最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1475號上 訴 人 徐頤瑳訴訟代理人 魏千峰 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 陳 菊訴訟代理人 曾劍虹 律師上列當事人間有關寺廟事務事件，上訴人對於中華民國99年10月26日高雄高等行政法院99年度訴字第363號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人原為高雄縣政府，於民國99年12月25日與高雄市合併改制為新直轄市「高雄市」，茲改制後之高雄市政府及代表人陳菊具狀聲明承受訴訟，應予准許。
二、高雄縣林園鄉（改制後為高雄市林園區）清水寺原管理人徐番邦於91年11月16日死亡，其女即上訴人於91年11月22日以林園清水寺（岩）第010號函向被上訴人表示，經清水寺內部會議一致通過，由其暫代寺廟管理人，被上訴人因辦理10年1次寺廟總登記（92年寺廟總登記），乃准於寺廟登記表中載明由上訴人暫代管理人。因寺廟管理人須由信徒代表大會過半數同意產生，清水寺尚未確立信徒名冊，無法產生管理人，上訴人暫代管理人亦未辦理寺廟管理人改選，致造成諸多爭議，經被上訴人多次函文要求改善未果，被上訴人乃分別於96年8月至97年5月間召開4次協調會，並於97年5月7日第4次協調會決議以清水寺及原高雄縣林園鄉公所（下稱林園鄉公所）共同提出之信徒名冊，交由被上訴人以97年5月8日府民宗字第0000000000A號公告該信徒名冊，公告期間上訴人雖委託承聯國際法律事務所提出異議，惟因未陳明異議對象，經被上訴人認定異議不合法視同無異議，被上訴人乃於公告期滿後以97年6月26日府民字第0970145823號函同意備查。上訴人不服，以清水寺代表人身分循序提起行政訴訟，惟於原審訴訟審理中遭被上訴人解除其暫代清水寺管理人之職務，而新任暫代管理人何進丁於聲明承受訴訟後具狀撤回該訴訟，上訴人雖請求續行訴訟，惟經原審97年度訴字第877號裁定駁回，提起抗告，復經本院98年度裁字第3245號裁定抗告駁回確定在案。嗣上訴人於99年6月3日向被上訴人請求確認上開97年6月26日府民字第0970145823號函有關核定清水寺信徒名冊中地方代表黃瑩欽等37名信徒名冊之行政處分無效未被允許，遂提起確認行政處分無效訴，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張：
（一）依辦理寺廟登記須知第10點、第11點、第13點規定，寺廟信徒名冊之造具、報請公告等事項，為寺廟負責人之權責，內政部迭函釋寺廟事務之自治原則，司法院釋字第573號解釋則明揭「宗教組織之自主性、憲法上國家對宗教應謹守中立之原則」之旨趣。被上訴人97年5月8日公告之系爭37名信徒名冊並非當時擔任負責人之上訴人所提出，上訴人於97年5月7日之協調會亦未為同意之表示，被上訴人所提出之協調會會議紀錄結論係由主席會後自行所為之結論，未經上訴人同意。又清水寺係募建之寺廟而非公廟，且其財產屬於寺廟所有，並非「公共財」。上訴人自擔任管理人起，即分別於92年8月1日、92年9月5日、96年6月13日、97年3月27日及97年4月3日數度造報信徒名冊呈送被上訴人及林園鄉公所，惟均遭駁回或不予受理。被上訴人依法無權自行為清水寺造報、提出信徒名冊，其竟未經上訴人授權即自行造報、提出並公告系爭37名信徒名冊，並以原處分違法核定系爭37名信徒為清水寺信徒，嚴重侵害清水寺與上訴人憲法保障之宗教自由與宗教自治權利，原處分有行政程序法第111條第6款之無效理由。
（二）本件被上訴人於97年5月8日公告系爭信徒名冊與上訴人所提出之信徒名冊，徵求異議，上訴人即代表清水寺委託律師於97年5月19日以書面向被上訴人提出異議，詎被上訴人並未依內政部84年12月4日台內民字第8489002號函釋意旨，於異議期限屆滿後，將異議書影本交由申請人即林園鄉公所及清水寺，且未通知申請人應於文到後30日內申覆，即遽以原處分核定系爭信徒名冊，嚴重影響清水寺之組織確定與自治，違反法律保留原則、信賴保護原則及誠實信用原則，並有逾越權限或濫用權力之違法，其違法外觀明顯，且瑕疵重大，而有行政程序法第111條第7款之無效理由。
（三）被上訴人97年5月8日公告清水寺信徒名冊，其公告事項一除記載寺廟信徒李添海等63名信徒名冊外，另公告「地方代表黃瑩欽等37名」，就該公告文觀之，「該地方代表黃瑩欽等37名」明顯非寺廟信徒，被上訴人既無提出寺廟信徒名冊之權限，又何以得將之列為信徒名冊予以公告？並進而以原處分核定該非信徒之37人為清水寺信徒，且其所驗印發還之信徒名冊中，仍係如前開公告區分為寺廟信徒63名及地方代表37名，原處分文字明白揭示「地方代表」而非「寺廟信徒」，其違法之瑕疵不僅重大且明顯，無待舉證與調查。被上訴人雖抗辯係於97年5月7日經清水寺同意該等37人列入信徒名冊，惟上訴人否認有同意之表示，並否認該協調會紀錄之真實性，被上訴人未舉證以實其說，則其遽以原處分核定系爭信徒名冊，其違法外觀明顯且瑕疵重大，而有行政程序法第111條第7款之無效理由等情，求為判決確認被上訴人97年6月26日府民字第0970145823號函有關核定高雄縣林園鄉清水寺信徒名冊中地方代表黃瑩欽等37名信徒名冊之處分無效。
四、被上訴人則以：
（一）上訴人自91年11月22日以內部會議推舉為由申報暫代管理人，迄被上訴人97年11月13日解除其職務止，遲未依法造報信徒名冊。上訴人雖於96年6月13日造報43名「信徒名冊」，經被上訴人核定交由林園鄉公所公告，惟公告期間發現有已死亡信徒仍列名在內等疑義，乃暫緩而未續為公告，上訴人亦未就該次撤回公告提出異議而告確定。被上訴人因上訴人造報信徒名冊之問題未能解決，乃前後4次為信徒名冊事宜召開協調會，上訴人與地方信徒於97年5月7日第4次協調會時，決議共同造報信徒名冊，以清水寺推出63名及林園鄉地方人士37名為信徒，由被上訴人於97年5月8日以府民宗字第0970111576號函及0000000000A號公告。依該公告事項三所載，對於公告事項認為有錯誤、遺漏、虛偽不實或其他異動時，應於公告之日起1個月內檢附可資佐證文件，以書面向所轄公所提出，逾期不予受理。上訴人雖於公告期間以清水寺名義委由承聯國際法律事務所於97年5月19日提出異議，但僅泛言異議信徒名冊資格不符，經被上訴人以97年5月26日府民宗字第0970118919號函命補正（被）異議人姓名，俾請當事人檢具證明，惟未見清水寺或上訴人依該函及公告事項三之異議程序辦理，被上訴人乃認異議不合法視同無異議，而認定公告期滿無異議而同意備查，完全合法。
（二）行政機關同意陳報之信徒名冊備查，並未具有確認信徒之效力，上訴人如對信徒身分有異議，依內政部90年3月1日台內民字第9068449號函釋，應循司法（民事）途徑處理，故在同意備查函所附信徒名冊予以驗印，僅在呈現經完成公告程序之信徒名冊而已，上訴人爭執同意備查函所附信徒名冊有「核發」「確認」寺廟信徒之法效力，當屬誤解。退而言之，依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，該條第7款概括規定「其他具有重大明顯之瑕疵者」，而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵始足當之，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，充其量只是得撤銷而已等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）提起確認行政處分無效訴訟，應以所確認之對象係行政處分為要件，且必須有即受確認判決之法律上利益，始得提起。又行政處分與觀念通知之區分，應視其是否已直接發生法律上效果為斷，地方制度法第2條第5款對「備查」之定義固為：「指下級機關或機關間，就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。」惟行政機關對於人民報請備查之事件，其准予備查或不准備查是否直接發生公法上之法律效果，應視人民報請備查之事項而定，不可一概而論。由辦理寺廟登記須知第10點、第11點、第13點及第15點第1項規定觀之，主管機關就寺廟信徒名冊備查與否，涉及寺廟信徒名冊是否確定、信徒大會得否召開、得否訂定組織或管理章程等重要事項，是主管機關准否寺廟信徒名冊之備查，應係主管機關基於職權，就特定之具體事件，所為發生公法上效果之單方行政行為，而為行政處分。另所謂即受確認判決之法律上利益，僅須因法律關係之存否不明確，致當事人在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以確認判決除去者即足。本件上訴人仍為清水寺信徒身分，有參與信徒大會、選舉或參選管理人等權利，系爭信徒名冊准否備查，將影響上訴人信徒身分之相關權利，是以上訴人提起本件確認訴訟，應有即受確認判決之法律上利益，並合於提起確認訴訟之要件。
（二）無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，自不應隨意讓該處分成為無效之處分，充其量只是得撤銷而已。
（三）依辦理寺廟登記須知第10點、第11點及第13點規定，可知經辦寺廟信徒名冊之公告及備查等事項之機關為直轄市、縣（市）政府，則被上訴人即為經辦清水寺寺廟信徒名冊公告、備查等事項之機關，即有就清水寺信徒名冊為公告、同意備查，並於信徒名冊加蓋印信後發還清水寺之權責，上訴人爭執被上訴人無事務權限，並無足採。至上訴人主張原處分違反一般法律原則、誠信原則、信賴保護原則、法律保留原則及寺廟自治原則等，而有行政程序法第111條第7款所定重大明顯之瑕疵云云。惟縱認原處分有上訴人所主張之上開瑕疵，充其量只是原處分得撤銷而已，尚未達到重大、明顯之程度，原處分並無行政程序法第111條各款規定無效之事由。則上訴人訴請確認被上訴人97年6月26日府民字第0970145823號函有關核定清水寺信徒名冊中地方代表黃瑩欽等37名信徒名冊之處分為無效，為無理由，因而駁回上訴人之訴。
六、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再論斷如下：
（一）按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。是無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有的公益性以及國家權威，行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定。行政處分無效之原因，除上開法條第1款至第6款之例示規定外，第7款為概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有該第7款所稱重大明顯之瑕疵，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，自不應隨意讓該處分成為無效之處分，而應視該處分在被正式廢止前，仍依然有效，充其量只是得撤銷而已。
（二）次按「寺廟屬於左列各款之一者，不適用本條例之規定：
一、由政府機關管理者。二、由地方公共團體管理者。三、由私人建立並管理者。」「寺廟財產及法物，應向該管地方官署呈請登記」「寺廟財產及法物為寺廟所有，由住持管理之。」監督寺廟條例第3條、第5條及第6條第1項各定有明文。再以「凡為僧道住持或居住之一切公建、募建或私家獨建之壇廟寺院庵觀，除依關於戶口調查及不動產登記之法令辦理外，並應依本規則登記之。」「寺廟登記之舉辦，分總登記及變動登記2種，總登記每10年舉行1次，變動登記每年舉行1次，……。」「寺廟之登記，由住持聲請之，無住持者，由管理人聲請之。」「經辦寺廟登記之機關，在縣市為縣市政府，……。」寺廟登記規則第1條、第2條、第3條、第7條亦有規定。又「寺廟負責人應造具第9點第1款、第2款信徒之信徒名冊，報請鄉（鎮、市、區）公所轉請直轄市、縣（市）政府備查。」「寺廟負責人應造具第9點第3款至第5款信徒之信徒名冊，報請鄉（鎮、市、區）公所轉請直轄市、縣（市）政府；直轄市、縣（市）政府於受理後檢附含信徒名冊之公告文，函請鄉（鎮、市、區）公所，並轉請該寺廟，於文到3日內，於下列地點辦理公告30日：(一)鄉（鎮、市、區）公所公告欄。(二)寺廟所在地村（里）辦公處公告欄。(三)該寺廟公告欄或門首顯眼之適當地點。」「第11點所定信徒名冊公告期間屆滿，無人異議或異議駁回者，寺廟負責人應將含公告照片之公告情形，具文報請鄉（鎮、市、區）公所查明函轉直轄市、縣（市）政府，直轄市、縣（市）政府或其授權之鄉（鎮、市、區）公所應即備查該信徒名冊，並於信徒名冊加蓋印信後發還寺廟。」「寺廟負責人於確定信徒名冊或執事名冊後，應召開信徒大會或執事會訂定組織或管理章程。」則為辦理寺廟登記須知第10點、第11點、第13點及第15點第1項所規定。本件清水寺係屬募建而來之寺廟，有其寺廟登記表附原審卷（第16頁）足參，應有上開監督寺廟條例、寺廟登記規則、辦理寺廟登記須知之適用。
（三）經查，主管機關就寺廟信徒名冊備查與否，涉及寺廟信徒名冊是否確定、信徒大會得否召開、得否訂定組織或管理章程等重要事項，是被上訴人以主管機關地位准否清水寺信徒名冊之備查，應係主管機關基於職權，就特定之具體事件，所為發生公法上效果之單方行政行為，而為行政處分；本件上訴人於其暫代清水寺管理人職務遭被上訴人解除後，仍具清水寺信徒身分，有參與信徒大會、選舉或參選管理人等權利，系爭信徒名冊准否備查，將影響上訴人信徒身分之相關權利，是以上訴人提起本件確認訴訟，應有即受確認判決之法律上利益，並合於提起確認訴訟之要件；又被上訴人依上揭辦理寺廟登記須知第10點、第11點、第13點規定，乃經辦改制前高雄縣林園鄉清水寺寺廟信徒名冊之公告及備查等事項之機關，所為系爭同意備查該寺信徒名冊處分並無行政程序法第111條第6款之缺乏事務權限情形；至原處分是否違反一般法律原則、誠信原則、信賴保護原則、法律保留原則及寺廟自治原則等原則，亦僅原行政處分具有瑕疵，尚未達到重大、明顯之程度，充其量只是原行政處分得否撤銷而已，尚無行政程序法第111條第7款之無效事由各節，業經原判決於理由內敘述甚詳，經核與上揭法令規定無違。原判決駁回上訴人之訴，於法尚無不合。
（四）復按，地方制度法第19條第3款第4目係規定「宗教輔導」屬縣自治事項。而辦理寺廟登記須知，有關寺廟負責人應造具信徒名冊送交被上訴人公告、備查等規定，乃法令賦予被上訴人對於其轄內宗教寺廟之管理、輔導權限，與上述地方制度法規定無違，且適足證明被上訴人作成系爭處分並無缺乏事務權限，上訴意旨援引該規定主張被上訴人所為系爭處分有缺乏事務權限之無效事由，尚非可採。另按，宗教自由、結社自由固為憲法所揭櫫。且寺廟內部之組織結構及宗教性人民團體之內部關係等事項，本於寺廟事務自治原則，固應由寺廟自行管理寺務，屬宗教結社自由之保障範圍，國家不僅不得干涉，甚而對於宗教事務，應持中立性。然參諸司法院釋字第573號解釋理由謂：「……人民為實現內心之宗教信念而成立、參加之宗教性結社，就其內部組織結構、人事及財政管理應享有自主權，宗教性規範茍非出於維護宗教自由之必要或重大之公益，並於必要之最小限度內為之，即與憲法保障人民信仰自由之意旨有違。」可見，國家出於維護宗教自由之必要或重大之公益考量，於不違反比例原則下，仍得制定宗教性規範。另司法院釋字第490號解釋理由亦謂：「……內在信仰之自由，涉及思想、言論、信念及精神之層次，應受絕對之保障；其由之而派生之宗教行為之自由與宗教結社之自由，則可能涉及他人之自由與權利，甚至可能影響公共秩序、善良風俗、社會道德與社會責任，因此，僅能受相對之保障。宗教信仰之自由與其他之基本權利，雖同受憲法之保障，亦同受憲法之規範，除內在信仰之自由應受絕對保障，不得加以侵犯或剝奪外，宗教行為之自由與宗教結社之自由，在必要之最小限度內，仍應受國家相關法律之約束，非可以宗教信仰為由而否定國家及法律之存在。因此，宗教之信仰者，既亦係國家之人民，其所應負對國家之基本義務與責任，並不得僅因宗教信仰之關係而免除。……」。寺廟之寺產多由十方信眾捐獻，且依監督寺廟條例第7條、第10條規定，寺廟應按其財產情形，興辦公益或慈善事業；其住持負有宣揚教義修持戒律等公益事務；行政權應予適度監督、輔導，始能維護公益，上開寺廟登記規則及內政部為規範寺廟登記之申請程序及應備表件所頒之辦理寺廟登記須知，即屬維護公益所必須，核無違憲可言。上訴意旨截取上開解釋片段理由，指摘原判決違法，尚無可取。況司法院釋字第490號解釋係闡明兵役法第1條及其施行法第59條與憲法第13條宗教信仰自由之保障及第23條比例原則規定，不相牴觸。另釋字第573號解釋，係以監督寺廟條例第8條關於寺廟處分或變更其不動產及法物，須經所屬教會之決議，並呈請該管官署許可之規定，與憲法第23條規定及保障人民自由權利之意旨牴觸；且其規範之對象，僅適用於部分宗教，亦與憲法上國家對宗教應謹守中立之原則及宗教平等原則相悖，將該條例第8條及第2條第1項規定宣告應自該解釋公布日起，至遲於屆滿2年時，失其效力。均核與本件係爭執被上訴人有無公告及備查清水寺信徒名冊權限無涉；且上揭寺廟登記規則及辦理寺廟登記須知相關規定，乃為保護寺廟財產，增進公共利益所必要，自無上訴人所指違反比例原則、行政行為應受法律拘束原則與憲法保障宗教、結社自由及98年12月10日實施之公民與政治權利國際公約第18條第1項「人人有宗教之自由」規定可言。
（五）上訴意旨另以其不服被上訴人99年3月15日府民宗字第0990058084號函，提起訴願，經內政部以臺內訴字第0990132311號訴願決定撤銷該處分，其所採之見解「清水寺並非荒廢之寺廟，且已依章程規定組成管理委員會，本於寺廟事務自治原則．．．原處分機關應輔導新任管理委員會辦理交接，不宜介入寺務管理」與上訴人本件主張相同，原判決顯誤解憲法保障宗教自由規定乙節。經查該訴願決定之案例事實，乃被上訴人解除上訴人暫代清水寺管理人職務後，清水寺嗣後經由信徒大會選任第1屆管理及監察委員會委員，並互選出主任委員及常務監察委員，經被上訴人同意備查其會議紀錄，完成寺廟變動登記後，上訴人遲未將管理人職務辦理移交，滋生問題，新任管理委員會請求被上訴人函請上訴人辦理移交或指定中立公正第三人暫代管該寺寺務等事宜，被上訴人乃以上開99年3月15日府民宗字第0990058084號函指定林園鄉公所暫代管理清水寺。所涉乃新任管理人無法順利接管寺務時，能否以行政權介入接管之爭議，與本件情形並不相同，該案例之訴願決定撤銷理由尚無從引為原判決有上訴人所指違背法令之依據。又本件係關於被上訴人備查清水寺信徒名冊中地方代表黃瑩欽等37名信徒部分是否為無效處分，與上訴人遭被上訴人解除清水寺暫代管理人職務處分之適法性無關，上訴意旨就此部分之主張，本院無庸審酌，併予敘明。
（六）上訴人以上開理由指摘原判決，有行政訴訟法第133條、第189條第1項及第243條之違背法令情形，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 25 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 蔡 進 田
法官 吳 慧 娟法官 江 幸 垠法官 胡 方 新法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 8 月 26 日
書記官 邱 彰 德