最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1488號上 訴 人 城寶傢俱有限公司代 表 人 陳明祿訴訟代理人 林振煌 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫訴訟代理人 劉師婷 律師上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國99年9月23日臺北高等行政法院99年度訴字第772號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國96年7月26日向財政部國有財產局（下稱國有財產局）申請租用新北市○○區○○段○○○○號（下稱員福段688地號）部分土地，承租部分經分割為688-6地號土地（下稱系爭土地），於96年9月7日完成土地分割登記。嗣被上訴人以97年1月18日北府教環字第0970010445號函（下稱原處分）核准私立裕德國小（下稱裕德國小）籌備處在員福段688地號土地申請籌設，其未查該地號已分割出系爭土地，竟將系爭土地亦包含在籌設學校之範圍內，國有財產局因此認為不宜讓售，註銷上訴人申購系爭土地一案。上訴人認被上訴人所為原處分關於同意系爭土地亦包含在裕德國小校址內，已影響上訴人依法承購系爭土地之權利，上訴人自有即受確認判決之法律上利益，且原處分有關該部分無效，遂提起本件確認訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人於原審法院98年度訴字第1280號行政訴訟，乃以被上訴人原處分違反私立學校法應予撤銷，於訴願後提起撤銷之訴。此與本案乃以被上訴人行政處分之意思表示一部分無效而請求確認，並不相同。裕德國小96年9月14日計劃書，記載申請基地員福段688地號16,400.78平方公尺，惟當時系爭土地已於96年9月7日完成土地分割登記，故員福段688地號之面積根本未達16,400.78平方公尺，只有15,841.32平方公尺，可證裕德國小申請當時，系爭土地已經不在員福段688地號土地範圍內。被上訴人不查，原處分仍以分割前面積核准籌設裕德國小，其行政處分自屬有重大明顯瑕疵。又被上訴人始終堅持裕德國小籌設範圍包含系爭土地，故被上訴人對於上訴人請求確認事項，已經明確拒絕，依行政訴訟法第6條第2項之規定，上訴人確認之請求既未經被上訴人允許，自得提起本件確認之訴。（二）國有財產局臺灣北區辦事處以99年3月19日臺財產北處字第09940007681號函，以在員福段688地號土地擬變更為特定目的事業用地，同意由裕德國小籌備處逕洽被上訴人申請辦理，並通知上訴人註銷其申購系爭土地一案，可證上訴人依法承購之權利已經遭受侵害，並非僅為事實上之利害關係而已，上訴人自有即受確認判決之法律上利益。又被上訴人所屬教育局屬被上訴人之內部單位，在法律上為一體，並非不同於被上訴人之獨立機關，其函覆即為被上訴人之函覆，不生有無權限之問題，被上訴人主張訴訟要件不備不得補正，於法不合。（三）依比例原則，行政行為應採取對於人民權益損失最少且損害不得與欲達成目的之利益失去均衡。故被上訴人堅持其明顯疏失，導致系爭土地被變更為特定教育事業用地，使上訴人無法申購，其所為已經明顯違反比例原則等語，求為判決確認被上訴人原處分關於系爭土地部分之行政處分無效。
三、被上訴人則以：（一）系爭行政處分同意訴外人廖裕德在員福段688地號籌設裕德國小，致上訴人與裕德國小籌備處涉有該校址用地爭議，惟此僅屬事實上之利害關係，並非法律上之利益，況上訴人對於系爭校址用地是否具有合法承租（購）之權利，屬國有財產局職權認定之裁量範圍，難認系爭同意籌設學校之行政處分，即對於上訴人之權利或法律上利益有所侵害，上訴人自不得提起行政訴訟。又被上訴人依法作成系爭同意訴外人廖裕德籌設學校申請之處分，並無行政程序法第111條規定之無效情形，非行政訴訟法第6條可得確認無效之行政處分。（二）上訴人以其曾去函被上訴人所屬教育局請求確認系爭行政處分所示之系爭校址用地不包含系爭土地，惟被上訴人所屬教育局逾30日不為確答，故而提起本件行政訴訟。然系爭行政處分製作機關為被上訴人，被上訴人所屬教育局就系爭行政處分是否有重大明顯瑕疵而無效，無確認之權限，是上訴人以被上訴人所屬教育局逾30日不為確答提起本件行政訴訟，與確認行政處分無效訴訟之訴訟要件有間，且該訴訟要件之不備顯非可得補正等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人起訴請求確認被上訴人原處分關於系爭土地部分無效，於起訴前雖曾於99年1月29日及同年3月4日函請被上訴人所屬教育局確認裕德國小籌設範圍不包括系爭土地，然並未踐行請求被上訴人確認該行政處分為無效之行政程序，因被上訴人於本件訴訟中已將答辯狀送達上訴人，並於原審行準備程序中，主張所為上開處分為合法有效，足徵被上訴人已就原處分為實質審查確認並非無效，應認上訴人提起本件確認之訴之行政程序欠缺因而補正。（二）國有財產局註銷上訴人對系爭土地之申購案，係拒絕與上訴人成立買賣系爭土地之意思表示，核屬私法上之行為，則上訴人所主張之申購國有土地之權益受損即便屬實，亦屬私權紛爭而非公法事件。按諸行政確認訴訟保護之利益限於公法上利益，私法上利益則非行政訴訟法確認訴訟標的，申購土地既非公法上權益，上訴人提起本件行政確認訴訟，欠缺權利保護要件。（三）原處分記載合於行政程序法第96條規定，並無行政程序法第111條第1款至第6款例示之情形，且該處分內容亦無何一望而知之重大明顯瑕疵，核與行政程序法第111條第7款規定亦不相符；縱使上訴人主張系爭土地不應包括在裕德國小籌設範圍屬實，亦屬被上訴人就系爭處分核准範圍之事實有無錯誤違法，而得予撤銷系爭土地為學校籌設範圍之問題，該部分並非當然無效。是上訴人僅以國有財產局拒絕其申購系爭土地，即認被上訴人核准系爭土地為裕德國小籌設範圍部分之行政處分無效，為無理由，因將上訴人之訴駁回。
五、本院查：(一)按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。若提起確認行政處分無效之訴，不具即受確認判決之法律上利益，即為欠缺權利保護必要要件，應以判決駁回之。再按行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之有所爭執，自應循民事訴訟程序解決，此有司法院釋字第448號解釋可稽。準此，財政部國有財產局綜理國有財產事業（參考國有財產法第9條），就個別國有財產所為之出租、出售行為，係代表國庫為國有財產之管理或處分，無關公共事務之目的，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分。行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟，亦有本院改制前58年判字第270號判例可參。本件上訴人於98年4月3日向國有財產局申購員福段688-6地號國有土地，另有裕德國小亦於96年7月2日申請專案讓售該土地，滋生競購情事。嗣國有財產局以員福段688-6地號土地經被上訴人表示確有提供作為籌設裕德國小校地之需求，爰依「國有非不動產讓售作業程序」第24點第5款（其他經出售機關審查不宜讓售者）之規定，註銷上訴人就該土地之申購案。國有財產局註銷上訴人對系爭國有土地之申購案，係拒絕與上訴人成立買賣系爭土地之意思表示，揆諸前述，核屬私法上之行為，則上訴人所主張之申購國有土地之權益受損即便屬實，亦屬私權紛爭而非公法事件，應循民事訴訟途逕解決，方屬正辦。惟系爭行政處分之相對人雖為訴外人廖裕德，被上訴人同意廖裕德在員福段688 (含688-6)地號籌設裕德國小，致國有財產局註銷上訴人之土地申購權，上訴人法律上之利益即已受侵害，而有即受確認判決之法律上利益，且此所謂「法律上之利益」自不限於「公法上之法律上利益」亦包括「私法上之法律利益」甚明。乃原判決竟認行政確認訴訟保護之利益限於公法上利益，私法上利益則非行政訴訟法確認訴訟標的，進而認上訴人申購土地非公法上利益，欠缺權利保護必要要件，自有未洽，合先指明。(二)次按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。
三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。而所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容有任何人一望即知之瑕疵，已達重大明顯程度，而自始、當然、確定不生效力。再以行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，即以一般人一望即知其瑕疵。原審本於職權調查證據後認系爭處分合於行政程序法第96條規定，並無行政程序法第111條第1款至第6款例示之情形，且該處分內容亦無何一望而知之重大明顯瑕疵，核與行政程序法第111條第7款規定亦不相符；縱使上訴人主張員福段688-6地號土地不應包括在裕德國小籌設範圍屬實，亦屬被上訴人就系爭處分核准範圍之事實有無錯誤違法，而得予撤銷員福段688-6地號土地為學校籌設範圍之問題，該部分並非當然無效；進而以上訴人僅以國有財產局拒絕其申購員福段688-6地號土地，請求確認被上訴人核准員福段688-6地號土地為裕德國小籌設範圍部分之行政處分無效，為無理由，經核於法尚無不合。(三)末按「除別有規定外，最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎。」「(第1項)最高行政法院認上訴為無理由者，應為駁回之判決。(第2項)原判決依其理由雖屬不當，而依其他理由認為正當者，應以上訴為無理由。」行政訴訟法第254條第1項、第255條分別定有明文。原判決認上訴人提起本件確認訴訟欠缺權利保護要件，雖屬不當，惟其進而就原處分並非無效，就實體部分詳加論斷，並駁回上訴人之訴，所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形，其理由仍屬正當。上訴論旨，仍執前詞，任意指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 25 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 鄭 忠 仁
法官 林 樹 埔法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 8 月 25 日
書記官 王 福 瀛