最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1474號上 訴 人 佳昭企業有限公司代 表 人 吳佳蔚訴訟代理人 紀亙彥 律師被 上訴 人 國防部軍備局中山科學研究院代 表 人 金壽豐上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國99年10月14日臺北高等行政法院99年度訴字第1170號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人參與被上訴人辦理之「電纜線等5項（XC92C30P）」採購案（下稱系爭採購案），經被上訴人以民國98年12月17日備科設供字第0980016880號及第0000000000號函通知其因違反政府採購法第87條第5項前段意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標之犯行，經第一審臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）為有罪判決，有政府採購法第101條第1項第6款情事，將刊登政府採購公報並停權3年及依政府採購法第31條第2項規定追繳押標金新臺幣（下同）95,685元，上訴人提出異議，被上訴人以99年1月8日備科設供字第0990000345號函（下稱原處分）予以駁回。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）被上訴人將上訴人停權3年，此項禁止為一定行為之處分，並非單純警告、命除去或停止違法行為而已，而是明顯帶有「制裁性」、「非難性」，具有「裁罰性」甚明，為行政罰法第2條第1款規定其他限制或禁止為一定行為之處分，屬於行政罰無誤。退步言之，即使停權處分並非屬於行政罰法第2條第1款之範圍，但只要符合裁罰性不利處分之要件，仍是行政罰法第2條所指之其他種類行政罰或屬不利處分之範圍，應適用行政罰法之規定，否則即有違法律保留原則。又追繳押標金係屬雙方履約完成後，於未有契約拘束之前提下，被上訴人對上訴人所為非基於契約關係之單方不利裁罰性處分。是縱認上訴人確有借用第三人馬瑞有限公司（下稱馬瑞公司）之相關投標證件參與投標，惟該違反行政法上義務之行為係於92年間，距本件被上訴人為行政罰之時間早已逾行政罰法第27條所規定之3年期間，原處分於法即有不合。
（二）政府採購法第101條第1項第6款固規定「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」為刊登政府採購公報之要件，且依同法第103條第1項第1款之規定自刊登之次日起停權3年。惟政府採購法係87年間制定，而行政罰法係94年2月5日公布施行，行政罰法係政府採購法有關罰則部分之特別規定，有關政府採購法中罰則或不利處分自應適用行政罰法之規定始為正確，則本件除有前述已逾3年時效而不得再為處罰之情形外，依行政罰法第26條第1項一事不二罰之規定，本件上訴人既已受刑事判決處以罰金，自無再依行政罰處罰之餘地等情，求為判決原處分及申訴審議判斷均撤銷。
三、被上訴人則以：
（一）上訴人於92年間參與系爭採購案，因其代表人及受僱人借用他人名義及證件參加投標，經桃園地院94年度訴字第2154號刑事判決有罪，各科罰金15萬元，被上訴人即應通知廠商有政府採購法第101條第1項第6款之事由，將刊登政府採購公報，就此被上訴人並無裁量空間。且被上訴人通知刊登政府採購公報之處分，非屬行政罰法第1條、第2條之具裁罰性不利處分，自無違反行政罰法第26條第1項一事不二罰及第27條第1項3年裁處權時效之問題。
（二）退步言，縱停權處分屬行政罰，然政府採購法第101條第1項第6款通知廠商停權，須以「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決」為要件，被上訴人係於98年8月10日始知悉上訴人經判決有罪，是於98年12月17日以備科設供字第0980016880號函通知上訴人刊登政府採購公報，並未逾3年時效期間。又行政罰法第26條第1項但書就罰鍰以外之沒入或其他種類行政罰規定，乃鑑於該等處分與刑事處罰之目的及性質不同，因兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，故准予行政機關得併罰。故縱使刊登政府採購公報之行為係行政罰法第2條規定之其他種類行政罰，依行政罰法第26條規定，本可刑、行併罰，並無一事不二罰之問題等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）上訴人於92年間參與被上訴人辦理之系爭採購案，該案招標須知第37項第2款明定投標廠商另行借用他人名義或證件投標者，其所繳納之押標金不予發還，其已發還者，並予追繳，而上訴人之代表人及受僱人，因執行業務，借用他人名義及證件參加投標，經桃園地院依政府採購法第87條第5項規定，判決有罪並科罰金，被上訴人通知其有政府採購法第101條第1項第6款規定之情事，將刊登政府採購公報及追繳押標金，洵非無據。
（二）政府採購法第101條明定對於廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境，該條之立法理由揭示甚明。且政府採購法第101條之立法方式，並非純以行為違反特定行政法義務之方式臚列，其中多款情形係屬契約義務，亦有違反刑事罰之情形，並非以違反行政法上義務為規範之重點，其立法體例亦非如一般行政罰規定於罰則章節，是以符合政府採購法第101條各款規定，既非全然係違反行政法上義務之行為，是否可認屬行政罰之規定，已非無疑，且就違反時之法律效果而言，其有關停權之期間，亦悉依法律規定，而未賦予採購機關依個案情節而為處罰之裁量，核其性質與一般行政罰法規定亦屬有別，故參諸前開立法理由，應認屬管制性之不利處分性質，而非行政罰。上訴人主張係行政罰，依行政罰法第27條規定，本件已逾3年之裁處權時效云云，洵非可採。退步言之，縱刊登公報之停權處分係屬行政罰，則以政府採購法第101條第1項第6款通知刊登公報之要件以觀，須以「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決」為要件，本件被上訴人係於桃園地院98年7月22日為一審判決有罪後，始知悉上訴人犯有政府採購法第87條之罪，故被上訴人以98年12月17日備科設供字第0980016880號函通知上訴人，顯未逾3年消滅時效。
（三）政府採購法第31條第2項規定，機關得於招標文件中規定，於廠商有該條規定情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳，此乃為確保採購過程之公開、公正目的所為之規範，且明訂於招標文件中，參酌政府採購法之規範目的自無不可。且投標廠商繳納押標金之目的，在於確保投標之公正，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，投標廠商如有不當或違法之圍標行為介入，其所繳納之押標金依法即得不予發還，或予以追繳，自屬「管制性不利處分」。此與行政罰法所謂「裁罰性不利處分」以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁不同，因此本件追繳押標金對上訴人雖屬不利處分，然非行政罰，自無一事不二罰或罹於裁處權時效之問題，上訴人主張押標金之追繳亦屬行政罰一節，亦非可採，因將申訴審議判斷及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：原判決既認被上訴人依政府採購法第30條第1項、第31條第2項第8款規定追繳押標金行為屬管制性之不利處分，即是認該等追繳押標金之行為屬行政機關依政府採購法所行使之公法上請求權，依行政程序法第131條規定，應於得為請求之時起算5年即罹於時效。本件被上訴人於92年間即已知悉上訴人有違背政府採購法之虞情事，然被上訴人怠於行使其調查權限，直至98年12月23日始為追繳處分，已然罹於時效。原判決未就該等事實調查，且判決理由就該等法效果之判斷恝置不論，有判決不備理由及不適用法規之違法。又政府採購法第101條第1項第1款、第2款之規定與違反同法第87條第5項規定之構成要件相同，惟如行政機關知情後怠於行使調查權，則與政府採購法之立法目的不合，況同法第87條第5項，係於91年間始為修正增訂，是機關欲依同法第101條第6項處分時，自應依同條項第1、2款，經依行政程序法第36條以降，行使調查權後認無該等情事，嗣經司法機關為有罪判決者，始得依第6款之規定為行政處分。原賦予機關之法律上調查權利及義務，於解釋上不因而增加其時效，原判決顯有適用法規不當之違法。原處分之刊登政府採購公報並為停權3年，性質上應屬裁罰性之不利處分，依行政罰法第27條第1項、第2項規定，其裁處權之發生應自本件投、開標之92年時起算，於95年間即已因時效完成而消滅，原判決認定時效之起算點即與法不合等語。
六、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再論斷如下：
（一）按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：．．．二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。」「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣1百萬元以下罰金。」「機關辦理採購，發現廠商以下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．．六、犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101條第1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」為政府採購法第31條第2項第2款、第87條第5項前段、第101條第1項第6款、第103條第1項第1款所明定。系爭採購案業依上開第31條規定，於其招標須知第37條第2款，明定投標廠商另行借用他人名義或證件投標者，其所繳納之押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。為原判決所確認，並有該投標須知附卷足稽，合先敘明。
（二）經查，上訴人於92年間參與被上訴人辦理之系爭採購案，經桃園地方法院以其代表人及受雇人，執行該項業務時，借用他人名義及證件參加投標，違反政府採購法第87條第5項前段規定，判決上訴人有罪並科罰金，被上訴人乃據此事實，依同法第101條第1項第6款規定，通知上訴人將刊登政府採購公報，予以停權3年，及依同法第31條第2項第2款規定，向上訴人追繳前已發還之系爭採購案押標金。上訴人不服，提出異議，經被上訴人以原處分函通知上訴人異議無理由。上訴人仍不服，提起申訴，遭判斷駁回，乃提起行政訴訟。案經原審法院斟酌全辯論意旨及調查兩造提出證據之結果，依論理及經驗法則判斷本件被上訴人通知上訴人將刊登政府採購公報，予以停權3年及追繳前已發還之系爭採購案押標金之原處分係屬合法，並就上訴人原審之主張，論以：停權處分與追繳押標金處分，性質上均為管制性不利處分，非行政罰，並無行政罰法裁罰權時效及一事不二罰規定之適用等項明確，經核與上揭規定並無不合。
（三）上訴意旨指摘原判決認本件停權處分並非行政罰，與行政罰法第2條暨本院96年度判字第776號判決見解不符，有不適用法規之違法云云，惟按行政罰係對違反行政法上義務行為所為不屬刑罰或懲戒罰之裁罰性不利處分，必須行為人有行政法上之義務，始有違反義務之問題。又行政罰法第2條本文規定：「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：……。」是行政罰法第2條所稱「其他種類行政罰」，僅限於該條各款所定「裁罰性之不利處分」，並以「違反行政法上之義務」而應受「裁罰性」之「不利處分」為要件，凡非屬對於違反行政法上之義務者所為具裁罰性質之處分，相對人縱受有不利益，亦非屬「裁罰性之不利處分」，而無行政罰法規定之適用（行政罰法第2條立法理由參照）。政府採購法第101條明定對於廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境（政府採購法第101條立法理由參照），是政府採購法第101條之規定，乃公部門自我防衛機制之一種，自難認停權處分屬對於「違反行政法上之義務者」所為之「裁罰性」不利處分，故非行政罰法第2條所指之行政罰。是原判決認原處分非屬「裁罰性處分」並無違誤。至上訴人援引本院96年度判字第776號判決，僅係個案見解，並非判例，且該案情形與本件情形並不相同，上訴人自不得援引為本件有利之主張。上訴人據此指摘原判決適用法規錯誤云云，顯不足採。
（四）又按「（第1項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」為行政程序法第131條第1項、第2項所明定。所謂「公法上請求權」，係指權利義務主體相互間，基於公法上法律關係，一方向他方請求為特定給付之權利，其與追繳押標金係招標機關本於公權力作用，單方所為之下命侵益性行政行為顯然不同。縱如上訴人主張，追繳押標金處分應有行政程序法第131條第1項、第2項規定之適用；惟查，上訴人涉有政府採購法第87條第5項前段之意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件參加投標之事實，係屬同法第31條第2項第2款規定之「投標廠商另行借用他人名義或證件投標」之情形，被上訴人係於98年8月10日接獲桃園地院以98年8月6日桃院永刑公94訴2154字第0980026573號函檢送該院98年7月22日94年度訴字第2154號刑事判決書（見原審卷第60頁），始知上訴人有意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件參加投標之事實，則被上訴人於98年12月17日依據政府採購法第31條第2項第2款規定，以原處分向上訴人追繳系爭押標金，且合法送達予上訴人，並未罹於行政程序法第131條第1項所定之5年公法上請求權之時效。再者，本件停權處分，被上訴人同係於98年12月17日依據政府採購法第101條第1項第6款作成，縱有行政程序法第131條適用，亦應從刑事第一審為有罪判決時起算，仍未逾5年時效。上訴意旨主張系爭採購案，縱認上訴人確有借用第三人馬瑞公司之相關投標證件參與投標，惟其事實即違反行政法上義務之行為終了時係於該採購案投、開標之時，亦即於92年間，距本件被上訴人為行政罰之時間早已逾3年期間云云，顯係其一己對法規之主觀見解，無足採取。復按所謂判決不適用法規，指有可適用之法規而消極的不予適用而言，所謂適用法規不當，指對於不應適用之法規而積極的誤為適用，所謂判決理由矛盾，指判決所載理由前後牴觸或判決主文與理由不符之情形而言，又所謂判決不備理由，乃判決未載理由、或所載理由不完備、所載理由不明瞭等情形，至所載理由雖稍欠完足，如不影響判決基礎者，尚難謂有理由不備之違法。本件原判決就系爭處分已否罹於行政程序法第131條規定之時效，雖未論及，稍欠完足，然尚不影響判決基礎，仍應認無上訴人所指摘之違法。
（五）綜上所述，原判決以上訴人確有意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件參加投標，並經桃園地院第一審為有罪判決事實，被上訴人依政府採購法第31條第2項第2款與同法第101條第1項第6款規定，對上訴人為停權及追繳押標金處分於法有據，因將審議判斷及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，業已於理由中詳予論斷。上訴意旨，復執業經原審論斷不採之陳詞，再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或係以其一己對法規之主觀見解，指摘原判決所為論斷泛言其論斷違法，洵非有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 25 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 蔡 進 田
法官 吳 慧 娟法官 江 幸 垠法官 胡 方 新法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 8 月 25 日
書記官 邱 彰 德