最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1517號上 訴 人 桃園縣政府代 表 人 吳志揚訴訟代理人 蔡惠子律師
莊立群律師被 上訴 人 恆揚瀝青股份有限公司代 表 人 吳時男上列當事人間工廠管理輔導法事件，上訴人對於中華民國99年9月29日臺北高等行政法院99年度訴字第1373號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於桃園縣○○鎮○○路○○○○巷○○號（坐落於桃園縣○○鎮○○段○○○段144地號等19筆土地，下稱系爭地點）開設工廠，未依工廠管理輔導法規定申請登記取得工廠登記證，即擅自於該工廠從事瀝青加工製造業務，前經上訴人於民國（下同）98年11月5日查獲，認違反行為時（下同）工廠管理輔導法第10條第1項規定，爰依同法第23條第1款規定，以98年11月23日府商輔字第0980458091號裁處書對被上訴人處以罰鍰新臺幣（下同）4萬元，並勒令被上訴人立即停工，如有違反，將依同法條連續處罰或依同法第31條規定停止供電、供水。因被上訴人仍繼續於系爭地點從事同一製造業務，為上訴人於98年12月1日再次查獲，上訴人爰依工廠管理輔導法第23條第1款規定，以98年12月3日府商輔字第0980474058號裁處書（下稱原處分）勒令被上訴人停工，並處以罰鍰10萬元。惟系爭地點前經上訴人依區域計畫法編定為特定農業區，上訴人就被上訴人於系爭地點開設工廠此一行為，另以其違反區域計畫法第15條第1項及非都市土地使用管制規則第6條第1項、第3項之管制使用土地為由，依區域計畫法第21條第1項、第2項及桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準第2點第1項、第2項規定，另以98年12月22日府地用字第0980548886號裁處書對被上訴人處以罰鍰21萬元，並勒令被上訴人停止非法使用，且於15日內拆除其地上物、移除瀝青及矽石。被上訴人不服原處分，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審法院99年度訴字第1373號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，提起本件上訴，求為判決廢棄原判決，並駁回被上訴人在第一審之訴。
二、被上訴人起訴主張略以：
(一)、系爭地點係幸太企業股份有限公司（下稱幸太公司）所有
並設置，被上訴人僅係向幸太公司承租其工廠內一部分土地及建物為辦公室，並承銷其所生產之瀝青，並無於系爭地點以被上訴人名義開設工廠，並從事瀝青加工製造業務。且被上訴人員工張林應上訴人要求於稽查現場紀錄表簽名及蓋被上訴人統一發票專用章，僅表示被上訴人員工張林當時在現場，至於「該工廠是否為被上訴人所有」及「被上訴人是否從事瀝青加工製造業務」仍應依具體事證認定。
(二)、上訴人就被上訴人同一違反數個行政法上義務規定行為，
不僅依區域計畫法裁罰，亦依工廠管理輔導法裁罰，依行政罰法第24條第1項、第2項規定及司法院釋字第503號解釋意旨，有違一行為不二罰之原則。縱認被上訴人有於系爭地點以被上訴人名義設置工廠，並從事瀝青加工製造業務，上訴人以原處分裁處被上訴人，又以98年12月22日府地用字第0980548886號裁處書裁處被上訴人，兩件裁罰均處以罰鍰21萬元及勒令停止非法使用，顯係重複裁處，有違行政罰法第24條規定，其適用法則顯有不當等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人答辯略以：
(一)、被上訴人98年11月5日即經上訴人查獲未經核准登記，於
系爭地點從事瀝青加工製造業務，上訴人98年l2月1日稽查現場紀錄表所載工廠名稱（即被上訴人），凡此事實並經現場人員張姓經理於該紀錄表中「廠商簽章」欄中簽名確認及蓋有被上訴人統一發票專用章，應足認系爭違規工廠應為被上訴人所設。再由經濟部「商工登記資料公示查詢系統－工廠登記資料查詢」可知，幸太公司大溪廠之地址為「桃園縣○○鎮○○路○○○○巷○○號」，並非系爭地點（即桃園縣○○鎮○○路○○○○巷○○號）；且本件裁處書送達系爭地點時，亦由被上訴人代表人蓋章簽收，益證被上訴人訴稱系爭地點之瀝青工廠係由幸太公司所開設云云，與事實不符，所述屬推諉之詞，核不足採。
(二)、被上訴人前曾遭上訴人於98年11月5日（第1次）查獲擅自
從事瀝青加工製造業務，已違反工廠管理輔導法第10條第1項之規定，上訴人依同法第23條規定，以98年11月23日府商輔字第0980458091號裁處書處以被上訴人罰鍰4萬元，並勒令被上訴人立即停工，且限期繳納罰鍰及履行停工義務，如有違反，將依同法條連續處罰及依同法第31條規定停止供電、供水。上訴人於98年12月1日（第2次）查獲被上訴人在系爭地點未經核准登記設置工廠，從事瀝青加工製造業務，自有違同法第10條第l項之規定等語，爰求為判決駁回被上訴人在第一審之訴。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：
(一)、行為人違反區域計畫法之土地使用管制，而於非可設廠之
土地未經許可設廠從事生產者，容有一行為同時該當工廠管理輔導法第23條第1項第1款、區域計畫法第23條第1項二行政罰之構成要件之情狀，二者均得裁處罰鍰並勒令停工、停止違法使用，比較法定罰鍰額度，以後者為高，依行政罰法第24條規定，應擇區域計畫法第21條第1項裁處罰鍰，並勒令停止違法使用。
(二)、上訴人認被上訴人於經編定為特定農業區之地點，未經申
請登記取得工廠登記證，即違反區域計畫法之土地使用管制，擅自設置工廠從事瀝青加工製造業務，乃先以原處分依工廠管理輔導法第23條第1項第1款規定勒令被上訴人停工，並處以罰鍰10萬元，嗣又依區域計畫法第21條第1項、第2項規定，以98年12月22日府地用字第0980548886號裁處書處以被上訴人罰鍰21萬元，並勒令停止非法使用，於15日內拆除其地上物、移除瀝青及矽石，則上訴人所為顯違一事不二罰之原則。上訴人就被上訴人此一想像競合之行為，原應擇區域計畫法第21條第1項規定裁處罰鍰並勒令停止違法使用，然原處分竟依工廠管理輔導法第23條第1項第1款規定裁處罰鍰並勒令停工，於法即有違誤。從而，原處分就被上訴人同時違反區域計畫法之行為，科以工廠管理輔導法第23條第1項第1款規定之罰鍰並勒令停工，於法有違，訴願決定疏未審究，亦有違誤等詞，為其判斷之基礎。
五、本院核原判決固非無見，惟查：
(一)、按「設立工廠所使用之土地，以利用都市計畫工業區、非
都市土地編定丁種建築用地、依法編定開發之工業區或其他依法令規定可供設廠之土地為限。」、「工廠設廠完成後，應依本法規定申請登記，經主管機關核准登記並發給工廠登記證後，始得從事物品製造、加工。……」、「工廠有下列情形之一者，主管機關應令行為人停工，並各處新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰；拒不遵守者，各再處行為人新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰，並得連續處罰：一、違反第10條第1項規定未取得工廠登記證，擅自從事物品之製造、加工者。」、「依本法所處之罰鍰，經通知限期繳納，屆期仍不繳納者，依法移送強制執行。」及「（第1項）經勒令停工拒不遵從或工廠經勒令歇業者，主管機關於必要時得通知電業及自來水事業會同到場配合執行停止供電、供水。（第2項）前項經停止供電、供水者，非俟主管機關出具停止供電、供水原因消滅證明，電業及自來水事業不得恢復供電、供水。」分別為行為時工廠管理輔導法第9條、第10條第1項前段、第23條第1項第1款、第30條及第31條所明文。次按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」分別為區域計畫法第15條第1項及第21條第1項、第2項所明定。再按「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。」為行政罰法第24條第1項前段所規定。
(二)、被上訴人未經核准工廠設立登記，擅自於系爭地點，以被
上訴人名義設置工廠，從事瀝青加工製造業務，經上訴人於98年11月5日查獲，核有違反工廠管理輔導法第10條第1項前段規定，乃依同法第23條第1項第1款規定，以98年11月23日府商輔字第0980458091號裁處書處以被上訴人罰鍰4萬元，並勒令被上訴人立即停工，且限期繳納罰鍰及履行停工義務，如有違反，將依同法條連續處罰及依同法第31條規定停止供電、供水。嗣於98年12月1日再次經上訴人查獲被上訴人仍未經核准工廠設立登記，擅自於系爭地點，以被上訴人名義設置工廠，從事瀝青加工製造業務等情，為原審所確定之事實。上訴人因認被上訴人有違反同法第10條第l項前段規定，乃依同法第23條第1項第1款規定，以原處分勒令被上訴人停工，並處以罰鍰10萬元，且限期繳納罰鍰及履行停工義務，如拒不停工、不繳納者，將依同法第30條及第31條規定辦理，揆諸上揭規定，核無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。
(三)、被上訴人未經核准工廠設立登記，擅自以被上訴人名義設
置工廠，從事瀝青加工製造業務之系爭地點所坐落之19筆土地，固經編定為特定農業區、特定專用區農牧用地、交通用地、特定目的事業用地、國土保安用地，被上訴人未經申請，擅自搭建鐵皮屋、辦公室、停車場、瀝青廠房、守衛室、堆置瀝青、矽石等作瀝青場使用，違規面積約15,690平方公尺，上訴人因認被上訴人違反區域計畫法第15條第1項及非都市土地使用管制規則第6條第1項、第3項規定，另依區域計畫法第21條第1項、第2項及桃園縣違反土地使用管制規則罰鍰裁量標準第2點第1項、第2項規定，以98年12月22日府地用字第0980548886號裁處書對被上訴人處以罰鍰21萬元，並勒令被上訴人停止非法使用，且於15日內拆除其地上物、移除瀝青及矽石。惟區域計畫法係為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利而制定，至於工廠管理輔導法係為促進工業發展，健全工廠管理及輔導而制定，是二法之立法目的及保護法益均不同。本案被上訴人之違章事實為應申請工廠設立登記而不申請之「消極不作為」，所違反者為工廠管理輔導法第10條第1項之規定，另案被上訴人之違章事實為在編定管制使用土地上為違反管制使用行為之「積極作為」，所違反者為區域計畫法第15條第1項之規定，是二者之行為樣態及違反行政法上之義務亦不同。因行政罰法第24條第1項前段規定係專就「一行為」違反數個行政法上義務規定所為之規定，而被上訴人在編定管制使用土地上違反管制使用設廠完成，已先有違反區域計畫法第15條第1項之行為，又於工廠設廠完成後，未申請工廠設立登記，即從事瀝青製造加工，復有違反工廠管理輔導法第10條第1項之行為，二者並非一行為，核無行政罰法第24條第1項前段規定之適用。原判決不察，因認有行政罰法第24條第1項前段規定之適用，乃謂原處分就被上訴人同時違反區域計畫法第15條第1項之行為，依工廠管理輔導法第23條第1項第1款規定對被上訴人處以罰鍰並勒令停工，於法不合，訴願決定疏未糾正，亦有違誤，而判決撤銷訴願決定及原處分，本院核其適用法規尚有未洽。
(四)、綜上所述，原判決既有上述可議之處，上訴論旨據以指摘
，求予廢棄，為有理由，應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 31 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 胡 方 新法官 曹 瑞 卿法官 林 金 本以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 8 月 31 日
書記官 莊 俊 亨