為0.8301每秒立方公尺等情，經核被上訴人作成原處分並未逾越權限，且已踐行法定必要程序，自屬於法有據。上訴人指摘被上訴人將申請展限登記逕自改為變更登記，且上訴人並未申請變更登記，原判決逕予縮減水權，有判決適用法規不當之違法云云，核屬誤解，委無足採。
(三)上訴意旨指摘水權延展登記與變更登記為不同程序，上訴人僅申請展限登記，被上訴人應依水權展限之規定辦理，而非可誤為新申請案或變更登記案辦理云云。然按水屬於國家所有之有限天然資源，攸關國計民生之需求，故除有水利法第42條所定免為水權登記之用水情形者外，用水需求人均應依規定向主管機關申辦水權登記，而由主管機關合理分配。是被上訴人就上訴人本件水權延展登記之申請，自得依職權就原核給水權有關之用水標的、用水範圍、使用方法、引水地點、引用水量等事項，重新審查原核給水權之適當性，以認定有無延長之必要。故被上訴人本件經依相關規定為審查後，計算出上訴人之合理用水量，認僅有部分延展之必要，且因有變更該原水權登記內容，縮減原核給之水權，於踐行相關履勘、公告、異議處理等法定必要程序後，被上訴人依水利法第34條規定，以被上訴人98年3月13日公告系爭水權變更登記，除變更該2月至11月引用水量及用水範圍外，另以系爭水權年限已屆滿，就已變更之水權，同意上訴人延展之申請，一併辦理展限登記，並駁回上訴人對水權變更公告之異議，而將該公告事項登入水權登記簿，以原處分檢送系爭水權狀予上訴人，自無不合。原判決予以維持，並無違誤，核無上訴人指摘原判決有適用法規不當之違背法令情事。又水利法第40條規定乃包括一部展限之情形，業如上述，是本件被上訴人乃依水利法第40條但書規定為上訴人一部展延登記之處分，就該將展限登記案件並無將該案件以新案件處理之情形，核無上訴人所指違反水利法第40條規定及水利法施行細則第36條後段「主管機關對於逾限申請展限登記者，應按新申請取得水權案件處理」情事，上訴人此項主張，顯係法律見解有誤，乃不足採。
(四)至上訴人援引原審法院94年度訴字第3818號判決，對他案並無拘束力，何況該案案情與本案亦有不同，自屬無從比附援引，不得據以指摘本件原處分及原判決違法。又上訴人與上揭判決無關，該判決亦無從成為上訴人主張信賴保護之理由。上訴人以該判決指摘被上訴人違反行政程序法第6條及比例原則，原判決未適用行政程序法第1條、第4條、第7條及第8條，自屬違背法令云云，實無足取。
(五)再查原判決已說明現行水利法施行細則第36條規定，業已刪除修正前施行細則第71條第2項：「前項延展登記申請，除應提出申請書外，免附圖表，其申請展限登記之內容，應以原水權狀所載為限。」規定，上訴人猶援引上開已失效之舊施行細則規定，主張審查作業要點逾越法令之授權，不得為本件申請展限登記案之依據云云，不足採信，而認上訴人申請本件展限登記時，應依審查作業要點第2點規定，檢具所申請用水標的之相關圖表及證明文件，供主管機關核算確認其需用水量，據以覈實核給引用水量，並無違誤，經核並無上訴人指摘原判決有違背法令情事。
(六)復查本院為法律審，上訴人於上訴程序中不得提出新的事實主張，是以上訴意旨主張被上訴人對於所謂水文狀況、環境基流量及下游已核准水權水量等情，並未舉證以實其說，被上訴人所根據之水文狀況數據，並非正確云云，本院無從審酌。
(七)綜上所述，經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋、判例，亦無牴觸，亦無違誠信原則、平等原則、信賴保謢原則，並無所謂原判決有違背法令之情形。至上訴人其餘所訴各節，無非係對於原判決業經詳予論述不採之事由再予爭執，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審證據取捨與事實認定之職權行使，指摘其不當，均無足採。上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 25 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 8 月 26 日
書記官 邱 彰 德